党内法规执行主体责任：普适性与特殊性

段占朝 潘牧天

摘   要：现行党内法规从四个维度为落实党内法规执行主体责任提出了四个基本原则，即借鉴法治文明成果依规执规不断推进党的治理现代化，全面落实主体责任推进全面社会革命，执行过程“严”字当头凸显中国共产党自我革命的决心和意志，坚持问题导向与目标导向相统一贯彻落实全面从严治党主体责任的价值追求。主体责任清单的设置须在贯彻主体责任基本原则的基础上结合自己的目标任务而确立特殊性的主体责任要求，并随时代发展而与时俱进地做出调整，这是由“坚持党的建设及党建工作与经济社会发展和业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核”的指导思想所决定的。确立党内法规执行主体责任的特殊性要求应坚持三大原则，即个性价值追求原则，目标任务引领原则和主体责任全面履行原则。党内法规执行主体责任的普适性原则和特殊性要求之间具有辩证统一关系，普适性的主体责任对特殊性的主体责任具有指导性和引领性，特殊性的主体责任是对普适性的主体责任的具体化和有效补充，二者之间具有目的上的统一性，统一于提升党内法规制度执行力的目标要求和实现党的先进性、提升党执政能力的价值追求。

关键词：党内法规执行主体责任;普适性原则;特殊性要求;有机统一

中图分类号：                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2021）02-0001-04

党的十八大以来，习近平总书记在多种场合从不同视角提出提高党内法规制度执行力的思想和要求，中共中央在推进全面从严治党过程中十分重视从制度建设和实践层面双管齐下提升党内法规制度执行力，一方面，建立和完善依规治党基础性的党内法规制度体系，不断扎紧制度笼子;一方面，建立和健全党内法规制度实施体系和党内法规制度建设保障体系，严肃党内法规制度的执行、严格公正规范党纪监督和执纪问责，尤其是开始逐步建立健全党内法规责任制度，明确党内法规执行主体责任分工及全面落实。

所谓党内法规制度执行力，是指党内法规执行主体依规履行党规赋予的主体责任，使党内法规制度确立的职责能够得到落实、义务能够得到遵守、目标能够得到实现、任务能够得到完成，中国共产党全面从严治党的能力和水平不断得到提升，保持和发展党的先进性和纯洁性。党内法规制度执行力的提升以明确责任主体及主体责任为前提，只有明确了责任主体，党内法规制度执行才有了实施主体和责任承担者;只有明确了主体责任，党内法规制度执行情况才有评价的依据，才能对党内法规制度执行的效果进行考核和运用。

近年来，全国范围内都在探索制定“党委（党组）主体责任清单”，在落实全面从严治党主体责任方面积累了不少经验。2019年9月3日发布了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》），2020年3月13日发布了《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》（以下简称《主体责任规定》），对全国的实践经验及时进行了总结并把成功的做法制度化、规范化，同时，这两部党内法规规定了党内法规执行责任的基本制度，为“建立起一套严密的党内法规执行责任体系”[1]奠定了基础。

本文主要从梳理制度文本和实践比较的角度，探讨落实全面从严治党主体责任的一个基本问题，即在主体责任清单制定中，如何落实《执行责任制规定》和《主体责任规定》确立的具有普适性、共性的落实主体责任的原则，并在此基础上如何根据本领域本系统本单位的实际情况制定出科学的主体责任清单，以体现出主体责任的特殊性、个性要求。

一、党内法规执行主体责任的普适性原则：四个维度

提升党内法规制度执行力的前提是，建立健全各项党内法规制度，尤其是健全主体责任制度。党内法规的责任主体对党内法规制度的落实，应具有适用于各级党组织的普适性的原则和要求，这些原则和要求适用于各领域各方面各环节，适用于各个时期。

《执行责任制规定》和《主体责任规定》等党内法规中确立了责任主体执行党内法规制度应坚持的原则和基本要求，这些原则和要求对各级党组织在履行主体责任时具有普适性的指导作用，是各级党组织必须遵循的基本原则。

《执行责任制规定》第十一条规定了执行党内法规应当遵循下列基本要求：

（一）担当作为，恪尽职守，不得不作为、乱作为;

（二）严格执规，令行禁止，不得打折扣、搞变通;

（三）公正执规，坚持党内法规面前人人平等，不得搞特殊、开后门;

（四）规范执规，按照规定的主体、权限、程序等执行党内法规。

《主体责任规定》第四条规定党委（党组）落实全面从严治党主体责任，应當遵循以下原则：

（一）坚持紧紧围绕加强和改善党的全面领导;

（二）坚持全面从严治党各领域各方面各环节全覆盖;

（三）坚持真管真严、敢管敢严、长管长严;

（四）坚持全面从严治党过程和效果相统一。

两个规定从形式和内容、手段和目标等角度提出了党内法规执行主体责任的普适性的基本原则和总体要求，可以从四个维度予以归纳。

（一）借鉴法治文明成果依规执规，不断推进党的治理现代化

中国共产党高瞻远瞩将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，昭示了中国共产党在推进“党要管党、全面从严治党”的道路上坚定不移地把法治精神融入党的制度建设当中，依法执政、依法治国从而依规治党成为顺理成章的逻辑选择和战略选择。鉴于新时代在管党治党过程中中国共产党对法治的极力推崇和党内法规凸显出来的鲜明的法治特征，党内法规制度的执行和全面从严治党主体责任的落实，都走上了制度化、科学化、规范化的法治征途，具有重大的理论价值和实践意义。

根据现行党内法规制度规定，党内法规执行主体责任的落实须遵循的法治原则主要有以下几个方面，这些方面借鉴了我国十六字法治方针，既借鉴了旧的十六字方针，即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，又借鉴了新的十六字方针，即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

1.严格执规。严格执规的前提是，制定出科学的党内法规体系，即科学立规，以做到有规可依。如果党内法规制度存在空白或漏洞，或者虽有党内法规规范但存在制度不健全、机制不科学、体系不完备，都势必会影响到党内法规制度的执行和全面从严治党主体责任的落实，影响到党内法规执行主体责任的落实。落实全面从严治党主体责任需要构建三大体系，即完备的全面从严治党责任体系、高效的党内法规制度执行体系和有力的党内法规责任追究体系。在执行环节中落实全面从严治党主体责任，对权力进行约束是其应有之义，为此必须“把权力关进制度的笼子里”，而完备的全面从严治党责任体系正是起到“制度笼子”功能的一种科学装置。《主体责任规定》和《执行责任制规定》等现行党内法规规范分别从党委（党组）主体责任和全面主体责任两个方面，既突出重點又全面覆盖，一方面明确了责任主体，一方面分清了主体责任，为严肃执规和责任落实提供了依据。党内法规执行体系是在党内法规制度范畴内由党内法规执行理念、执行主体、执行体制机制、执行程序方式等要素构成的一个相互关联的系统，[2]党内法规执行体系是落实全面从严治党主体责任的关键环节，是落实党内法规执行主体责任的制度之基、运作之基和路径依赖。《主体责任规定》和《执行责任制规定》等现行党内法规规范在党内法规执行体系建设上，对上述构成要素通过科学安排进行了系统性构建和结构性优化，初步形成了党内法规执行体系。党内法规责任追究体系是落实党内法规执行主体责任的保障制度，只有建立健全强有力的党内法规责任追究体系，才能维护党内法规制度的尊严和权威，才能确保党内法规执行主体责任得以落实。《主体责任规定》和《执行责任制规定》等现行党内法规规范建立健全了党内法规执行监督制度和执纪问责制度等，党内法规责任追究体系已初步形成。

党内法规执行主体责任的确立，充分借鉴了现代法治中的有法必依、执法必严或严格执法的理念和原则。《主体责任规定》和《执行责任制规定》等现行党内法规规范确立了责任担当和令行禁止的原则。一是执行党内法规要有责任担当。属于自己职责范围内的事情要积极主动执行，不可不作为，也不可转嫁责任，“一些地方和部门以‘属地管理为由，把一些自己职责范围内的、风险大的、棘手的工作推给基层”，[3]这种现象是对主体责任的逃避、规避，是应当坚决避免发生的。当然，也不能超越职权范围、违反规定程序乱作为。这种责任担当具有政治性，从本质上看又是一种政治担当，这是由党内法规的政治属性[4]决定的，也是由党的执政党地位、党的历史使命和党的性质宗旨所决定的。因此，责任主体应当提高政治站位，把执行党内法规、落实主体责任当成一项政治任务来对待。牢固树立正确政绩观，只有坚持从巩固党的执政地位的大局出发，才能把全面从严治党的主体责任承担好、落实好。[5]二是执行党内法规要做到令行禁止。要不折不扣地执行党内法规，不得打折扣、搞变通。落实全面从严治党主体责任，其基础和关键就在于落实党内法规执行过程中的主体责任，推动党的自我革命，提升党的执政能力和党的先进性建设，同时，践行和实现党的宗旨，为中国人民谋幸福。如果打折扣、搞变通，党的执政能力和先进性就会打折扣，人民的获得感、幸福感、安全感就会打折扣。而这样做，最终会损害到党执政的群众基础。

2.公正执规。对于执规对象来说，要一视同仁，坚持党内法规面前人人平等，不得搞特殊、开后门。公正是司法的核心要义，法律面前人人平等是公认的现代法治原则，基于党内法规的法治属性和对法治精神的推崇和借鉴，党内法规也把“公正执规”作为落实党内法规执行主体责任的重要原则，并强调执规时要坚持“党规面前人人平等”。

立党为公、执政为民是中国共产党的执政理念，是马克思主义人民立场的本质要求，是党的宗旨的根本体现。立党为公、执政为民是党的建设的内在要求，应当体现在党的建设“五位一体”总体布局当中。就党的制度建设来说，“立党为公、执政为民”的理念应当覆盖党的制度建设全过程。在执行党内法规制度、落实党内法规执行主体责任的过程中，贯彻“立党为公、执政为民”的理念，就是要把“人民至上”作为基本原则，执规主体、责任主体要以党章为根本遵循，以党内法规作为执规依据履职尽责，以保持和发展党的先进行和纯洁性、维护和永葆党的长期执政为本质要求，以促进和实现经济社会发展为主要目标任务，以党的事业、人民幸福和党规规定为主要考量因素，不考虑被执行对象的职位、权势、阶层等不相关因素，也“不得有不受党内法规约束的特殊党员”[1]，从而做到党规面前人人平等。

3.规范执规。从执行标准来说，严格遵循党规规定的条款和目的性要求，按照规定的主体、权限、程序等执行党内法规。不能误解甚至曲解条款的原意，无论是扩张解释还是限缩解释都不能违背党规的立规宗旨。

程序正义是现代法治的精髓。程序正义不仅自身具有重要的价值，而且它还是实现实体正义的必要手段和必由之路，所谓“程序先于权利”、“正义不仅要实现，而且还要以看得见的方式实现”都旨在强调程序的价值及其重要性。毫不夸张地说，没有程序正义就没有实体正义，因为只有程序正义才能保证和实现实体正义。作为我国法治体系重要组成部分的党内法规体系，其制度建设和制度实施也必须把程序正义贯彻始终，这既是依法执政、依法治国、依规治党的必然要求，也是推进党的治理体系和治理能力现代化的重要体现。现行党内法规将“规范执规”作为一项基本要求就是强调程序正义对于执规的重要性、必要性和内在规定性、严格约束性，执行党内法规必须按照党规规定的主体、权限、程序，不得任性和随意。

（二）全面落实执行主体责任，推进全面社会革命

党的初心和使命是要通过不断进行全面的社会革命实践予以体现和实现的，社会革命的全面性赋予党的领导的全面性，党的领导的全面性要求落实党内法规执行主体责任过程中，既要在事项上从各领域各方面各环节全覆盖地落实主体责任，又要在主体上强化各层级各地方各领域主体责任的全面落实。这就要求，系统地、辩证地而不是孤立地、片面地落实执行主体责任，既要重视抓党委（党组）主体责任，又要抓各级党组织的主体责任;既要抓纪检机关的监督和执纪问责主体责任，又要抓其他部门的执行主体责任。

1、抓关键——强化党委（党组）的党内法规执行主体责任。党委（黨组）是主体责任的“牛鼻子”，抓好这个“牛鼻子”可以解决塌方式的腐败窝案发生的问题。《主体责任规定》给党委（党组）提出了全面从严治党的主体责任，即应当将党的建设与经济社会发展、党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本地区、本单位（本系统）全面从严治党各项工作的领导。党的建设不是空洞的，无论是政治建设，还是思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，都要结合、围绕经济社会发展和业务工作开展，并以有利于和促进经济社会发展和业务工作开展为基本要求。强化党委（党组）的全面从严治党主体责任，尤其是在执行环节中落实党内法规执行主体责任，就是要提升党委（党组）落实主体责任的思想自觉、政治自觉、行动自觉。一要提升党委（党组）落实执行主体责任的政治意识，“履行全面从严治党主体责任，既是政治责任、政治担当问题，也是政治态度、政治立场问题”[6]，不履行、不及时履行、不适当履行主体责任就是失职失责，就是政治上的不合格。二是强化对党委（党组）履行执行主体责任情况的党内监督和对失职失责者的严肃问责，通过压力传导机制倒逼党委（党组）履行执行主体责任。这是强化党委（党组）执行主体责任的关键环节。[7]三是强化考核结果运用。贯彻落实《主体责任规定》第二十一条，建立科学的考核制度、制定科学的考核机制，对党委（党组）履行执行主体责任情况考核制度化、经常化，通过年度考核和专项考核等考核方式，对领导班子进行总体评价，并作为领导干部选拔任用、实绩评价、激励约束的重要依据。考核及其结果运用是对问责制度的有益补充，问责解决的是失职失责的问题，而对于形式上履行了执行主体责任但实质上却偏离了执行主体责任的形式主义和官僚主义的行为，因为有的尚没有达到问责程度，但不问责又不足以约束和制止这种败坏党的形象、损害党的先进性、破坏党的群众基础的行为，而通过考核结果运用可以用温和的手段有效地督促党委（党组）根据主体责任的本意履行和落实执行主体责任。问责和考核相结合，前者通过惩戒后者通过激励的形式，一硬一软、有硬有软、软硬结合，可以较好地促使党委（党组）落实党内法规执行主体责任。

2、抓全面——落实党委（党组）之外的其他执行主体责任尤其是群众身边的基层地方党组织的执行主体责任，厚植党执政的基层政治基础。敢抓、真抓、严抓才能全面解决执行主体责任落实不力的真空和漏洞问题，才能使群众真正感受到中国共产党立党为公、执政为民和人民至上的执政理念和根本宗旨。党委（党组）之外的其他执行主体责任应当参照党委（党组）的主体责任规定，在其地域管辖和事项管辖范围内，同样要结合、围绕当地的经济社会发展和业务工作开展，并以有利于和促进经济社会发展和业务工作开展为目的，同样，也要做到党的建设工作和业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核。发展是执政兴国的第一要务，基层地方党组织在落实执行主体责任时务必要求真务实、把握主线、全面推进，尤其是当前我国已全面进入发展新阶段，务必坚持以习近平中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻新发展理念，推动经济社会高质量发展，既要坚持和践行以人为本理念指导下的全面协调可持续的科学发展观念，又要落实和实现创新协调绿色开放共享的发展新要求。发展必须以人民为中心，要实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，永远保持和不断紧密党同人民群众的血肉联系，不断夯实党执政的最广大基层政治根基。

3、抓全局——落实各领域各方面各环节全覆盖的执行主体责任。对于基层党组织来说，本部门本单位的各项事务，都要从各方面、各环节落实执行主体责任，并做到对每一件具体事务处理的过程全覆盖，不留死角，从思想上谋始谋终，从行动上善始善终，从结果上善作善成。对于上级党组织来说，对其管辖的各领域的事务负起全面领导的主体责任，对下级党组织的主体责任履行情况进行积极主动的监督，不断创新监督方式，不断提升监督效能。

抓关键和抓全面、抓全局是辩证统一的关系。要两手抓、同时抓、两手都要硬，不能片面强调一个方面而忽视另一方面。抓关键要充分发挥引领作用，通过抓关键要有效地带动抓全面、抓全局，同时，抓全面、抓全局才能有力地支撑抓关键，这样才能形成党内法规执行主体责任全面落实的良好政治局面。

落实党内法规执行主体责任，还要求，不仅上级党组织下达的党的建设任务要予以落实，党规规定的执行主体责任要予以落实，而且党规没有规定的、上级党组织没有下达的党的建设任务，地方党组织也要基于全面领导主体责任积极主动地承担起主体责任，否则要承担失职失责的党规后果而被依规问责。

（三）执行过程“严”字当头，凸显中国共产党自我革命的决心和意志

1、落实执行主体责任务必坚持一切从严，过程严管、结果严查、失责严问。党要管党、从严治党，是党的建设的一贯要求和根本方针，[8]也是中国共产党领导革命、建设和改革取得成功的重要经验总结。全面从严治党永远在路上，而党内法规制度建设贯穿始终。党内法规制度是用来执行的，而不是放在那里给人看的，也不是当作“稻草人”用来吓人的。习近平总书记指出，全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。落实全面从严治党主体责任，应严格按照2016 年10 月27 日习近平总书记在十八届六中全会第二次全体会议上指出的六个从严要求，即“抓思想从严、抓管党从严、抓执纪从严、抓治吏从严、抓作风从严、抓反腐从严”。党内法规制度能否得到实际遵守和真正执行，党内法规执行主体责任是否得到全面落实，关键看监督制度和执纪问责制度及其机制是否健全和科学并能够充分发挥压力传导作用。落实党内法规执行主体责任只有全链条各环节从“严”，“真管真严、敢管敢严”，才能提高党内法规制度执行力，才能保持和发展党的先进性和纯洁性，才能提升党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

2、重点抓“关键少数”，从“一把手”严起。习近平总书记多次强调，落实全面从严治党主体责任重点在抓“关键少数”，即抓好领导干部特别是高级干部。因为领导干部的特殊地位决定了一个地方、一个领域、一个单位的政治生态，关系着主体责任能否全面落实，因此要“敢管敢严、真管真严、长管长严”地抓领导干部的主体责任，增强领导干部的自律意识、标杆意识、表率意识，使其能够自觉地自律、律他，从而建立风清气正的政治生态。

3、建立落实党内法规执行主体责任的长效机制，永葆党的先进性和纯洁性。2013 年6 月28 日，习近平总书记在全国组织工作会议上深刻指出，“党要管党，才能管好党;从严治党，才能治好党。”基于管好党、治好党的政治考量，管党治党必须是长期的战略，全面从严治党也必须是长期的战略。2018年1月11日，习近平总书记在十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上讲话强调，“要全面贯彻党的十九大精神，重整行装再出发，以永远在路上的执着把全面从严治党引向深入，开创全面从严治党新局面。”全面从严治党不是中国共产党一时兴起的短期政治运动，而是在党的自我革命战略思想指引下的常抓不懈的一项重大战略举措，它关乎党的先进性和纯洁性的保持和发展，关乎党长期执政团结带领全党全国各族人民实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的实现，全面从严治党只有进行时，没有完成时，这就要求落实党内法规执行主体责任要“长管长严”。因此，建立和完善制度化、规范化的长效机制，要使落实党内法规执行主体责任的工作常态化，落实党内法规执行主体责任与党的长期执政共生共存，只有落实党内法规执行主体责任，才能永葆党的先进性和纯洁性，才能实现党的长期执政;党的长期执政是靠各级党组织积极主动全面落实执行主体责任，只有这样，才能奠定党长期执政的全面根基。

（四）坚持问题导向与目标导向相统一的原则，贯彻落实党内法规执行主体责任的价值追求

“全面从严治党永远在路上，必须标本兼治，在坚持中深化、在深化中坚持，不断增强系统性、创造性、实效性。”[8]党内法规执行主体责任不仅落实到行动上，而且还要有看得见的良好效果，要做到过程与结果并重，既要抓过程，又要抓结果，不仅看做了什么，还要看怎么做、做的效果怎么样。落实党内法规执行主体责任的内容不是空洞的，不是坐在办公室里喊喊口号、写写材料、开开会议、拍拍脑袋就落实完毕，而必须深入贯彻《主体责任规定》确立的党的建设和经济社会发展、党建工作和业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核的指导思想，把责任落实到促进经济社会发展和业务工作上来。

这就要求在落实党内法规执行主体责任的全过程中，始终坚持问题导向与目标导向相统一的原则。“堅持问题导向是为了解决现实问题，坚持目标导向是为了实现美好理想，坚持问题导向和目标导向相统一，就是要在实现美好理想的方向、道路和任务中，不断地解决前进中遇到的各种困难和问题，在不断克服困难、解决问题中向着既定目标迈进。”[9]坚持问题导向就是执行党内法规、落实主体责任时问题导向要明确，问题针对性要强，以解决实际存在的问题为出发点，那种不以解决问题为目的、或者躲着问题走、结果也没有解决任何实际问题的缺乏担当的执行党内法规的做法是应当坚决避免的，甚至应当受到党规问责。坚持目标导向就是执行党内法规、落实主体责任时应当目标明确，行动前先制定目标，行动时向着目标方向前进，行动结果对照目标予以检验。

问题导向与目标导向之间是辩证统一的关系，从问题出发，以目标导航，二者统一于保持和发展党的先进性和纯洁性的价值追求。落实党内法规执行主体责任的每一次行动，都以解决实际问题为出发点，且都以实现既定的目标任务为落脚点。从问题出发，以法治思维和法治方式全面地思考问题、解决问题，问题解决的好坏要对照执行主体的责任目标予以客观评价。只有坚持问题导向，从解决实际问题出发，落实党内法规执行主体责任的行动才有实践意义，否则就是为了行动而行动的形式主义。同时，只有坚持目标导向，以既定目标为指引，落实党内法规执行主体责任的行动才不会迷失方向。在落实党内法规执行主体责任的过程中，任何片面地将问题导向和目标导向割裂开来，强调一个方面而忽视另一个方面，都是有害于党的建设事业的。

二、党内法规执行主体责任的特殊性要求

虽然，党内法规执行主体责任具有普适性的原则，但各领域各系统各单位因其目标任务不同而对主体责任也应有所不同，并且随着时代发展而发展。每个领域每个系统每个单位都呈现出特殊性，因此其党内法规执行主体责任也应具有一些特殊性要求，如教育领域、司法领域、扶贫领域、农业农村领域、生态环保领域等，各领域各系统各单位制定的主体责任清单都应具有特殊性要求。特殊时期如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件时期、战争时期等，也应有特殊性要求，2020年初发生的新冠肺炎疫情就是一个特殊的时期。

（一）确立党内法规执行主体责任特殊性要求的必要性

在特殊领域和特殊时期，确立具有特殊性要求的党内法规执行主体责任十分必要。确立党内法规执行主体责任的特殊性要求，是贯彻落实全面从严治党主体责任的“四同”原则的内在要求。《主体责任规定》在第二章落实全面从严治党主体责任的内容安排上，第六条提出“地方党委应当将党的建设与经济社会发展同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本地区全面从严治党各项工作的领导。”第七条提出“党组（党委）应当坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本单位（本系统）全面从严治党各项工作的领导。”在执行环节，落实全面从严治党主体责任不是空洞的口号，不是单纯地进行所谓的没有实质内容的党建，而是要把党的建设和经济社会发展、党建工作和业务工作结合起来，把主体责任落实到促进经济社会发展和业务工作上来。

（二）确立党内法规执行主体责任特殊性要求的决定因素

确立党内法规执行主体责任的特殊性要求，应当根据特殊领域和特殊时期的目标任务予以确定。落实党内法规执行主体责任的主要目的是，根据党中央决策部署以及上级党组织决定，结合本地区本单位全面从严治党形势和任务，坚持问题导向，突出工作重点，制定本地区本单位落实全面从严治党主体责任的年度任务安排并予以落实，保证目标任务的实现。而在特殊领域和特殊时期，因为其目标任务具有特殊性，这就要求只有确定主体责任的特殊性要求，才能实现和完成特殊领域和特殊时期的目标任务。

（三）确立党内法规执行主体责任特殊性要求的三大原则

在各领域、各系统、各单位、各时期，除了应严格遵守党内法规执行主体责任的普适性原则和要求之外，还应当结合本领域、本系统、本单位的不同发展时期的特殊任务和特殊目标，确立特殊的、具有个性化的主体责任要求及主体责任清单。

1.个性价值追求原则：各领域各系统各单位结合其业务工作落实党内法规执行主体责任。应当在党内法规执行主体责任的普适性原则的指导下，各领域各系统各单位结合本领域本系统本单位的目标任务，确立具有个性化的主体责任要求及主体责任清单，将特殊性要求分解细化到责任清单当中，以确保本领域本系统本单位的特殊目标任务的实现和完成。这种特殊性要求还应当随着时代发展变化而与时俱进地予以调整。在落实党内法规执行主体责任上，必须要防止党建工作与业务工作“两张皮”的问题。[10]那种忽视本领域本系统本单位特定时期的特殊目标任务而照抄照搬上级组织或其他领域党组织的普适性的主体责任清单的形式主义，在思想上是危险的，是应当受到严厉批判的，在实践上是有害的，是应当受到及时有效地纠正的。如果给党建工作带来危害甚至严重威胁到经济社会发展和业务工作开展并造成严重的负面后果的，对这种失职失责行为，执纪问责主体应当及时严肃予以问责。

2.目标任务引领原则：在特殊领域，确立特殊要求的主体责任来解决特殊的问题并确保特殊的目标任务的实现。不同领域有不同的目标任务，每个领域党内法规执行主体责任的清单设置都应当体现其目标任务，一是工作机制的安排以最有利于实现本领域本系统本单位特定时期的特定目标任务为出发点和落脚点;二是履行主体责任时以目标任务为价值追求;三是落实主体责任的结果应受到目标任务的检验。如教育领域的根本任务决定了教育领域的主体责任的特殊性要求即立德树人、培养德智体美全面发展的中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人，司法领域的司法目标和价值追求决定了司法领域的主体责任的特殊性要求即公平正义，扶贫领域的目标任务决定了扶贫领域的主体责任的特殊性要求即智力扶贫、有效脱贫，生态环保领域的目标任务决定了生态环保领域的主体责任的特殊性要求即绿色低碳可持续发展，新冠肺炎疫情时期的目标任务决定了其主体责任的特殊性要求即确保把生命安全和身体健康放在第一位。落实党内法规执行主体责任时，严厉禁止偏离目标任务而空谈党建，脱离本领域本系统本单位目标任务而谈党建的行为是一种形式主义、官僚主义。

3.主体责任全面履行原则：执行环节的全面从严治党主体责任清单设置应当职责全覆盖。每个领域每个系统每个单位党内法规执行主体责任的清单设置都应当全面化，不仅要体现其目标任务，而且应当涵盖所有的职责范围。禁止通过主体责任清单设置缩减职责范围，为不作为、乱作为提供借口，为形式主义、官僚主义提供规范依据。

三、党内法规执行主体责任的普适性原则和特殊性要求之间的辩证关系

党内法规执行主体责任的普适性原则和特殊性要求之间具有辩证统一关系，二者既有区别又有联系。

（一）党内法规执行主体责任的普适性原则和特殊性要求之间的区别

1.适用范围不同。党内法规执行主体责任的普适性原则适用于各领域各时期的各级党组织，在特殊领域和特殊时期，党内法规执行主体责任的普适性原则也是有效的，它对于落实全面从严治党主体责任来说是坚持并贯彻始终的总的指导思想，任何时候都应当严格遵守而不能抛弃。党内法规执行主体责任的特殊性要求是适用于特殊领域和特殊时期的特殊要求，一是根据特殊领域的特殊目标任务而确定的，并因領域的特殊性而不同，不能将其他领域的党内法规执行主体责任的特殊性要求拿来直接套用，比如不能把生态环保领域重视绿色低碳可持续发展的主体责任移植到其他领域。也不能只有主体责任的普适性原则而缺乏靶向目标任务的特殊型要求，如司法领域的主体责任就不能把公平正义抛之。二是根据特殊时期的特殊目标任务而确定特殊的主体责任，这些特殊时期的主体责任因时代不同而不同，并随着时代的发展而随之发展变化，党内法规执行主体责任的特殊性要求不是一成不变的，是静态和动态的辩证统一。

2.功能不同。党内法规执行主体责任的普适性原则旨在维护和加强党的全面领导。习近平总书记反复强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。在中国特色社会主义建设进入新时代后，党的全面领导只能坚持、完善和加强，而不能放弃、淡化或削弱，党的全面领导要求全面从严治党。党内法规执行主体责任的普适性原则就在于贯彻和实现全面从严治党战略，为各领域各环节各方面全面从严治党提供基本的原则遵循。党内法规执行主体责任的特殊性要求意在实现和提升特殊领域和特殊时期的全面从严治党效能，将中国共产党领导的制度优势不断转化为成功治理的制度效能。全面从严治党是具体的，而不是抽象的，各领域各系统各单位的责任主体应当根据本领域本系统本单位的经济社会发展和业务工作的实际情况，制定出有利于促进本领域本系统本单位的经济社会发展和业务工作开展的主体责任清单及其特殊性基本要求。党内法规执行主体责任的特殊性要求必须深入贯彻党的思想路线，即一切从实际出发，解放思想，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。党内法规执行主体责任的特殊性要求的确立和责任清单的科学设置，必须以特殊领域和特殊时期的特殊情况为事实根据，以经济社会发展和业务工作开展为实践必要，不能偏离经济社会发展和业务工作需要，杜绝形式主义、官僚主义的侵扰和羁绊。

3.目标不同。党内法规执行主体责任的普适性原则主要在于保持和发展党的先进性、提升党的执政能力和水平，而党内法规执行主体责任的特殊性要求则旨在实现特殊领域或特殊时期的目标任务。前者体现的是党要管党、全面从严治党的基本原则，通过党的伟大自我革命，不断提升党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，稳步推进党的治理体系和治理能力现代化，持续增强党的依法执政、依法治国和依规治党的能力和水平。后者凸显的是党贯彻“人民至上”理念的决心和诚意，将党的建设和经济社会发展、业务工作相结合，并通过党的伟大自我革命，有力地促进经济社会发展和业务工作开展，实现党对伟大社会革命的科学引领和高质量推动，不断提升人民的福祉，逐步实现中华民族的伟大复兴。

（二）党内法规执行主体责任的普适性原则和特殊性要求之间的相互联系

党内法规执行主体责任的普适性原则和特殊性要求之间具有相互依赖、相互影响、相互制约、相互作用的关系。

1.普适性的主体责任对特殊性的主体责任具有指导性和引领性。《执行责任制规定》和《主体责任规定》在确定党内法规执行主体责任方面具有“基本法”的地位，前者是从执规主体及其执规责任的角度为党规执行作出总体制度安排，后者主要是从战略高度为党委（党组）这个关键主体设定主体责任，这两部党规对执行责任制度的科学安排具有普适性的意义，这些普适性的原则应当融入到特殊性的主体责任的安排当中，对后者起到一定的指导和引领作用。在方向上，主体责任的普适性原则具有党性约束作用，始终引领着落实特殊性要求的主体责任的政治方向，保证落实全面从严治党的主体责任能够依规执规，不断提升治理体系和治理能力现代化水平，全面落实主体责任从而推进全面社会革命，以自我革命的决心从严执行党规，以标本兼治的意志做到过程和结果并重，以人民至上的理念践行初心使命。在方案上，主体责任的普适性原则规制特殊性的主体责任清单的科学设定。特殊性的主体责任清单的项目都要受主体责任的普适性原则的约束，并将其贯彻始终。主体责任清单的项目要全面，应当包括其所管辖的方方面面，责任主体的工作人员不能借口不属于主体责任清单列明的事项而拒绝执行，执行主体也不能借口党内法规和上级党组织没有明确其责任而拒绝执行，否则应承担不利的党规后果，应受到责任追究。如司法领域自2015年实行立案登记制以来，有案不立的状况大大改善，全国范围内基本做到了有案必立、有诉必理，保障了当事人的诉权。然而，时有耳闻，有些地方有些法院依然严重违反司法程序，公然违背立案登记制的规定，对当事人提交的立案材料，既不立案，也不出具不予立案裁定书，使当事人诉讼无门。对待这种做法，本院的党委（党组）及其纪检机关负有自我监督的权力和义务，应当对这种违反程序的行为予以纠正并对相关人员予以党内问责。在实践上，主体责任的普适性原则引领特殊性的主体责任清单的全面落实。特殊性的主体责任清单的落实过程中，要遵循主体责任的普适性原则，落实的结果也受主体责任的普适性原则的检验。

2.特殊性的主体责任是对普适性的主体责任的具体化和有效补充。党内法规执行主体责任的普适性原则是对主体责任的总体的宏观的把握，是责任主体执行党内法规所应遵循的基本要求。但根据《主体责任规定》的精神，在执行环节中，落实全面从严治党主体责任应当将党建工作和业务工作结合起来，这就要求在遵循主体责任普适性原则之下，应当深入结合特殊领域和特殊时期的目标任务，制定出适用于特殊领域和特殊时期的具体化的特殊责任清单，并对普适性原则不能触及的事项和内容进行有效补充。

3.二者之间具有目的上的统一性，统一于提升党内法规制度执行力的目标要求和实现党的先进性、提升党执政能力的价值追求。二者之间是形式和内容的统一。主体责任的普适性原则是落实党内法规执行主体责任所应遵循的外部形式要求，是全面从严治党语境下不断推进党的治理体系和治理能力现代化的内在要求和重要体现。主体责任的特殊性要求是落实党内法规执行主体责任的内在规定性，是落实主体责任的“魂”，其着力点在于从问题出发追求特殊领域和特殊时期的目标任务的价值所在。那种缺乏目标任务的落实主体责任的做法是一种形式主义，是脱离实际脱离业务工作的，是有损党的形象的，因而是应当受到严肃问责的。

二者之间相互依赖。从存在的必要性来说，主体责任的普适性原则离不开主体责任的特殊性要求，否则普适性原则就成了无源之水、无本之木。主体责任的特殊性要求也不能脱离普适性原则而独立存在，否则就会因迷失管党治党全面从严治党的总体方向而丧失党性，因忽视治理现代化的规制手段而放弃自我革命。只有二者完美结合，才能以党的自我革命促进社会革命的不断进步。

二者之间相互影响。从功能意义上来说，主体责任的普适性原则和特殊性要求存在功能互补性，前者侧重于党的建设，其主要目标在于通过党的自我革命从而保持和发展党的先进性和纯洁性，不断推进党的治理体系和治理能力现代化建设，其强调的是落实党内法规执行主体责任的工具价值。后者侧重于解决业务工作当中存在的实际问题，通过对特殊领域和特殊时期的目标任务的规划和实现从而不断进行社会革命，其强调的是落实党内法规执行主体责任的目的价值。只有二者互相结合，才能使主体责任的功能全面发挥，才能达致构建党内法规执行主体责任制度的真实目的。

二者之间相互制约。从价值追求上来说，主体责任的普适性原则以实现特殊性要求为目的，即党的建设应当以促进经济社会发展和业务工作开展为目的，主体责任的普适性原则是为实现特殊领域和特殊时期的目标任务保驾护航。主体责任的特殊性要求以遵循普适性原则为前提，只有在普适性原则的制约下，主体责任的特殊性要求才能顺利实现，只有抓好党建从而提升党的治理体系和治理能力现代化，才能以党建带动经济社会发展和业务工作的开展。因此，建立科学合理的主体责任的普适性原则和特殊性要求，并在遵循普适性原则和特殊性要求前提下制定出科学合理全面的主体责任清单，才能确保党内法规执行主体责任的全面落实，才能全面提升党内法规制度执行力。

二者之间相互作用。从现代法治意义上来说，落实党内法规执行主体责任应坚持普适性原则和特殊性要求相统一的指导思想，二者应当并重，充分发挥二者的合力，才能不断提升党内法规制度执行力。不能借口普适性的主体责任而否定特殊性的主体责任存在的必要性，也不能借口普适性的主体责任而淡化甚至忽视特殊的责任担当。反过来，也不能借口特殊性的主体责任而排斥普适性的主体责任的效力和指引，或通过特殊性的主体责任清单设定而使普适性的主体责任空置。现代法治尊崇的是程序正义和实体正义并重，任何强调一个方面而忽视另一方面的做法在思想上是危险的，在实践中是有害的，因此在落实全面从严治党主体责任时应予以避免。党内法规执行主体责任的普适性原则和特殊性要求是程序正义和实体正义的体现和要求，二者在实践中应当充分结合起来，只有这样才能确保党内法规执行主体责任的全面落实。

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责任编校   王学青