新时代健全党和国家监督体系：价值、要义与实践路径

2021-07-20郑善文高祖林

廉政文化研究 2021年2期

郑善文高祖林

摘要：权力监督是党的建设和国家治理的核心议题，其质量和成效直接关乎中国特色社会主义政治制度优越性的发挥。健全党和国家监督体系，是社会主义民主政治建设的本质要求，是对中国共产党长期执政经验的深刻总结，是国家治理现代化的应有之义。健全党和国家监督体系的核心要义在于健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，实现监督体系整体效能由量到质的提升，为公正用权、为民用权、严以用权、廉洁用权奠定法治监督基石。健全党和国家监督体系涉及各级各类监督主体、监督形式和监督制度的力量整合和统筹协调，是在党的统一领导下依法有序推进的系统工程。要以党内监督为主导，推动各类监督贯通协同;深化纪检监察体制改革，强化紀委监委专责监督;构建不敢腐、不能腐、不想腐一体推进机制，提升监督体系整体治理效能。

关键词：新时代;党和国家监督体系;权力监督;党的领导;国家治理

中图分类号：文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）02-0001-04

党和国家监督体系，是指党统一领导下的党内监督、国家监督和社会监督贯通协同、形成合力的监督体系。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我监督、自我革命、自我净化的重要支撑和制度保障，关乎党的执政和领导质量以及国家治理效能的提升。在推进全面从严治党和国家治理现代化的制度构建语境中，习近平多次强调，健全党和国家监督体系，坚持党内监督和群众监督相统一，统筹推进纪检监察体制改革，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，强化对权力运行的制约和监督。党的十九届四中全会也明确指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”[1]党中央立足中国特色社会主义进入新时代的历史方位，围绕现代化建设和高质量发展主题作出健全党和国家监督体系的重大决策部署，既是对党长期执政规律和监督治权规律的深刻把握，也是对夺取反腐败斗争彻底胜利的实践应答，更是基于提高党科学执政、民主执政、依法执政能力的长远政治考量。我们党作为百年大党，要永葆旺盛生命力和强大战斗力，必须通过推动监督高质量发展营造出风清气正的廉洁政治生态和优质发展环境。实践充分证明，注重从监督体系创新上补齐影响监督效能发挥的制度短板，推动监督体系在法治轨道上规范而有效地运行，着力破解国家治理“哥德巴赫猜想”，必将有力提升党运用法规制度治理国家的能力和水平并推动经济社会高质量发展。

一、新时代健全党和国家监督体系的价值指向

在新时代健全党和国家监督体系、推动监督高质量发展，具有充分的理论、制度和实践依据。权力监督是党的建设和国家治理的核心议题，其质量和成效直接关乎中国特色社会主义政治制度优越性的发挥。我们党作为长期执政的马克思主义政党，围绕推进中国特色社会主义伟大事业加强对权力运行的制约和监督，必须始终以发展社会主义民主政治、加强党的执政能力建设、提高国家治理水平为价值指向。

（一）健全党和国家监督体系是社会主义民主政治建设的本质要求

马克思主义政党保持先进性、追求廉洁性的民主政治活动贯穿着加强权力监督的主题。在马克思恩格斯看来，无产阶级政党的党内权力需要基于分权和控权达到彼此制衡，这既是发展党内民主、保障党员权利和增强党的创造活力的要求，也是推动党内权力廉洁规范有序运行的要求。他们在《共产主义者同盟章程》中提出“所有盟员都一律平等”[2]572。党内成员的平等关系是党内民主的重要基石，成为培育党员干部的纪律、用权、作风素养的必要条件。还提出“同盟的组织机构是支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会”[2]572，“区部委员会和中央委员会的委员任期为一年，连选得连任，选举者可以随时撤换之”[2]574。全盟代表大会是最高权力机关，中央委员会是全盟的权力执行机关;代表大会选举产生的中央委员会，要向代表大会报告工作，而且，遇紧急情况得召集非常代表大会。从同盟的决策权和执行权分离的权力结构看，它无疑贯彻了民主集中制的组织原则，强化了代表大会在党内监督格局中的监督功能。无产阶级政党执政后，对于如何有效防止国家机关及其工作人员由服务人民的社会公仆变为凌驾于人民之上的社会主人，马克思在《法兰西内战》中强调用普选制取代等级授职制、用廉价政府取代官僚政府，使巴黎公社在公开的普遍的监督中成为由人民掌权的政府。可见，无产阶级政权是人民的政权，无论是实行选举制还是打造廉价政府，都包含着把无产阶级政权置于人民监督之下的要求。列宁继承了马克思恩格斯上述思想和观点的基本精神，并使其在同俄国苏维埃政权建设实践相结合中得到进一步发展。俄共执政后，针对党和国家机关中产生的官僚主义和权力腐败现象，列宁注重加强权力监督和完善监督机制。以他悉心指导建立的中央监察委员会为例，作为专门的党的监督机构，其任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为等现象做斗争”[3]。为了完成这一监督任务，列宁从扩增中央监察委员会人数、提升中央监察委员会地位等方面强化党内监察力量，以此保证党内监察机关监督权的严肃性和权威性。列宁在《我们怎样改组工农检查院》中进一步强调，要把改组后的工农检查院的主干部分和中央监察委员会合并，形成一个“不顾情面”的紧密集体，“做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事”[4]。中央监察委员会和工农检查院合署办公，同时加强对党的领导机关和苏维埃政权机关的监督，这就开创了党内监督与国家监督结合一体的监督新模式，提高了社会主义民主政治的监督力度和质量。

（二）健全党和国家监督体系是对中国共产党长期执政经验的深刻总结

中国共产党执政以来高度重视权力监督问题并将其提到关系党和国家生死存亡的高度。早在延安局部执政时期，毛泽东为了预防“历史周期率”问题，就提出“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”[5]。这是因为，共产党及其领导的政权是为人民谋利益的，“它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨”[6]。此后，在即将全面执政的前夕，毛泽东基于“进京赶考”的历史命题，强调“两个务必”的执政要求，以确保共产党能够经受住执政考验并不断巩固执政地位。无论是摆脱“历史周期率”，还是牢记“两个务必”，都指向着加强对党和政府的监督以确保党的持续战斗力。新中国成立后，毛泽东通过党内批评和自我批评、整党整风运动、理想信念教育等监督方式保持清正廉洁的执政党性质，加强党的执政能力建设，用管党治党的行动回答着“窑洞之问”。改革开放新时期以来，党对长期执政、制度建设和权力监督的关系认识不断深化。针对党长期执政后遇到的官僚主义问题和特权腐化现象，邓小平强调通过监督制度建设来保障党领导下的人民民主。在他看来，制度建设问题带有根本性、基础性和全局性，关系到党和国家政治生活的法治化与民主化进程，而要彻底解决特权腐败问题，必须以制度监督为目标推进权力监督的制度化建设。他强调，要加强法制建设，“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”[7]，从而保证全体党政干部都能够按照法律制度规范地使用权力。在这一阶段，党内监督制度和人民监督制度以及相应监督机构、人员配置不断完善，拉开了构建中国特色社会主义监督制度体系的序幕。江泽民强调，要依靠民主制度和法律制度建设来制约和监督权力，“建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度”[8]，坚决克服以权谋私、行业不正之风等消极腐败现象。胡锦涛强调，要“加大监督制度创新力度，逐步完善监督体制，明确监督责任”[9]，以加强对制度执行的监督推进权力运行制度化，最大程度地减少权力腐败的机会。处于新时代全面深化改革开放的大局中，习近平基于党履行好执政兴国重大职责的使命担当和行动自觉，坚持依法治国与制度治党、依规治党一体推进，把制度建设作为健全党和国家监督体系的根本途径，既严厉惩治领导干部贪污贿赂、权力寻租、利益输送等违纪违法腐败案件，又突出治理发生在基层的以权谋私、克扣强占、与民争利等严重侵蚀群众切身利益的微腐败问题。他强调，要以一以贯之的政治定力深入推进全面从严治党，“建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的监察体系”[10]，打造忠诚干净担当的纪法部队，强化党和国家自我监督。经过不懈努力，以党章为核心的党内监督法规和以监察法为重点的国家监督制度不断完善，纪法贯通、法法衔接在深化纪检监察体制改革中初步形成整体效应，为夺取反腐败斗争彻底胜利和巩固党长期执政的合法性基础提供了重要保障。

（三）健全党和国家监督体系是国家治理现代化的应有之义

推进国家治理现代化需要继承和发展权力监督这一有效治理工具。国家制度是国家治理有序展开的根本依据和基本依托，国家治理既基于国家制度、落实国家制度又完善国家制度。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以系统完备、科学规范、运行有效的制度体系作保障。需要指出的是，政治制度在国家制度和治理体系中处于关键环节，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，积极稳妥地推进政治体制改革，提升把国家制度优势转化为国家治理效能的能力和定力。因此，加强对权力的制约和监督是完善国家治理体系的重要方面，而在监督治权层面推进国家治理现代化，就是要适应社会主义民主政治发展新常态，改革完善监督体制机制，使其更加健全、科学、权威、高效，进而通过强化党和国家的监督效能来增强国家治理效能。概而言之，国家治理的关键在于治权，治权离不开监督体系支撑。党的十八届三中全会基于加强反腐败体制机制创新提出改革党的纪律检查体制的重要任务，党的十八届四中全会把形成严密的法治监督体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容和目标，党的十九大作出健全党和国家监督体系以及在全国推开国家监察体制改革的战略部署，党的十九届三中全会对通过组建监察委员会来推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革作出制度安排。党的十九届四中全会进一步要求从“完善党内监督体系”“重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督”“强化政治监督”“深化纪检监察体制改革”“完善派驻监督体制机制”“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”[11]等方面提升监督制度供给质量和执行效力，推动监督制度更加科学更加成熟更加定型，这就为新时代党和国家监督体系的改革创新指明了方向。党的十九届五中全会审议通过“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议，并突出了坚持和完善党和国家监督体系在推动经济社会高质量发展中的保障作用。可以说，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从政治和战略高度统筹推进监督制度改革和反腐败斗争，实现反腐败党内法规制度体系建设和国家立法与时俱进、协同发展，用制度管权管事管人的党和国家监督理论、制度和实践日臻完善，为在新的历史条件下开辟党和国家事业发展新境界提供了重要支撑。

二、新时代健全党和国家监督体系的核心要义

党和国家监督体系是一个内容丰富的整体，必须深刻认识、准确把握推动监督高质量发展的内在要求和关键要素，通过深入推进监督制度改革形成科学、严肃、协同和有效的权力运行机制和监督治权体系。就此而言，健全党和国家监督体系的核心要义在于健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，实现监督体系整体效能由量到质的提升，为公正用权、为民用权、严以用权、廉洁用权奠定法治监督基石。

（一）党统一领导是健全党和国家监督体系的根本保证

党统一领导，就是强调党和国家监督体系必须在党的统一领导下开展工作，用党的领导统领党和国家监督体系的发展。党是最高政治领导力量，党的领导是中国特色社会主义监督体系的最大体制优势。健全党和国家监督体系，必须深刻把握党中央科学设计自我监督为主体制的政治逻辑和政治内涵，紧紧抓住坚持党的领导这个根本、强化理论武装这个主线，将监督体系发展与正风反腐肃纪、巩固党的执政初心和提高党的执政能力紧密结合，通过推进监督制度改革来立起监督体系的四梁八柱，从而增强党的自我监督和依法执政能力，不断巩固发展党领导中国特色社会主义事业的政治基础。新形势下，反腐败斗争已经夺取压倒性胜利，政治生活和政治生态展现新气象，党在革命性锻造中领导力显著增强。同时，必须清醒地看到，党的领导和监督虚化、弱化问题尚未彻底解决，腐败和作风问题反弹回潮风险依然顽固存在，经受“四大考验”、克服“四种危险”、解决“四个不纯”的政治任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。十八大到十九大期间，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人;全国纪检监察机关给与处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，縣处级干部6.3万人。[12]这表明，在全面从严治党中惩治和预防腐败的任务依然任重道远，必须始终坚持问题导向、保持政治定力，从组织形式、制度程序、职能定位等方面优化党对反腐败监督工作的领导体系以充分发挥监督体系的治理效能。

权力监督具有政治性强、牵涉面广、关注度高的特点，只有党才能站在政治和全局高度，从推动党的建设与党的事业融合发展的全局出发，把握好监督反腐政策和策略，组织好全党全社会监督力量，建立起适合党情国情世情的现代化监督体制，从而保证党的路线方针、政策原则和决策部署在正风反腐肃纪中切实得到贯彻执行，有效提升党治国理政科学化水平。一是加强政治建设，推进政治监督。政治建设的重要任务是严明党的政治纪律和严守党的政治规矩，通过推进政治监督具体化、制度化、常态化，使“两个维护”的政治自觉见诸行动。要坚定政治信仰、锤炼政治品格、提高政治能力，把贯彻落实党中央重大决策部署置于常态化的监督执纪执法之下，以过硬的政治定力形成政治监督的累积效应，切实防止由于自行其是、各自为政、有令不行、有禁不止而造成的监督体系功能紊乱现象，确保党中央政令畅通、全党团结统一。二是突出党委全面监督，压实党委主体责任。在完善监督体系中坚持党统一领导，本质上也是落实党委主体责任的体现。作为肩负正风反腐主体责任的党委，应在强化政治担当和履行主体责任中组织实施各类各项监督制度，抓好对纪委监委以及相关工作部门履行监督职责的督促检查，领导和支持执纪执法机关制度反腐，牢牢掌握领导纪检监察和反腐败斗争的主动权。三是把握监督专责机关政治属性，深化监督专责机构改革。党统一领导是具体的而不是抽象的，需要有健全的监督专责机构作组织保障。党的十九届三中全会就党和国家监督专责机构设置和职能配置进行顶层设计，明确组建各级监察委员会并同党的纪律检查机关合署办公，这就决定了纪检监察机关的政治属性以及把旗帜鲜明讲政治贯穿于纪检监察工作全过程的政治要求，必须据此继续优化纪检监察机构职能体系，进一步增强监督专责机关履职尽责实现政治目标的能力。

（二）全面覆盖是健全党和国家监督体系的基本要求

全面覆盖，就是强调党和国家监督体系必须延伸到权力行使的各方面、各环节、各领域，覆盖到一切党和国家机关以及所有党员干部和公职人员。深化纪检监察体制改革，设立监察委员会并与纪委合署办公，指向于增强对公权力和公职人員的监督全覆盖。健全党和国家监督体系，必须运用反腐败零容忍的理念严密监督法网、完善监督体系、拓展监督职能，实现党内监督和国家监察全覆盖，才能提高腐败被揭露发现的概率和被有效查处的可能。纪检监察体制改革之前，纪委专司党内监督，对非党领导干部和非党公职人员则无法直接履行监督职责;行政监察机关的监察对象主要限于行政机关及其工作人员，对人大、法院、检察院、政协、民主党派、工商联的公职人员以及参公管理人员则存在不能全覆盖的监察盲区。纪检监察体制改革后，监察委员会依法对六类监察对象行使监察权，对不适用党内监督的公职人员以及非行政机关的公职人员均可实施直接有效的监督，完成与党内监督全覆盖相匹配的国家监察全覆盖，从而在完整意义上实现了对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。以试点地区为例，“改革后，北京市监察对象达到 99.7 万人，较改革前增加 78.7 万人;山西省监察对象达到 131.5 万人，较改革前增加 53 万人;浙江省监察对象达到 70.1 万人，较改革前增加 31.8 万人”[13]。这绝不仅仅是数字上的拓展，而且有效清除了不受监督的法外之地、法外之人、法外之事，真正把权力关进缜密得当且监督有力的制度笼子。

监督专责机关行使监督职能的职责和权限，明确了实现监督对象全覆盖和监督职能全覆盖的标准和要求，就此而言，应使监督触角横向到边、纵向到底，把监督职能行使贯穿于公权力运行各领域和全过程，发挥监督全覆盖的震慑效应，这对于增强监督合力和实效具有重要意义。一是抓住“关键少数”，管住“绝大多数”。党员包括领导干部对权力腐败并不具有天然的免疫力，其对权力的行使都必须得到有效的制约和监督。要以更高更严的监督标准和举措规约“关键少数”用权行为，通过发挥“关键少数”的示范作用带动“绝大多数”的规模效应，促使全体党员、干部自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决捍卫制度。二是坚守纪律红线，筑牢法律底线。用好监督执纪“四种形态”，是实现纪法双施双守的有效载体和有力抓手。要按照纪严于法、纪在法前的整体要求，在精准甄别违犯何种纪律的基础上分类施治、分层施策，与此同时，还要结合监察法、刑法关于职务违法和职务犯罪的适用标准进行法律评价，综合运用党纪处分、政务处分、司法处理，推动纪法双施双守并有效衔接司法，消除纪法中间的空白地带，实现法规制度反腐效能最大化。三是深化巡视监督内容，拓展派驻监督范围。在加强完善巡视制度的同时建立健全派驻制度，是监督体系的系统构建和制度创新。要增强巡视巡察的机动性和灵活性，推动全面派驻向基层权力末梢延伸，通过集中监督和日常监督的全面对接把巡视监督与派驻监督的职能优势结合起来，全面提升纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督全覆盖的广度和深度，充分发挥这一监督制度创新发现问题、形成震慑的利剑般作用。

（三）权威高效是健全党和国家监督体系的关键任务

权威高效，就是强调党和国家监督体系必须强化制度刚性作用以保证监督的权威性，产生对权力制约和监督的治理效能。监督主体性要素的系统集成及其结构性力量的制度彰显，是以严密的制度规定、严格的制度执行为基石的。健全党和国家监督体系，必须针对由监督范围过窄、监督力量分散、纪法衔接不畅所造成的法规制度公信力受损和执行力下降问题，完善党内监督制度、人大监督制度、行政监督制度、监察监督制度、司法监督制度、审计监督制度、统计监督制度、群众监督制度、舆论监督制度等，使各项制度之间结成一种逻辑自洽的体系化存在，达到监督内容更加系统、监督方式更加协同、监督环节更加衔接的集成效果。实际上，组建党统一领导的监察委员会，将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反贪、反渎以及预防职务犯罪等部门的反腐败资源力量集中起来，对国家监察权进行有效配置，把纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督贯通起来，监督体系就已基本实现党统一领导和全面覆盖目标，但与权威高效目标还有一定距离，这主要表现为因缺乏与监督制度相匹配的保障性、执行性、责任性制度而依然存在监督体系运行不畅情况，造成监督制度执行的强制性、权威性和法治性不足问题，使监督投入成本与监督治理效能间出现边际递减效应。因此，要完善同监督制度相配套的体制机制，解决监督体制性障碍和机制性梗阻，增强监督制度的规范效力和协同效应。也就是说，不仅要把正风反腐的要求写入新形势下党内政治生活若干准则、廉洁自律准则、党内监督条例、党纪处分条例、问责条例等党内法规，而且纪检监察机关要加强对制度执行情况的监督检查并对执行不当、执行不力、不执行的开展精准有力问责。

法治监督的规范功能主要体现在权力结构的优化、权力运行流程的再造以及监督问责机制的落实上，其目标是形成科学有效完备的权力制约和监督体系，体现出监督体制机制的法治化、规范化效力，基于此，要围绕权力、责任、担当设计制度，完善权力配置、运行和监督机制，通过对监督权的合理分工、相互制衡和程序规制实现对监督权的再监督，打造忠诚干净担当的纪法铁军。一是理顺监督主体关系，优化监督主体结构。决策权、执行权、监督权的相互制约和有效协调，是监督体系达到预定目标、实现治理效能的基本条件。要依法明晰各监督主体行使权力的属性、内涵、边界、权责关系、配合机制等，合理配置和运用决策权、执行权、监督权，实施分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗的制衡机制，运用法治思维和法治方式贯通监督主体、监督职责、监督措施。二是完善监督执行制度，强化制度执行监督。监督制度的生命力在于执行，其本身的有效性需通过全面执行来彰显。要坚持制度执行没有例外，推动权力公开监督，建立监督权运行可查询、可追溯的反馈机制，把制度执行与监督贯穿于依规依纪依法履行职责、行使权力全过程，通过强化制度执行保障监督制度落地落实而不虚化空转。三是落实监督责任制度，维护问责制度权威。严肃问责传导压力、强化监督、推动落实，有助于及时发现问题、有效解决问题。要健全分解明责、监督履责、倒查追责、有力问责的完整链条，严肃追究作风和腐败问题严重的地方、部门和单位的主体责任、监督责任和领导责任，提升对监督不力、失职渎职、规避责任行为的问责针对性和时效性，有效压缩监督泛化和虚化的失范空间，杜绝权力监督上出现有责不问、问责不严的“破窗效应”。

三、新时代健全党和国家监督体系的实践路径

以党的先进性和纯洁性建设统领经济社会高质量发展，必须通过健全党和国家监督体系加强党科学执政、民主执政、依法执政能力建设。健全党和国家监督体系涉及各级各类监督主体、监督形式和监督制度的力量整合和统筹协调，是在党的统一领导下依法有序推进的系统工程。要构建系统集成、协同高效的权力监督和执纪执法体系，注重监督体系均衡发展、联动共治和监督成果转化运用，使监督体系深度契合党的领导体制、全面融入国家治理体系、精准对接反腐防腐机制，促进监督体系形态高效运行和监督治理效能整体释放，推动全面从严治党和反腐败斗争更好护航现代化建设和高质量发展。

（一）以党内监督为主导，推动各类监督贯通协同

党对党和国家监督体系的领导原则，决定了党内监督在党和国家监督体系中是最根本的和第一位的。只有党内监督有力有效，才能发挥统筹协调其他监督形式的核心引领作用，推动形成贯通联动的监督体系，为全面从严治党提供坚强监督制度保障。如果党内监督失效，则必然因为造成其他监督失灵而无法形成监督合力。需要指出的是，在以全面从严治党推进国家治理现代化的条件下，加强党内监督固然极为重要，但发展党外监督也不可或缺。因为党内监督若不同有关国家机关监督、群众监督等外部监督形式结合起来形成整体合力，其监督制度执行的有效性则必然会因监督主体分散而大打折扣，最终将与把制度优势转化为治理效能的国家治理现代化目标相背离。习近平强调，要“坚持党内监督和群众监督相统一，以党内监督带动其他监督”[14]，形成监督的整体合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就为党和国家监督体系建设提供了党内监督与党外監督有机贯通、相互协调并形成监督合力的指导方针，为以全面从严治党推进国家治理现代化指明了新的方向。

党内监督统领党外监督，党外监督配合促进党内监督，才能推动监督体系形态高效运行。一是推动党内监督主体间的贯通协同。严格党内监督是尊崇党章、制度治党和依规治党的重要保障，是全党的共同任务。要科学配置党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等监督主体的监督职能，落实党内监督主体责任法规制度，用监督制度把监督主体和监督职责协调统一起来，使党内监督各主体既依规依纪发挥各自功能又合规律合目的实现功能嵌合。二是推动党内监督与国家监督的贯通协同。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，党员和国家公职人员的这种高度交叉重合，决定了党内监督与国家监督具有价值一致性和功能互补性。要依法引导国家权力的结构改革，统筹协调人大监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、统计监督等国家机关监督功能，通过健全信息沟通、线索移送、措施配合、成果共享等监督互动工作机制来把国家机关监督在监督程序上贯通起来，消除对公权力行使依据、过程和结果的监督空白和盲区，保证党和国家机构在全覆盖的权力监督格局中依法履职尽责、廉洁从政从业。三是推动党内监督与社会监督的贯通协同。强化党的自我监督，必须坚持党的群众路线，以夯实民主监督和社会监督力量作基础。要完善支持人民政协、民主党派履行民主监督职能的民主协商机制，利用网络化、信息化、大数据手段拓宽和畅通党员群众开展监督的渠道，推动监督检查、审查调查、巡视巡察与党员群众信访、申诉、检举、控告有效对接，厚植共同监督党和国家机关及其工作人员依法用权的社会根基。

（二）深化纪检监察体制改革，强化纪委监委专责监督

纪检监察体制改革是强化党和国家自我监督的有效途径，是推进纪检监察工作规范化、法治化的实践要求。法治是党治国理政的重要依托和基本方式，纪检监察体制改革必须遵循法治监督的原则和方向，做到改革于法有据、立法与改革决策相衔接。建设中国特色法治监督体系需要在党的统一领导下依法有序进行，既打造完备的国家监督法律规范体系，又构建完善的党内监督法规体系，进而使两者在制度层面上形成相互协调、相互促进、相互保障的协同监督体系。党的十八大以来，随着《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规的发展和完善，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国监察法》等国家法律的修订和颁布，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等配套制度的出台和实施，党纪与国法协同的法治监督体系日臻成熟，为实现依规治党与依法治国、党的纪律检查与国家监察有机统一提供了法治保障。习近平强调，要“在新的起点上持续深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革，促进执纪执法贯通，有效衔接司法”[15]，提高纪检监察系统依规依纪依法履职质量。这就提出了科学立法与深化改革相统一的总体原则，规定了纪法贯通、法法衔接贯穿于纪检监察体制改革之中的运行逻辑，造就了纪委监委专责监督法治化的时代诉求。

准确把握专责监督定位，一体推进党的纪律检查体制、国家监察体制和纪检监察机构三项改革，才能全面提升专责监督效能。一是深化党的纪律检查体制改革，增强纪委监督权的相对独立性和权威性。纪委履行监督执纪问责职责，形成了从发现问题到执行纪律再到责任追究监督链条的有机闭环。要推进纪委双重领导体制具体化、程序化、制度化，通过严格落实查办腐败案件、选配纪委书记、副书记以上级纪委领导为主来强化纵向纪检系统的领导力，通过深化转职能、转方式、转作风来聚焦纪委监督执纪问责主业，增强运用监督执纪“四种形态”既严厉惩治极极少数又常态严管最大多数的监督公信力和权威性。二是深化国家监察体制改革，实现对公权力监督全覆盖和有效性。监委履行监督调查处置职责，聚焦党风廉政建设和反腐败职能。要从严、精简、高效建设监察官队伍，健全统一决策、一体运行的执纪执法组织协调机制，严格运用党纪和国法丈量违纪、违法、犯罪三把标尺，提升证据收集能力与转化效率，对涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的问题进行一体审查调查，实现全面从严、全面覆盖、错罚相当、罚当其罚的精准监察。三是深化纪检监察机构改革，优化监督机构设置和职能配置。纪委监委合署办公，在党的全面领导下履行纪检监察双重职责。要完善纪委监委合署办公条件下监督检查与审查调查部门分设的内控机制，推动监督、审查、案管、审理等分设机构在人员队伍、工作方式、职能职责上的深度融合，优化执纪执法协调配合的业务流程，使纪检监察监督权的行使在决策部署、资源整合、流程优化、措施运用上更加协同高效，实现纪检监察机构组织重构、职能重铸、效能重塑。

（三）构建“三不”一体推进机制，提升监督体系整体治理效能

制约和监督权力是反腐败的核心，权力如果不受制约和监督，就会被滥用并导致腐败。通过提高惩治和预防腐败的标本兼治能力，强化对权力运行的制约和监督，才能在监督体系化发展中汇聚起反腐防腐的强大监督力量。构建不敢腐、不能腐、不想腐一体推进机制，科学揭示了惩治与预防相结合、治标与治本相协同、软约束与硬举措相协调、自律与他律相统一的治权逻辑。不敢腐、不能腐、不想腐的目的是一致的，同时各有侧重又功能互补。不敢腐是前提，侧重于保持高压惩治、持续震慑效应，意在让意欲腐败者在高昂的代价面前望而却步;不能腐是关键，侧重于织密制度篱笆、监督权力运行，旨在让胆敢腐败者在严格的法治监督中无机可乘;不想腐是根本，侧重于坚定理想信念、践行为民宗旨，在于让人从思想源头上厚植拒腐防变的思想基因。“三不”一体推进，在对腐败零容忍、形成高压震慑的同时，完善权力监督制度、规范权力廉洁运行，加强信仰教育、提高党性修养，就能有效防治腐败、健全监督体系、重构政治生态。习近平强调，“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促进的有机整体，必须统筹联动，增强总体效果”[16]，通过有效处置化解腐败存量、强化监督遏制腐败增量，推动形成严格有效的法治监督体系。这就意味着要以构建“三不”一体推进机制为方法策略，把综合治理腐败贯穿于监督制度建设各领域、落实到监督权力运行各方面，使“三不”协同发力的机制优势更好转化为监督体系整体治理效能。

以一体推进不敢腐、不能腐、不想腐机制建设巩固发展反腐败斗争压倒性胜利，释放协同治腐叠加效应，才能实现纪法效果、监督效果、政治效果有机统一。一是强化严治震慑，构建不敢腐的惩戒机制。加大反腐败治标的力度，必须敢于用监督惩治的利器，严肃查处任何特权腐败问题。要坚持靶向治疗、精确惩治，创新监督形式和载体，有效配置执纪执法资源，严厉惩治政治问题和经济问题交织、用人腐败和用权腐败交织的违纪违法案件，提高对不知敬畏、胆大妄为、行贿受贿者执纪执法的时效性和震慑力。二是健全体制机制，构建不能腐的防范机制。制度反腐的有效实施，要求补齐监督缺位错位短板弱项，全方位扎紧各种监督形式的制度笼子。要深入推动执法司法公开、干部选拔任用、重大工程审批、公共财政支出、国有资产监管等重点领域监督机制改革和制度建设，形成有效管用的严防权力出轨、越轨的全覆盖的制度执行监督机制，使权力配置和行使的每一个环节都受到不同监督形式的有力监督，合力增强对反腐败制度执行的监督实效。三是涵养廉洁正气，构建不想腐的保障机制。练就共产党人自我净化的“绝世武功”，必须用党的科学理论武装头脑，纯洁权为民所用的政治本色，锤炼用权受监督的优良作风。要坚定党内政治文化自信，加强党性、政德、纪法和监督教育，以“两个维护”为根和魂持续强化政治监督，增强党员干部依法接受监督和压实监督责任的意识，引导和激励党员干部在思想淬炼、政治历练、实践锻炼中提升把握和运用监督反腐规律的素养和本领。

四、结语

健全党和国家监督体系是新时代推进党的建设高质量发展和国家治理现代化的题中之义。只有把监督体系建设纳入国家发展大局，一以贯之坚持信任不能代替监督、监督无禁区无例外的从严治党主基调，经济社会新发展阶段党的各项建设和各项工作质量才能得到全面提升。党的十九届五中全会着眼于实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标对全面从严治党和反腐败斗争提出的新要求，提出要“完善党和国家监督体系，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督”[17]。也就是说，要把监督融入党领导经济社会治理全过程，构建全覆盖的全面从严治党责任制度和监督制度，提高监督体系建设和反腐败工作质量，以监督治理效能保障经济社会高质量发展。党的十八大以来，以制度建设为主线推动党和国家监督体系高质量发展的各项改革的集成效应显著，清晰呈现出党内监督、国家监督和社会监督协同规范权力運行的建构框架和结构特征，充分发挥了监督在完善构建亲清政商关系政策体系中的保障执行和促进发展作用。但是，必须清醒看到，腐蚀和反腐蚀斗争长期存在且形势依然严峻复杂，在加强对同级“关键少数”监督、防范监督权失范、精准监督执纪执法等方面仍有一些制度短板弱项亟待补齐，必须真正突破不愿监督、不敢监督、抵制监督等抑制监督主体和监督形式作用发挥的监督缺位体制困局，切实推动铁规发力见效和制度落地生威。因此，要以加强党的全面领导为统领，坚持改革和法治相衔接，以问题为导向增强监督制度改革系统集成，通过严肃、协同、有效的监督促进党的建设和国家治理提质增效，确保党和人民赋予的权力始终沿着法治轨道向为人民谋幸福的方向良性运行，夯实引领和保障新时代中国特色社会主义伟大事业行稳致远的监督治理基础。

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