基于业财融合的PPP政府方会计解析

【摘要】PPP会计特别是PPP政府方会计对于PPP模式健康可持续发展影响深远， 受到广泛关注。 PPP政府方会计的逻辑起点是PPP项目有形资产是否在政府方会计确认， 其复杂性源于有形资产法律权属与会计控制经常不一致。 在此基础上， PPP政府方会计的核心问题是政府方会计在确认PPP项目有形资产的同时应当等金额确认净资产抑或负债。 按照业财融合理念， PPP会计处理应当以PPP模式的经济实质及本质特征为基础。 基于PPP模式“非货币性资产置换”的经济实质， 论证我国PPP政府方“有形资产—净资产”会计模式的合理性; 基于PPP模式“政府购买服务”的本质特征， 论证国际PPP政府方“有形资产—负债”会计模式的不合理性。

【关键词】PPP;业财融合;非货币性资产置换;政府购买服务;隐性或有债务

【中图分类号】 F235.1     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）11-0154-7

一、引言

城镇化是我国迈向现代化的必由之路。 2019年我国的城镇化率已达到60.6%， 未来十年仍是我国城镇化的关键时期， 投资依然是我国经济社会发展的重要动力[1] 。 投资与融资是“一枚硬币的两面”， 中央对地方政府举债融资“开前门、堵后门、守底线”， 而PPP（Public-Private Partnership）模式是地方投融资机制体制“开前门”的重要创新。

经过短短几年的快速发展， 目前我国已经成为全球投资规模最大的PPP市场， 对于全球PPP治理影响力日益增大。 根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目管理库2020年1月报》， 2014年以来， 我国累计入库PPP项目9459个、投资额14.4万亿元; 2019年年末累计落地项目6410个、投资额10万亿元， 落地率67.8%; 累计开工项目3760个、投资额5.7万亿元， 开工率58.7%。 在我国PPP模式快速发展的背景下， PPP业务相关会计处理尤其是PPP项目所形成的政府资产如何确认、计量以及是否形成相应的政府负债， 对于PPP模式健康可持续发展影响深远， 受到实务界与理论界的广泛关注。

二、PPP会计经济后果分析：地方政府债务角度

国际上通常以“债务率=债务余额/综合财力×100%”这一指标来衡量地方政府存量债务的风险程度。 一般认为， 地方政府债务率不得超过100%的警戒线。 根据财政部2020年财政预算报告， 2019年年末我国地方政府债务余额21.3万亿元， 2019年地方政府综合财力25.95万亿元， 因此， 2019年年末， 我国地方政府债务率=21.31÷25.95×100%=82.1%<100%， 数值控制在警戒线以内。

2017年6月， 贾康、陈新平[2] 建议“借鉴国际经验， 应当将PPP固定资产及相关负债记入公共部门的资产负债表”。 根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发[2019]26号）， 目前我国固定资产项目最低资本金比例一般不超过30%。 按照2019年年末我国已落地PPP项目的投资额10万亿元的70%（1-30%）来估算PPP项目总融资额， 即2019年年末我国已落地PPP项目总融资额为7万亿元。 如果7万亿元PPP项目融资额属于地方政府负债， 那么2019年年末， 估算调整后的地方政府债务率=（21.31+7）÷25.95×100%=109.1%>100%。 因此， 如果按照贾康、陈新平[2] 的观点， 那么2019年年末我国地方政府债务水平将超过警戒线， 这对于我国PPP模式健康可持续发展影响深远。

三、中外PPP会计规范总体框架：政府方会计与社会资本方会计的“镜像互补”

PPP是政府与社会资本合作， 因此， 同一交易事项既要在政府方会计反映， 也要在社会资本方会计反映， 两方会计处理应当是对应、对称的， 形成“镜像互补”关系[3] 。

1. 中外PPP会计规范总体框架。 本文将当前中外PPP社会资本方与政府方会计规范总结如表1所示。

（1）国际上， PPP社会资本方会计规范主要是2006年由国际财务报告解释委员会发布并于2008年修订的《国际财务报告解释公告第12号——服务特许权协议》（IFRIC12）， 其核心规定是根据社会资本方提供公共产品或服务时收费对象的不同和收费金额的风险情况将服务特许权确认为金融资产或（和）无形资产， 即“金融资产或（和）无形资产”模式。

PPP政府方会计规范主要是2011年10月由国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）发布的《国际公共部门会计准则第32号——服务特许权协议： 授予方》（IPSAS32）， 其核心规定是当社会资本方提供资产或对授予方（政府方）现有资产进行升级时， 授予方（政府方）应当按照公允价值确认服务特许权资产， 同时等金额确认负债; 授予方现有资产已符合特定条件的， 将现有资产进行重分类。 负债确认按照是否承担无条件付款义务（unconditional obligation）具体分为金融负债模式和授予社会资本方权利模式， 分別确认为金融负债或未实现收益部分（the unearned portion of the revenue）。 概括起来， 国际PPP业务政府方会计规范核心规定是“有形资产—负债”模式。

（2）在我国， PPP社会资本方会计规范主要是2021年2月2日财政部发布的《企业会计准则解释第14号》（财会[2021]1号）第一点“关于社会资本方对政府和社会资本合作（PPP）项目合同的会计处理”①， 其核心规定是社会资本方根据合同约定， 在PPP项目运营期间， 有权向获取公共产品和服务的对象收取费用， 但收费金额不确定的， 该权利不构成一项无条件收取现金的权利， 应确认为无形资产; 满足有权收取可确定金额的现金（或其他金融资产）条件的， 应当在社会资本方拥有收取该对价的权利（该权利仅取决于时间流逝的因素）时确认为应收款项; 超过有权收取可确定金额的现金（或其他金融资产）的差额， 确认为无形资产。 亦即“金融资产或（和）无形资产”模式。

长期以来我国缺乏PPP政府方会计规范， 2019年12月财政部发布的《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》[4] （简称《第10号准则》）填补了我国PPP政府方会计规范空白。 其核心规定是符合“双特征”“双控制”条件的PPP项目有形资产， 应当在政府方确认， 同时等金额地确认一项PPP项目净资产， 即“有形资产—净资产”模式。

2. 中外PPP政府方会计的逻辑起点与核心难题。 目前， 中外PPP会计规范总体框架中PPP项目有形资产都不在社会资本方会计确认， 而是在政府方会计确认②。 但是， 这并不等于所有PPP项目有形资产都在政府方会计确认。 只有符合“双特征”“双控制”条件的PPP项目有形资产才在政府方进行会计确认， 不符合“双特征”“双控制”条件的PPP项目有形资产在社会资本方进行会计确认。 但是这种情形不适用上述总体框架中的会计规范， 与一般经济业务事项比较并无特殊会计处理问题。

我国PPP政府方会计与国际PPP政府方会计的关键差异是政府方会计在确认PPP项目有形资产的同时， 我国政府方会计等金额确认净资产， 而国际政府方会计等金额确认负债。 但是， 不论是我国政府方会计还是国际政府方会计， 首要基础是PPP项目有形资产是否在政府方进行会计确认。 若PPP项目有形资产不在政府方进行会计确认而是在社会资本方进行会计确认， 也就没有到底是同时确认净资产抑或负债的关键难题了。

因此， 中外PPP政府方会计问题的逻辑起点都是PPP项目有形资产是否在政府方进行会计确认， 在此基础上， 中外PPP政府方会计的核心难题与分歧点是政府方会计确认PPP项目有形资产的同时应当等金额确认净资产抑或负债。 笔者认为， 按照业财融合的理念， PPP会计处理应当以PPP模式的经济实质及本质特征为基础。

四、不同PPP运营方式下项目有形资产法律权属与会计控制比较

PPP政府方会计的逻辑起点是PPP项目有形资产是否在政府方会计确认。 而PPP项目有形资产确认的复杂性又源于其法律权属与会计控制经常不一致， 其法律权属与PPP项目具体运营方式密切相关; 而按照会计原理， 哪一方确认PPP项目有形资产关键取决于哪一方“控制”该项经济资源。

1. 不同PPP运营方式下项目有形资产法律权属分析。 财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》[5] （财金[2014]113号， 简称《操作指南》）规定， PPP项目运营方式主要包括O&M（Operations & Maintenance）、MC（Management Contract）、BOT（Build-Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）和ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）等， 实践中还包括BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、TOO（Transfer-Own-Operate）等方式， 具体如图1所示。

财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）规定， 政府方与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目有形资产权属。 但是， 基础设施和公用事业关乎国家安全和社会公共利益， 因此， 《物权法》等法律强制要求一些特定公用事业领域基础设施属于国家所有。

一般的， BOT方式下项目有形资产权属归属于政府方， 社会资本方拥有项目有形资产的运营权、使用权。 PPP其他运营方式（如BOO、BOOT、TOT、ROT、TOO等）下运营期项目有形资产权属归属于社会资本方。

多数PPP运营方式都涉及最终项目移交环节。 若PPP项目有形资产的法律权利归属于社会资本方， 项目移交阶段产权交割法律手续复杂， 且税务机关将资产产权交割视同销售资产行为， 因此应当缴纳增值税， 增加了PPP项目的税收负担， 如TOT、ROT、BOOT等运营方式下税负就很高， PPP项目运营成本也较大。 若PPP项目有形资产权属归属于政府方， 社会资本方拥有资产的运营权、使用权， 无法将项目有形资产进行抵押担保， 造成PPP项目融资难， 项目可融性较差。 实际上， 即使PPP项目有形资产属于社会资本方， PPP项目有形资产通常也达不到作为担保品的要求。 因为《担保法》第三十七条规定， PPP项目中社会公益设施不得抵押。 可以说， PPP项目融资难是PPP项目有形资产法律权属特征天然造成的。

因此， PPP项目有形资产的法律权属安排面临两难选择——项目税负成本与项目可融性之间存在两难。 PPP模式的不同运营方式， 特别是PPP项目有形资产法律权属的不同安排各有利弊。

2. 不同PPP运营方式下项目有形资产会计控制分析。 按照会计原理， 哪一方确认PPP项目有形资产关键取决于哪一方“控制”该项经济资源。 只有符合“双特征”“双控制”的PPP项目才属于《第10号准则》规范的范围， PPP项目有形资产才在政府方进行会计确认和计量。 因此， PPP政府方会计中PPP项目有形资产确认和计量的逻辑关系如图2所示。

在常见的PPP运营方式中， BOT、BOOT、TOT、ROT等方式才符合“双特征”“双控制”条件， 才是《第10号准则》规范的范围。 尤其是这些运营方式下都涉及最终移交环节， 由于政府方“控制”PPP项目有形资产的重大剩余权益， PPP项目有形资产在政府方进行会计确认。

国内外项目投资运营实践中常见的BT、O&M、MC、BOO、TOO等方式， 不完全符合“双特征”“双控制”條件， 不适用《第10号准则》。 一是BT方式缺乏运营环节、社会资本方不代表政府方提供公共产品和服务， 不符合“双特征”的第一个特征。 二是O&M、MC等方式下社会资本方代表政府方提供公共产品和服务， 但是大多数情形下社会资本方是就其代理提供产品服务的行为获得管理费等补偿， 比如某后续职业教育A学院（事业单位）与B酒店集团签订管理合同， 将A学院的学员餐厅委托给B酒店集团运营， B酒店集团并不是就其提供的餐饮及服务获得补偿， 而是就其代理提供餐饮的行为获得管理费补偿。 因此， 虽然O&M、MC等方式也是《操作指南》所界定的PPP运营方式， 但是大多数情形下O&M、MC等方式不符合“双特征”的第二个特征， 不属于《第10号准则》所界定的“PPP项目合同”。 三是BOO、TOO等方式下社会资本方永久拥有项目有形资产所有权， 始终不移交给政府方， 不满足“双控制”标准的第二个标准， 即政府方不控制PPP项目有形资产， 因此， 虽然BOO、TOO方式属于PPP运营方式， 但是不适用于《第10号准则》。

3. PPP模式各种运营方式比较分析：法律视角vs会计视角。 笔者将PPP常见运营方式的主要特征， 特别是项目有形资产法律权属、会计控制等因素进行比较和归纳， 如表2所示。

由表2可知， 只有在BOT方式下运营期项目有形资产的法律权利才归属于政府方， 会计上由政府方控制项目有形资产， 项目有形资产法律权属与会计控制保持一致。 而BOOT、TOT、ROT在运营期项目有形资产的法律权利归属于社会资本方， 会计上由政府方控制项目有形资产， 项目有形资产法律权属与会计控制不一致。 遵循“经济实质重于法律形式”的会计原则， 资产会计确认应当以会计控制为基础。

五、我国PPP政府方“有形资产—净资产”会计模式： 初始确认与后续计量

《第10号准则》规定了我国PPP政府方“有形资产—净资产”的特色会计模式。 该模式下PPP政府方会计以PPP项目有形资产确认与计量为逻辑起点， 其基本逻辑关系是PPP项目合同经过“双特征”“双控制”测试后， 属于《第10号准则》规范的PPP项目合同， 应当在政府方对PPP项目有形资产进行会计确认和计量， 同时等金额地确认PPP项目净资产。 政府方承担支付款项义务的， 按照我國《政府会计准则第8号——负债》[6] （简称《第8号准则》）规定进行确认与计量， 但是不影响PPP项目有形资产及净资产的确认与计量。 我国PPP政府方会计基本逻辑关系如图3所示。

我国PPP政府方“有形资产—净资产”会计模式下， 具体会计处理应当区分初始资产来源即是由政府方提供抑或社会资本方提供， 具体会计处理如表3所示。

若PPP项目有形资产是由社会资本方提供的， 主要对应BOT、BOOT等方式， 其经济业务实质是政府方的特许权资产与社会资本方的有形资产之间的非货币性资产置换（交换）交易[3] 。 政府方授予社会资本方代表政府方提供公共产品和服务的权利， 该权利可以带来未来经济利益流入社会资本方， 属于社会资本方控制的一项资产， 即“特许权资产”。

在双方资产置换前， 政府方应当因PPP项目外部交易而先确认特许权资产， 其会计处理是借记“特许权资产”科目， 贷记“净资产”科目。 反之， 若没有PPP项目外部交易则政府方会计不可任意确认特许权资产。 政府方确认的特许权资产在与社会资本方的有形资产置换时， 政府方会计借记“PPP项目有形资产”科目， 贷记“特许权资产”科目。 《第10号准则》将两个分录合二为一， 即借记“PPP项目有形资产”科目， 贷记“PPP项目净资产”科目。

若PPP项目有形资产是由政府方提供的且政府方现有资产能够直接满足PPP项目运营的要求， 主要对应TOT方式， 应将对政府方会计现有资产进行重分类会计处理， 此时借记“PPP项目有形资产”科目， 贷记“现有资产”科目。

若PPP项目有形资产是由政府方提供的但社会资本方对政府方现有资产进行改建、扩建， 主要对应ROT方式， 应将该项交易事项视为非货币性资产置换与政府方现有资产重分类的组合， 此时借记“PPP项目有形资产”科目， 贷记“PPP项目净资产”科目和“现有资产”科目。

每月计提PPP项目有形资产折旧（摊销）时， BOT、BOOT、ROT等方式下通过新建、改建、扩建形成的PPP项目有形资产“虚提”折旧（摊销）， 冲减“净资产”， 即借记“PPP项目净资产”科目， 贷记“累计折旧（摊销）”科目。 TOT、ROT等方式下通过政府方现有资产重分类形成的PPP项目有形资产“实提”折旧（摊销）记入“当期费用”科目， 即借记“当期费用”科目， 贷记“累计折旧（摊销）”科目。

ROT运营方式比较特殊， 其被视为两类经济业务事项的组合， 因此每月计提PPP项目有形资产折旧（摊销）也一分为二： 一部分PPP项目有形资产“实提”折旧（摊销）， 一部分PPP项目有形资产“虚提”折旧（摊销）。

六、规范且正常运营的PPP项目不会增加政府债务

前已述及， 我国PPP政府方会计与国际PPP政府方会计的关键差异是政府方会计在确认PPP项目有形资产的同时， 我国政府方会计等金额确认净资产， 而国际政府方会计等金额确认负债。 PPP模式下政府方会计确认PPP项目有形资产的同时是否增加政府负债也最受关注。 前文基于PPP模式系政府方与社会资本方之间“非货币性资产置换”的经济实质， 论证我国PPP政府方“有形资产—净资产”会计模式的合理性。 后文笔者将以PPP模式“政府购买服务”的本质特征为基础， 论证国际PPP政府方“有形资产—负债”会计模式的不合理性。

国际PPP政府方会计在确认PPP项目有形资产的同时等金额确认负债的重要原因是为了与社会资本方确认金融资产（长期应收款）形成“镜像互补”关系。 笔者认为， 基于PPP模式的本质特征， 现行国际以及国内PPP社会资本方会计规范将“政府按照保底消费量支付费用或补足收费差额”确认为社会资本方的金融资产（长期应收款）的会计处理方法是不合理的③。 国际PPP社会资本方会计引入金融资产模式是基于一些现实原因， 而不是会计理论逻辑。

1. PPP社会资本方会计引入金融资产模式现实原因分析。 会计理论界认为， 社会资本方与PPP项目相关权利的属性至少包括长期股权投资、固定资产、无形资产、金融资产等四种可能性。 20世纪90年代， 西方各国PPP社会资本方在会计处理中普遍将PPP项目相关权利作为固定资产核算。 目前我国一些PPP项目中社会资本方仍然将PPP项目中有关权利作为固定资产核算[3] 。

PPP社会资本方固定资产会计模式的最大缺陷是难以合理确定其折旧（摊销）年限。 PPP项目运营期通常短于有形资产的生命周期。 假设一项PPP项目有形资产的生命周期为60年， PPP项目运营期为30年。 如果以30年运营期为基础计提PPP项目有形资产折旧（摊销）， 有悖于会计折旧的基础理论。 如果以60年生命周期为基础计提PPP项目有形资产折旧（摊销）， 那么在项目结束时尚未提足折旧（摊销）， 无法实现有形资产的全部价值补偿。 因此， 社会资本方固定资产会计模式下其折旧（摊销）年限的确定陷入两难困境。

然而， 西方各国PPP社会资本方摒弃固定资产会计模式的现实原因是， 采用该模式普遍造成在PPP项目运营前期项目公司盈利受到极大的负面影响。 西方国家的PPP实践表明， 通常在2/3运营期过后（如PPP项目有30年运营期， 第21年开始）社会资本方才开始实现盈利， 导致项目公司股东不满意， 政府也无法征收所得税。 因为固定资产折旧成本分摊通常采用直线法， 即每个运营期间分摊成本基本一致， 但是项目运营前期业务量尚未成熟， 收入相对较低， 造成PPP项目运营前期难以实现盈利。 而在金融资产模式或者金融资产与无形资产混合模式下， 在运营前期尚未偿还的金融资产本金相对较多， 因此， 运营前期确认的利息收入也相对较多， 可将项目收益往前平移， PPP项目公司更容易在早期就实现盈利， 这样PPP相关各方会更满意。 然而， PPP社会资本方金融资产（长期应收款）会计模式并不符合PPP模式的本质特征。

2. PPP本质特征是政府购买服务， 规范且正常运营的PPP项目不新增政府负债。 PPP项目的最终目的是提供公共产品和服务， PPP项目通常涉及基础设施修建， 但是修建基础设施只是提供公共产品和服务的基础。 比如， 轨道交通PPP项目的最终目的是提供地鐵出行服务， 而修建地铁只是提供地铁出行服务的基础。 因此， “PPP模式实质是政府购买服务”[7] 。 我国PPP项目强调“运营（Operation）”这一核心环节， 因为PPP模式的本质特征是“让专业的人做专业的事情”， 社会资本在运营过程中可以发挥专业优势， 提高效率、降低成本。 在PPP模式下， 政府购买服务， 社会资本方按照合同约定逐月逐年提供公共服务， 政府方逐月支付公共服务费用， 并不产生额外负债。

基于政府购买服务的本质特征， 社会资本方在刚刚建成基础设施、投入运营前， 尚未提供公共服务， 也尚未获得收入， 不应该确认金融资产（长期应收款）。 如果社会资本方确认了金融资产， 其业务逻辑基础是政府方向社会资本方购买基础设施资产或者社会资本方向政府方提供融资， 这些业务逻辑有悖于PPP模式系政府购买服务的本质特征， 不属于规范的PPP模式。 规范的PPP模式下社会资本方与PPP项目相关的权利不属于应收账款， 只是一种资格， 一种受政府方委托提供公共服务的资格， 且该资格不可以随意转让， 也就不能实现其价值。 因此， 从社会资本方角度来看， 规范的PPP项目相关权利是一种“潜在”的债权， 不是真实（现时）的债权; 从政府方角度来看， 依法依规签订的PPP项目合同中， 政府方不得承担无条件付款义务， 不会也不应增加政府债务。

3.若PPP项目无法正常运营， 经济社会效益不如预期， 政府方终将承担“兜底”义务。 然而， 社会资本方不确认金融资产（长期应收款）， 不能等同于PPP项目中政府方“完全”不产生负债。 前已述及， 在社会资本方提供公共服务前， 政府方不产生付款义务; 如果社会资本方不能按照协议或合同约定按质按量地提供公共服务， 甚至社会资本方无法运营、破产倒闭， 政府就不会向社会资本方支付款项。 但是， 如果社会资本方无法运营、破产倒闭了， 那么政府方为了维护公共利益和维持社会秩序， 就不得不接管PPP项目， 将可能最终形成隐性或有债务， 包括对社会资本方的补偿等。 特别强调一点， 这里所说的“隐性或有债务”是1998年世界银行经济学家Hana[8] 提出的“财政风险矩阵”（见图4）四种公共债务之一， 与当前我国审计署等所界定的隐性债务口径存在本质区别。

在图4财政风险矩阵中， 纵向维度是按照政府所承担义务的法定与否分为“显性（法定）债务”与“隐性（推定）债务”， 横向维度是按照政府所承担义务的确定与否分为“直接债务”与“或有债务”。 两个维度相互交叉组合， 形成四种公共债务， 而公私合作（PPP）关系中的债务属于典型的隐性或有债务。

从横向维度来看， 如果PPP项目规范且正常运营， 政府方不承担额外负担从而不形成债务， 所以， 该债务是在PPP项目无法规范且正常运营时才存在的“或有债务”。 从纵向维度来看， 当PPP项目无法正常运营时， 政府方为了维护公共利益和维持社会秩序如公共交通出行、垃圾处理， “推定”政府必须承担的“隐性债务”。 因为不管是否采用PPP模式， 不管PPP项目是否成功， 提供公共产品和服务始终是政府方应当承担的基本职能或“兜底”义务。

因此， 笔者认为包含“政府按照保底消费量支付费用或补足收费差额”条款的PPP项目所涉及的政府负债应当是与或有事项相关的或有负债， 而且或有事项涉及多种可能性， 至少包括三种情形： 第一种是社会资本方按照协议或合同约定按质按量地提供公共服务， 若社会公众使用量超过约定的保底量， 除了支付购买公共服务费用， 政府不产生额外付款义务。 第二种是社会资本方按照协议或合同约定按质按量地提供公共服务， 若社会公众使用量没有超过约定的保底量， 政府产生“按照保底消费量支付费用或补足收费差额”的额外付款义务。 第三种是社会资本方不能按照协议或合同约定按质按量地提供公共服务甚至社会资本方无法运营、破产倒闭， 政府接管PPP项目所产生的“兜底”义务。

笔者建议， 按照《第8号准则》的要求， 披露与PPP项目或有事项相关的或有负债信息。 如果或有负债符合负债确认条件——“履行该义务很可能导致经济资源流出”且“金额能够可靠地计量”， 应当确认为预计负债。 值得强调的是， 传统政府投资运营模式下政府方也存在提供公共产品和服务的“兜底”义务， 但是， 与前文“因PPP项目交易而确认PPP特许权资产”相对应， 也应当因PPP项目交易而确认预计负债， 反之， 传统政府投资运营模式下没有外部交易事项而不确认预计负债。

笔者认为， PPP项目是否增加政府负债的关键取决于项目本身的经济效益与社会效益， 本质上不属于会计确认技术问题。 PPP项目与传统投资项目一样， 项目的经济社会效益是项目投资运营成败的关键。 PPP模式作为项目投资运营的创新模式， 难以彻底改变项目的经济效益与社会效益。 如果一项政府公共投资项目的经济社会效益不如可行性研究论证的预期水平， 不论是否采用PPP模式， 那么终将影响公共投资项目的正常运营， 政府方终将承担相关“兜底”义务。 因此， 避免PPP项目造成政府债务增加的关键依然是加强项目前期科学论证。

【 注 释 】

① 此前，我国PPP社会资本方会计规范主要是2008年8月財政部发布的《企业会计准则解释第2号》第五点 “BOT业务会计处理原则” 的规定，笔者认为2021年发布的《企业会计准则解释第14号》并未改变原核心规定。

② 在PPP相关法律法规以及会计规范中一般使用“项目资产”或“PPP项目资产”等术语，本文增加“有形”两字，使用“项目有形资产”或“PPP项目有形资产”等术语。因为PPP项目中社会资本方总是拥有相关权利，总要确认相应的资产，关键区别是确认什么类型的资产。如果社会资本方“控制”PPP项目有形资产，那么社会资本方确认有形资产，政府方不确认有形资产;反之，社会资本方确认无形资产或金融资产，而政府方确认有形资产。本文以“有形资产”区别“无形资产”或“金融资产”，能够更准确地反映社会资本方在PPP项目中的相关权利类型，也更准确地说明到底PPP项目有形资产在哪一方确认。

③ 笔者认为，不论国际还是我国的PPP社会资本方会计规范都需要进行改革，但限于篇幅以及笔者研究重点，本文不对PPP社会资本方会计改革充分展开。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 刘用铨.新基建领域推行PPP模式探析——以北京地铁四号线为例[ J].财会月刊，2020（13）：145 ～ 151.

[2] 贾康，陈新平.借鉴国际经验 尽快研究出台我国PPP会计准则[N].上海证券报，2017-06-28.

[3] 财政部.财政部会计司有关负责人就印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》答记者问[EB/OL].http：//kjs.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201912/t20191223_3448590.htm，2019-12-24，2021-01-03.

[4] 财政部.关于印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的通知.财会[2019]23号，2019-12-17.

[5] 财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知.财金[2014]113号，2014-11-29.

[6] 财政部.关于印发《政府会计准则第8号——负债》的通知.财会[2018]31号，2018-11-09.

[7] 财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知.财金[2014]76号，2014-09-23.

[8] Hana Polackova Brixi. Contingent government liabilities：A hidden risk for fiscal stability[Z].Policy Research Working Paper，1998.