提升兵团城镇社区治理效能研究

[摘要]社区治理是国家治理体系的基础单元，提升社区治理效能是推进国家治理能力现代化的根基。随着兵团城镇化的推进，社区日益成为各种社会群体的交汇点、社会矛盾的积聚点和社会治理的着力点，职工群众对加强社区服务体系、提升社区治理能力提出了更高的标准和要求。如何聚焦更好地服务居民、提升社区治理效能，是维护社会和谐稳定的必然要求，也是中国共产党“以人民为中心”思想的现实体现。

[关键词]兵团城镇;社区;治理效能

[中图分类号]D699.3              [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）03—0062—05

[作者简介]付英，女，兵团党委党校科社教研部主任、教授，法学硕士，研究方向：政治学、社会学。

社区是社会治理的基础和重心。习近平总书记强调：“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱”。1随着兵团改革的深入，兵团的社会结构和利益格局发生重大变化，社会矛盾和问题日渐凸显，增加了社区化解矛盾与维护社会稳定的任务;随着兵团城镇化的发展，大量流动人口和社会事务的增加，社区治理面临的形势和任务日趋复杂。兵团城镇社区治理既面临着承担的工作任务越来越多的压力，又囿于社区服务居民的职能被弱化、行政化色彩愈发明显的现实。如何适应社会发展格局新变化，推动社区减负增效、释放社区活力，成为提高社区治理水平、提升社区治理效能的重要任务。

一、兵团城镇社区治理中存在的问题

近年来，兵团城镇在推进社区建设、提升社区治理能力上有了很大进展。但基层行政组织和社区自治组织权责不明、职责不清、治理主体缺位等问题依然存在，制约着社区治理效能的发挥。

（一）社区事务繁多且琐碎，“行政化”色彩浓厚

社区工作延伸到社会生活的方方面面，所涉及的事项繁多且琐碎。社区既是社会治理的重要组成部分，也是居民开展自治活动的重要平台。社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其成员都是由社区居民民主选举产生。社区居民通过参与自治活动，不仅可以增加彼此了解，增进邻里感情，提高参与社区建设的积极性和主动性，也有助于提升社区居民对社区的认同感和责任感，培育公共意识，形成参与意识，提高居民参与政治生活的能力。因此，社区居委会在社区治理中承担着重要任务，发挥着十分显著的作用。近年来兵团城镇社区“七多”现象（即台账多、创建评比多、任务多、机构多、挂牌多、盖章多、信息系统多）仍带有普遍性。特别是去年以来社区新冠肺炎疫情防控等新任务更加大了社区的工作量。

社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，不是一级政权组织，但在实际工作中，由于社区功能职责不明，角色定位不清等问题，导致社区居委会不能很好地履行维护居民合法权益的本职工作，反而成了基层行政组织延伸到社区的“手”和“脚”，行政化色彩较为浓厚。由于部分基层行政职能部门将原本属于自己的工作推向社区，导致社区承担了较多行政职能，增加了许多职能之外的工作。如社区承担了计划生育、流动人口管理、社会保障、就业安置等大量本应由基层政府部门承担的行政和社会服务工作，陷入繁忙的行政事务之中，加重了社区的行政色彩。再加上部分行政工作流程复杂，要求繁复，事事留痕，导致一些社区工作人员深陷台账报表等工作之中，在回应和满足社区群众的需求服务上有限。

（二）政府职责履行不佳，管理体制不顺

根据社区职能规定，社區居民委员会的主要职责是依法组织居民开展自治活动、依法协助基层人民政府或它的派出机关开展工作，做好与居民群众密切相关的服务工作。但在实际工作中，一些政府职能部门以“重心下移”或“属地管理”等名义将本不属于社区完成或协助完成的工作任务推到社区，且对社区设定了各类考核指标和检查工作，将原本应由社区协助配合的工作变成了社区的主要工作任务，使社区成为被检查、被督办和被问责任的对象。

此外，在现有兵团城镇化社区治理体系下，社区工作涉及社区治安、公共卫生、文明创建等20多个职能部门。如社区党建工作由组织部门负责，综合治理及网格工作由政法委负责，社区建设则由民政部门牵头负责。如果各职能部门之间不能协同统筹，就会出现协调推进不力、资源整合不够的问题，最终导致社区治理无法形成系统性，致使社区治理呈现一盘散沙的现象，工作重复进行，各类资源也难以整合，加重社区工作负担。

（三）多元主体缺位，难以形成治理合力

党的十九届四中全会明确提出要“加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”1进入新发展阶段，社会治理已不再是党委和政府的“独角戏”，必须发挥社会组织、物业公司、居民等多元主体在社会治理中的协同协作、互动互补、相辅相成作用，才能形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的社会治理合力，实现共建、共治、共享的治理目标。但是很多社区党组织领导力不强，综合协调能力不足，对社区党员组织不够。社会组织发展相对滞后，整体数量不多，服务领域不够广泛，专业发展能力不强，在社区会治理中所发挥的功能和效用不够理想。社区物业管理能力较弱，仅能提供居民基本的水、电、暖、气等基础性服务，有些老旧小区环境差，居民长期拖欠物业费。业主委员会功能发挥不足，协助解决社区问题不力。

遵循共建共治共享原则是提升社区治理能力的重点。在兵团城镇社区治理具体实践中，社区治理各主体本身发展相对滞后，承担社会责任能力有限;加之各治理主体自我封闭的现象较为严重，难以形成社区治理合力。社区居委会疲于完成上级所交代的工作任务，社会组织只关注自己感兴趣的发展方向和领域，物业公司也只关心本小区事务。多元治理主体缺乏统筹整合，缺乏社区治理“一盘棋”的大局观，影响社区治理成效。

二、制约兵团城镇社区治理效能发挥的原因分析

社区负担过重是制约兵团城镇社区治理能力的重要原因，这其中既有兵团传统管理模式下形成的历史惯性和定向思维，也有社会转型过程中出现的新矛盾和新问题。由于社区组织没有厘清与基层政府的权责关系，社区居委会自身的功能定位不明晰，导致社区治理效能较弱。

（一）政社关系没有厘清，社区被“行政化”

团场综合配套改革明确提出要政社分开，建立健全社区党组织、居委会、工作站，推进团场由管单位人向管社会人转变。但在实际工作中，很多团场社区没有厘清政社关系，导致政社职能权责无边界。社区承担着大量行政管理和公共服务事项，政社不分、社区治理行政化的现象还普遍存在。

受兵团传统管理思维的影响，许多团场领导、机关和事业单位人员仍然把社区当作团场的基层单位或下属单位，习惯于发文指挥，习惯于给社区安排工作，认为这是理所应当的事。在团场综合配套改革中，机关工作人员数量有限，但是职责范围内所承接的工作内容增加，有些工作只能转移交付给社区完成，否则就无法完成。还有部分政府部门工作人员以属地管理为由，认为发生在社区的所有事情都应该由社区负责。“权随责走”“费随事转”得不到落实。

（二）政社职责分工不明，定位不清

社区是社会治理体系中的末梢神经，是直接服务和联系居民的末端触角，具有社区治理和服务居民的本质属性。但在兵团城镇社区治理推进过程中，部分团场城镇行政部门对社区的功能设定和组织定位还不清楚。一是政社职责分工不明确。虽然兵团早已出台相关文件并明确了社区居民委员会的职责是“依法应履行的职责事项”和“依法协助政府的工作事项”，但在实际工作中政府部门并没有分清楚这两项工作的界限。有些本应由政府及其职能部门承担的公共服务事项通过行政手段转交给社区承担，社区由“依法协助”被动变为“依法行政”，但实际上是有责无权，处境尴尬，既增加社区行政负担，又影响公共服务的质量。二是部分社区的自我定位不明确。许多应该社区协助办理的事项成了社区主要工作，而社区本应承担的服务工作反而成了辅助工作。无论是政府职能部门或事业单位工作人员安排的事务，还是其他应由物业、社会组织等社会主体负责的事项，凡是被推到社区的工作，社区都得自动或被动接受。目前，维稳工作、安全生产等21类50余项工作仍然是基层社区工作的重心。加之各类考核台账等，耗费了社区工作人员大量的时间和精力，使社区为本辖区居民提供管理和服务有限。

（三）各治理主体缺乏协同理念，治理效能较低

社区治理是指在城乡社区范围内，党和政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务、增进社区福祉的过程与活动。1在兵团城镇社区治理中，社区党組织、居民委员会、物业公司等治理主体都发挥了一定的作用，但各主体之间协同治理的关系并不明显。一是社区党组织和居民委员会成员交叉任职，“党政一体化”工作模式几乎包揽了社区大部分公共事务，使其他治理主体参与社区协同治理有限。二是多元主体参与社区治理缺乏制度支撑。虽然政府部门提出了鼓励各主体共同参与社区治理的办法，但是随意性较大，具体的制度保障不够健全，对多元主体参与社区治理的方法、途径也没有明确的法规政策。三是社会组织参与协同治理的能力不足。由于政府部门对社区社会组织关注度不够，培育扶持力度有限，加之社区现有社会组织数量较少，涉及服务范围较窄，承接社区公共事务能力不足。四是社区动员和组织居民参与社区治理还不够。社会的发展和居民多元化需求的增长，对社区工作人员提出了更高的要求。如果缺乏必要的专业能力和统筹能力，就出现社区服务效能差的情况，在组织居民开展各种自治活动时缺乏群众支持，社区居民的社区参与意识较为淡薄。

三、提升兵团城镇社区治理效能的思考

党的十九届五中全会强调要“向基层放权赋能”，这是提升基层治理能力的重要导向。为推动社区工作回归自治本位，提升社区治理效能，就要在完善政社职能定位、提升制度优势、减轻社区负担、形成社区治理合力上持续发力。

（一）规范各项事务入社区，完善职能定位

减轻社区工作负担，提升社区服务效能，必须理顺社区与基层政府部门的职责关系，进一步改变政府部门将行政管理和公共服务职能全面下沉到社区的状况，健全与完善各项社会事务入社区的相关制度，把制度优势转化为治理效能。社区治理作为国家治理体系的基础单元，集中反映着制度优势对基层治理的实践效能。2

1.明确社区主要职能，以制度规范社区工作内容。一是规范社区工作内容。依法清理社区工作事项，将不属于社区本职服务或协助的工作，清理出社区服务工作范畴。二是规范社区服务内容。严格社区印章管理使用，规范社区外观标志，清理社区工作机构和牌匾。三是精简工作报表和会议。简化台账及上报程序，规范社区考核评比活动。四是整合信息平台，打破信息壁垒。加快各级智慧社区、电子政务与信息平台建设，开发运用社区综合信息服务系统，破除信息沟通屏障，实现数据共享互通。

2.正确看待社区协助政府开展工作的问题。党中央把2019年设为基层减负年，但从社区来看减负成效并不明显。要实践和落实社区减负增效工作，确保提升社区治理效能，在思想观念和认知逻辑上必须要有清晰的认识。一是社区减负增效不是简单的“去行政化”。2010年，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》强调：“我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”但我们不得不承认，在社区治理的实践中，社区居民委员会并不是纯粹意义上的居民自治组织。为达成社区治理的实践目标，在治理实践中，政策宣传、公共服务和社情民意的收集、处理与上报，既体现了社区居委会的自治功能，也蕴含行政权力体系所要求的政令下达和社情民意民情上达。1二是协助政府部门开展工作是法律法规赋予社区居民委员会的职责。因此，社区居民委员会要协助政府和机关开展工作，对于这部分工作，不能大包大揽、全盘接收，也不能一推了之、置之不理。如果社区居委会不能协助政府开展工作，无法实现政府治理和社区调解、促进居民自治良性互动的目标，就失去了成立社区的意义。因此，在推行社区减负增效过程中，不能简单粗暴的一刀切，简单的“去行政化”。

3.建立社区工作准入制度，明确社区工作清单。由于政府和社区的职责关系未能厘清，社区往往较难拒绝政府部门安排的工作。即使是在部分社区人员明确知道所指派事务并不属于社区工作范畴，但迫于组织压力仍会承担下所有事项。因此，要建立社区工作准入制度，明确政府与社区的职责关系。规范事务进入社区的工作流程。各政府部门凡需要进入社区的组织机构和工作任务，须经各级党委、政府审批同意，并报上级备案。凡属各级党委、政府及其职能部门职责范围内的工作事项，一律不得转嫁给社区。凡是依法应由社区协助的事项，需要委托社区协助完成的工作，要把相应的职权经费落实到位，为社区开展公共服务和行政工作提供必要的经费和工作条件。严禁以“属地管理”为由随意下派工作、增加社区负担。

（二）厘清政社职责，理顺管理体制

社区作为社会治理体系中的一环，是连接政府与居民的中心枢纽，在提供公共服务与满足居民需求中起到承上启下的作用。因此，社区减负增效不仅仅关系到社区本身职能的界定和功能定位问题，更关系到厘清社区与政府职能部门的关系，明确社区在社会治理中的角色定位，界定政府和社区的权责边界。

1.继续深化行政体制改革。厘清政府和社区在基层治理中的角色定位，划定各类治理主体的权责边界。政府职能部门必须转变意识，扭转把社区作为政府部门的办事机构的传统观念，摒弃“万能社区居委会”的思维定式。

2.清理社区服务事项和内容。完善和梳理社区居委会依法应履行的事务清单，做到精准服务，科学回应社区居民需求。明确依法需要社区居委会协助政府完成的事务清单，明确工作任务和责任，做到“权随责走，费随事转”。设定社区事务“负面清单”，明确不得由社区承担的职责事项，清理要求社区居委会填报的台账报表，规范对社区的检查考核，为社区“瘦身减负”。

3.建立科学合理的社区工作评价机制。对社区工作的绩效考核回归社区自治职能本位，建立以满足社区居民服务需求为导向，以居民满意度为首要标准的社区工作综合评价体系。纠正过去重台账轻实绩，重形式轻实效，过度留痕，督查频繁的问题，简化程序性要求，提升工作效能，让社区工作更贴近群众，让居民群众的问题和困难得到实际性解决和改善。

4.加强社区治理方面的培训学习。借助党校（行政学院）、大学等平台，加强学习培训力度，促使政府部门工作人员改变“社区治理就是民政部门的事”的思维，树立“大治理观”。开展多样化培训，鼓励社区工作人员报考社工证，提升工作能力。组织优秀社区书记和主任到内地“考察式”培训，学习先进经验。通过培训学习，既能提升社区工作人员服务意识和服务能力，更使各社会治理主体明确自己的职能，促进各类治理主体在各司其职的基础上，实现优势互补、通力合作，最终形成社区治理新格局。

（三）構建共建共治共享格局，形成社区治理合力

习近平总书记在社区视察中指出：“要把人民放在心中最高位置，全力为群众排忧解难。”1要充分发挥社区力量，提升社区治理效能，需要激发共建共治共享的内生动力，完善与社区治理改革相匹配的督导保障制度，建立完善的组织管理体系。

1.加强社区党组织建设，发挥好政治领导作用。一是成立社区治理工作领导工作小组，党组织积极发挥领导核心作用，构建党群干群责任共同体、发展共同体。统筹多方治理主体形成治理合力，确保社区减负增效相关改革措施的落实，增强社区治理效能。二是建立社会治理联席会，明确社区党组织牵头抓总，推动多元治理主体共同参与，构建统一领导、各部门密切合作、多元主体共同处理、社会力量广泛参与的社区社会治理体系，实现各治理主体深度参与基础上的集中统一决策。三是加强社区减负专项督查，将社区减负增效工作纳入各级政府部门工作考核评议体系，推动政府工作人员的积极转变。

2.提升服务能力，夯实社区治理基础。要激发社区活力，完善社区治理结构必不可少。一是加快扶持专业社会组织发展，培育孵化有创新性和专业力量的社会组织，鼓励社会组织介入社区服务，通过政府购买服务、政策扶持等方式承接政府职能转移，丰富社会服务供给平台，消化社区减下来的负担，满足居民多元化、差异化需求。二是加强社区工作人员能力建设，完善社会工作人才队伍建设，促进社区“两委”工作人员在政策理论、工作理念和专业技能方面的提升，紧扣提高服务质量、完善服务内容的工作重心，提升社区服务质量。三是提高社区自治水平和服务能力，通过社会治理各主体之间的协商协作，提升社区居委会做群众工作的能力，增强社区居民和驻区单位共建共治共享的意识和行动力，厚植和夯实社会治理基础。

3.发挥多元治理主体力量，整合各方资源，形成治理合力。社区减负增效不仅要聚焦于社区负担的消减，也需要注意社区服务效能的提升。为实现社区治理效能提升的目标，应建立以社区党组织领导、居民委员会为中心，发挥多元治理主体力量，整合物业公司、业主委员会、社会组织、社区居民等多方资源，多方协同合并形成规模效应，实现社区资源共建共享，社区事项共治共议，社区难点共抓共管，社区难题共解共担，才能真正提升社区治理效能。通过协商，锻炼居委会做群众工作的能力，增强社区居民和单位共建共治共享意识和行动力，厚植和夯实社会治理基础。

兵团在国家战略安全中处于重要地位。兵团城镇是推动兵团发展壮大的核心载体，社区作为兵团维稳戍边事业的社会基础，是兵团社会治理的重心。提升社区治理效能，聚焦更好的服务兵团城镇社区居民，是维护社会和谐稳定的必然要求，也是中国共产党“以人民为中心”思想的现实体现。

参考文献：

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责任编辑：杨建平