论政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度空间

□彭中遥

引 言

十八大以来，我国环境法治发展与生态文明建设步入“快车道”，生态文明体制改革领域的诸多制度创新为“美丽中国”建设提供了最严格、最严密的法治保障①① 根据党中央生态文明体制改革“1＋6”的整体设计，需要形成源头严防、过程严管、后果严惩的基础性制度体系，包括自然资源资产产权、国土空间开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿、环境治理体系、生态环境保护市场体系、绩效考核与责任追究等诸多方面，旨在“到2020年，构筑起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。参见:寇江泽.生态文明体制改革将推出“1＋6”方案[EB/OL].http://env.people.com.cn/n/2015/0918/c1010－27602311.html.，这方面的典型代表便是生态环境损害赔偿制度。长期以来，我国立法并未针对造成严重生态环境损害的行为人建立明确、有效的索赔与问责制度，立法上的阙如显然不利于环境公共利益的维护[1]。是故，建立常态化、规范化、法治化的索赔与问责制度就成为当前我国生态文明体制改革的核心任务，这也是贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》(2014修订)所确立的“预防为主、综合治理、损害担责”原则的现实需要。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，明确了该项制度改革的试点原则、试点内容、适用范围及保障措施等框架性内容，创设了以赔偿磋商与索赔诉讼为核心的政府生态环境损害索赔制度，并先行在全国7个省(市)开展了为期两年的试点工作。为及时总结试点成果，加快构建长效机制，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，正式在全国范围内全面推广该项制度，并提出须遵循“主动磋商、司法保障”之原则，构建科学、有效的政府生态环境损害索赔制度。2019年6月，最高人民法院审议通过《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(法释〔2019〕8号，以下简称《若干规定》)，旨在为法院审理生态环境损害赔偿案件提供明确、可操作的规范指南。

据最高人民法院所公布的官方数据，仅2019年，全国各级法院共受理生态环境损害赔偿案件49起(其中，生态环境损害赔偿诉讼案件21起，磋商协议司法确认案件28起)②② 相关数据参见:中华人民共和国最高人民法院.中国环境资源审判(2019)[M].北京:人民法院出版社，2020:2.。不可否认，生态环境损害赔偿制度改革及相关司法实践之推进，对填补生态环境损害、维护环境公共利益具有重要的现实意义，但该项改革在具体制度的设计上仍存明显缺憾与巨大争论。当前，实务界和理论界的最大争点在于:行政机关(政府)能否作为原告起诉环境危害行为人。依照对《改革方案》《若干规定》的解读①例如，《生态环境损害赔偿制度改革方案》明文规定:“国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人……省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。”，省级、市地级政府及其指定的有关生态环境、自然资源部门(以下简称“行政机关”)可作为原告，对环境危害行为人提起生态环境损害赔偿诉讼。诚然，行政机关是环境公共利益的首要维护者，当环境公共利益遭受侵害时，行政机关理应积极履行环境保护职责[2]。问题在于，依照我国现行法律规定，在部分环境要素、生物要素及生态系统领域，行政机关可运用便捷、高效的行政管制手段(行政处罚、行政命令及行政强制等)来履行其环境保护职责，实现对环境公共利益的维护。此时，转而将其“行政职权民事化”，赋予行政机关以生态环境损害索赔诉权，究竟应如何解释行政机关此种集“两权”(监管权、索赔权)于一身的角色定位?行政机关在环境公共利益维护场域中角色之巨大转换(行政执法主体→民事赔偿权利人)，一定程度上混淆了行政权与司法权的功能边界，进而引发二者在功能定位、权限划分上的张力与冲突，有损我国尚在建立中的环境法治。有鉴于此，本文尝试从我国生态环境损害赔偿诉讼的生成背景及实践困境出发，通过对行政权与司法权关系基础理论的分析，力求探讨行政机关(政府)提起生态环境损害赔偿诉讼的制度空间与可能领域，借此明确我国生态环境损害赔偿制度改革的应然走向。如此，既能厘清政府索赔诉讼在我国生态环境损害救济法律体系中的合理定位，亦能避免环保实用主义、政治功利主义所导致的理论困顿与实践冒进，从而确保我国生态环境损害赔偿制度改革的稳步、有序及顺利推进。

一、生态环境损害赔偿诉讼的生成背景及面临的潜在挑战

依照原环境保护部有关负责人的解读，生态环境损害赔偿诉讼的生成来源于政府履行法定环境保护职责、落实“损害担责”原则、解决生态环境损害索赔主体缺失问题的现实需要[3]。究其根由，在于通过新型索赔诉讼制度的创设与运行，弥补传统环境行政管制手段的不足，解决我国既有法律框架下国有自然资源受损却无适格索赔主体的问题，进而确保环境危害行为人承担生态修复与损害赔偿责任。根据2017年《改革方案》的有关规定，省级、市地级政府及其指定的有关生态环境、自然资源部门均有权提起生态环境损害赔偿诉讼，具体而言，上述行政机关是以“赔偿权利人”之身份，基于“物权化”的自然资源国家所有权而提起该项诉讼②其形式逻辑为:国家对特定自然资源享有所有权——国家所有权由国务院代表国家行使——国务院授权省级、市地级政府进行索赔——省级、市地级政府及其指定的生态环境、自然资源部门可通过提起生态环境损害赔偿诉讼方式开展具体索赔工作。。显然，这是一种典型的私法逻辑与私法表述，其实质在于借助资源价值与生态价值附着于同一客体(环境要素、生物要素及生态系统)之状态，试图利用自然资源损害来涵盖生态环境损害，进而通过“确权”的自然资源来保护“无主”的生态环境[4]。表面上看，此种私法逻辑与私法方式有助于解决生态环境损害索赔主体缺失的现实问题，但是，依此进路所导出的生态环境损害赔偿诉讼制度却在理论基础、权力配置上面临着极大的潜在挑战。

一方面，将该项新型诉讼的理论基础归于“物权化”的自然资源国家所有权，无法在法理基础、法律逻辑及建制功能上得到圆满解释。具体来说，其一，就自然资源国家所有权的权利属性而言，学界至今仍未达成基本共识。除“私权说”之外，学界至少还存在“国家所有制说”“公权说”“双层构造说”及“三层结构说”等不同观点③相关论述参见:徐祥民.自然资源国家所有权之国家所有制说[J].法学研究，2013(4):19－35；税兵.自然资源国家所有权双阶构造说[J].法学研究，2013(4):4－18；王涌.自然资源国家所有权三层结构说[J].法学研究，2013(4):48－61.。在自然资源国家所有权权属之争尚未达成基本定论的背景下，简单将该项权利定性为一种私法所有权，并将其视为行政机关提起生态环境损害索赔诉讼的理论权源，不仅会混淆公权意义上国家所有权与私权意义上国家所有权之间的本质区别，而且与传统的民法原理存在诸多不兼容之处，隐含着极大的理论缺陷①相关论述参见:谢海定.国家所有的法律表达及其解释[J].中国法学，2016(2):86－104；李忠夏.宪法上的“国家所有权”:一场美丽的误会[J].清华法学，2015(5):63－84.。其二，将自然资源国家所有权作为政府索赔诉讼的理论基础，在法律逻辑上也难以实现自洽。应当明确的是，根据我国《宪法》(2018修正)第9－10条之规定②《中华人民共和国宪法》(2018修正)第9条第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该法第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”，并非所有的自然资源均属国家所有，在特定情形下，集体经济组织也可成为自然资源的所有人。然而，2017年《改革方案》仅将“生态环境损害赔偿权利人”局限于省级、市地级政府，此种制度设计有抹杀集体经济组织的生态环境损害索赔主体资格之嫌。这不禁令人反思，即便政府天然可以作为生态环境公益损害的索赔权利人，难道集体经济组织所有的自然资源就不再具备公共性的生态服务功能?倘若政府可以基于“物权化”的自然资源国家所有权而提起索赔诉讼，缘何集体经济组织抑或自然人无法依循同样思路(基于私权意义上的所有权)提起生态环境损害索赔诉讼?很显然，上述诘问难以在现有制度逻辑下予以合理解答。其三，若是依循自然资源国家所有权而导出生态环境损害赔偿诉讼，其在建制功能上也存在着难以自圆其说的困境。如前所陈，当前理论界③代表性观点参见:黄萍.生态环境损害索赔主体适格性及其实现——以自然资源国家所有权为理论基础[J].社会科学辑刊，与实务界④参见《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》第19项之规定。的主流观点在于，将提起索赔诉讼的行政机关视为一般民事主体，将行政机关与环境危害行为人之间经由索赔诉讼而形成的法律关系视为平等主体(赔偿权利人—赔偿义务人)之间的民事法律关系。质言之，行政机关是以“私主体”之身份，基于“私权”意义上的所有权而提起的民事索赔诉讼。按照这一制度逻辑，是否提起生态环境损害赔偿诉讼乃是行政机关可以“自由处分”的一项权利，而非其必须履行的法定职责。既然是一项可以“自由处分”的权利，在行政机关应当提起索赔诉讼而未及时提起时，检察机关就无法通过检察建议或行政公益诉讼的方式对其予以监督、督促。退一步讲，即便行政机关通过索赔诉讼方式获取一定的生态环境损害赔偿金，该项资金亦可作为自然资源的经济价值损失纳入国库，而非必须用于修复与治理受损的生态环境。很显然，这并不符合我国政府索赔诉讼制度的建制功能与创设初衷。以上分析表明，生态环境损害赔偿诉讼的理论基础难以在“物权化”的自然资源国家所有权中寻求合理解说。

另一方面，《改革方案》《若干规定》中“行政机关可直接提起索赔诉讼”的制度设计⑤需要说明的是，尽管《试点方案》《改革方案》确立了“主动磋商、司法保障”的基本原则，《改革方案》《若干规定》业已明确设置了“赔偿磋商前置、索赔诉讼御后”的衔接规则，但上述政策文件和司法解释均未就生态环境损害赔偿诉讼与传统环境行政管制(行政处罚、行政命令、行政强制)之间的适用关系问题予以涉及和规定。规范层面的阙如，使得该项制度设计(行政机关提起索赔诉讼)具有通过私法形式规避公法约束之风险。，并未合理定位生态环境损害救济场域中行政权与司法权的适用关系，这使得司法权极易超出其职权范畴，在实质上侵入甚至是取代行政权，对我国环境法治运行带来一定负面影响。在我国现行制度框架下，政府进行生态环境损害问责与索赔的方式主要有两种:一是通过传统意义上的环境行政管制(行政处罚、行政命令、行政强制等)方式，二是通过新型的索赔诉讼(生态环境损害赔偿诉讼)方式⑥相关内容参见:刘静.论生态损害救济的模式选择[J].中国法学，2019(5):267－284；张梓太，李晨光.生态环境损害政府索赔的路径选择[J].社会科学辑刊，2018(3):116－122.。前者属于行政执法之范畴，后者属于司法救济之范畴。在我国生态环境损害救济法律机制的整体框架下，一个必须直面的问题的是，如何合理协调、科学配置行政权与司法权二者间的适用关系?从学理上辨析，行政之本质乃是对公共利益的维护、分配与集合[5]，因而救济生态环境损害、维护环境公共利益首先应属行政执法之规制范畴。倘若行政机关放弃高效、便捷、快速的解纷方式而直接诉诸司法救济，则被认为缺乏权利保护的必要性[6]。质言之，行政机关理应优先运用行政管制方式来填补生态环境损害，维护环境公共利益，而绝非直接通过提起索赔诉讼之方式对环境危害行为人进行问责。是故，行政机关通过索赔诉讼之方式来主张生态环境损害赔偿并不具有优先性与必然性。恰恰相反，实践中绝大多数生态环境损害赔偿纠纷理应通过日常化、规范化的行政管制方式加以处理。因为这不仅更为高效、便捷、合理，而且可以防止行政机关将“皮球”踢给法院，逃避其本应承担的责任。据此分析，行政机关提起索赔诉讼须以“穷2018(3):123－130；王树义，李华琪.论我国生态环境损害赔偿诉讼[J].学习与实践，2018(11):68－75；汪劲.论生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼衔接规则的建立——以德司达公司案和生态环境损害赔偿相关判例为鉴[J].环境保护，2018(5):35－40.尽行政管制手段而仍未有效解决生态环境损害问题”为前提。然而，纵观我国既有政策文件与司法解释，其均未明确将“穷尽行政管制手段”设定为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，这就很可能会出现行政机关跳过其环境行政管制程序而径直提起索赔诉讼之情形，进而导致环境保护场域中出现行政权与司法权之“错位”[7]。在上述情形中，司法机关事实上业已取代并超越了行政机关，成为生态损害救济、环境公益维护的第一顺位保护者，这显然有违于宪法框架下国家权力分工的合理边界。从根源上讲，之所以出现这一问题，是因为中央层面在出台生态环境损害赔偿制度改革方案时，并未将相关制度设计置于我国生态环境损害救济法律机制的整体框架之下，未能科学配置、妥善处理好生态环境损害救济场域中行政权与司法权的适用关系。从这一意义上来说，《改革方案》《若干规定》所设计的政府索赔诉讼制度在正当性与合理性方面有所缺陷，亟需对其前置程序、核心规范予以细化和明确。

二、生态环境损害赔偿诉讼的实践检视及存在的主要问题

实践乃法律现象之基础，脱离实践根基的法律研讨仅仅是空洞、抽象的学理探讨[8]。生态环境损害赔偿诉讼作为近年来我国环境司法领域所出现的新型制度及法律现象，仅对其进行背景资料层面的学理分析是不够的，还须在法律实践层面对其运行状况进行实证考察。鉴于该项新型诉讼制度的创设与推行时间尚短，相关案例较少，有关核心规范与配套举措仍处探索阶段，故对其试行实践状况进行全面评估的时机并不成熟。因此，下文仅从司法实践中具有代表性、典型性的相关案例出发，对生态环境损害赔偿诉讼的实践现状予以检视，并就其存在的主要问题予以剖析。

表1列举了2017年试行实践以来法院业已受理的部分典型生态环境损害赔偿诉讼案件①2020年11月26日至28日，笔者先后在“中国裁判文书网”“北大法宝”“威科先行信息库”，分别以“生态环境损害赔偿”“生态环境损害赔偿诉讼”为关键词进行检索，共收集有效的生态环境损害赔偿案件27件(其中，赔偿磋商案件15件、索赔诉讼案件10件、行政责令案件1件、诉前调解案件1件)。需特别说明的是，因“中国裁判文书网”“北大法宝”“威科先行信息库”等检索工具所公布的案例与数据具有一定的滞后性、延迟性，故笔者所检索到的案件数与最高人民法院环境资源审判庭所公布的案件数之间存在些许偏差。但鉴于两项数据大体一致，加之本文已将全国范围内具有代表性、典型性的生态环境损害赔偿诉讼案件纳入分析样本，因而本文分析之结果大致能反映我国生态环境损害赔偿审判工作的客观、真实情况。，结合具体案情，我们可以从地域分布、案件类型、诉讼请求、判决的实体法依据、原告情况、被告情况等方面，将该项诉讼的运行状况归纳如下。

表1 生态环境损害赔偿诉讼案件一览表

第一，诉讼案件总量偏少，地域分布严重不均，各地积极性普遍较低。从受理法院看，12起案件集中分布在6个省级行政区，其中江苏4起，占比33.33%；山东、贵州、重庆各2起，共占比50%；江西、天津各1起，共占比16.67%。需指出的是，江苏、山东、贵州、重庆4个省级行政区均为中央全面深化改革领导小组《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》所确定的第一批试点省份。此乃10起(占比83.33%)生态环境损害赔偿诉讼案件集中分布于上述4个省份的重要原因之所在。如此少的样本数也可间接说明，尽管我国已先后通过出台《试点方案》《改革方案》等政策文件，以及《若干规定》等司法解释来力推生态环境损害赔偿制度改革，但各地的积极性并不高，生态环境损害赔偿诉讼的适用空间亦不大。

第二，案件类型主要集中于水体、土壤、大气等环境要素领域。在12起样本案件中，水污染案7起、土壤污染案7起、倾倒危险废物案5起、大气污染案2起、倾倒固体废物案2起、违法排污案1起、生态破坏案1起②需要说明的是，某一生态环境损害赔偿诉讼案件中可能会涉及一种或多种污染环境或破坏生态行为，亦可能会导致一种或多种环境要素或自然资源遭受损害，因而某一环境案件可能会出现可同时归于多种案件类型之情形。。可见，生态环境损害赔偿诉讼案件主要聚焦于与人类密切相关且对社会生产具有重大影响的水体、土壤及大气等环境要素领域。

第三，生态修复、赔偿损失成为主要诉求，赔礼道歉尝试运用，生态环境损害赔偿法律责任渐成体系。具言之，样本诉求中包括生态修复类10项，占比88.33%；赔偿损失类6项，占比50%；赔礼道歉类3项，占比25%；另外，要求被告承担诉讼相关费用的也有6项，占比50%。不难发现，生态修复、赔偿损失已成为生态环境损害赔偿诉讼案件的主要诉求，而赔礼道歉也作为一种新型的责任承担方式出现在该类诉讼中。事实上，当前司法实践之样态与《若干规定》第11条中“法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任”之规定高度契合①一个值得关注的现象是，在所有的样本案件中原告均未提出要求被告“停止侵害、排除妨碍、消除危险”的诉讼请求。笔者以为，一个合理的解释乃是有关行政机关业已通过行政管制的方式，或者是环保组织已通过提起环境民事公益诉讼的方式，抑或是检察机关通过提起环境刑事诉讼或刑事附带民事诉讼的方式，确已让环境危害行为人实施了停止侵害、排除妨碍、消除危险之行为，意即此时环境危害行为或环境风险已不复存在，故而没有必要再提出相应的诉讼请求。。

第四，法院判决所依据的法律法规至少包括《环境保护法》第42、64条，《民事诉讼法》第64、142条，《侵权责任法》第8、12、15、65－67条，《水污染防治法》第9、29条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条之规定。由此可见，法院判决被告承担生态修复与损害赔偿责任所依据的并非某一特定法律条款，而是一整套“法律条款群”。

第五，原告主要为省级、市地级生态环境主管部门，省级、市地级政府次之，环保组织时常会针对同一生态环境损害事实提起环境民事公益诉讼。具体来说，省级(省、直辖市)政府作为原告起诉的有3次，其中江苏2次，重庆1次；市地级政府作为原告起诉的有1次；省级政府委托有关生态环境部门作为原告起诉的有5次，市地级政府委托有关生态环境部门作为原告起诉的有3次，而且上述被委托的行政机关均为与生态环境有关的行政主管部门(生态环境厅、生态环境局、林业局)。值得注意是，在4起样本案件中，出现了环保组织以提起环境民事公益诉讼的方式参与案件之情形。这些环保组织分别是中国生物多样性保护与绿色发展基金会(2次)、江苏省环保联合会(1次)以及重庆两江志愿服务发展中心(1次)。由此可见，针对同一生态环境损害事实，司法实践中已然出现了行政机关与环保组织同时或分别提起生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼之情形，这难免导致上述“两诉”产生“碰撞”“冲突”之困局。

第六，被告主要为企事业单位，自然人较少。在总计20余名被告中，自然人被告只有5人，被诉行为包括非法占用农地、非法倾倒危险废物、非法填埋等；其余被告均为企事业单位，涉及污水处理、医药化工以及采矿冶炼等行业。可见，生态环境损害赔偿诉讼的被告主要为造成严重生态环境损害后果的单位或个人。

以上分析表明，生态环境损害赔偿诉讼制度的创设与运行，为行政机关履行法定环境保护职责、维护环境公共利益提供了一个新的选项和方式，一定程度上扭转了“企业污染、政府买单”之僵局。就此意义而言，这无疑是我国生态环境损害救济法律机制的重大突破与明显进步。但与此同时，我们也不能夸大抑或神化该项新型诉讼制度的作用与功效。事实上，囿于整体设计与功能定位上的偏差，生态环境损害赔偿诉讼的总体运行状况难言令人满意，其在司法实践中不仅存在适用条件“模糊”“泛化”之风险[9]，而且已然与既有环境法律制度(环境行政执法、环境民事公益诉讼)形成“重叠”“冲突”之乱象①此处所谓的“重叠”，即指生态环境损害赔偿诉讼与环境行政执法存在功能重合、机制相似的法律运作程序，从而形成生态环境损害救济法律体系上的“叠床架屋”；所谓的“冲突”，即指生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼存在相似的诉讼请求、相同的诉讼标的，导致上述“两诉”极易在环境司法实践中产生“碰撞”与“冲突”。参见:侯佳儒.环境损害救济:从侵权法到事故法[J].政法论丛，2019(5):127－138；王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016(1):49－68.，有损我国尚在建立中的环境法治。

以典型案件为分析对象，有助于更为直观并全面地揭示这一问题。例如，在表1所列举的“双元铝业案”中，经贵阳市人民政府委托，贵阳市生态环境局与违法处置电解铝固体废物的三被告(双元铝业公司、田锦芳、阮正华)进行了多次磋商，在多次磋商未果的情况下，贵阳市生态环境局遂向贵阳市中级人民法院提起了生态环境损害赔偿诉讼，要求三被告承担危险废物处置费、场地生态修复费、鉴定费及检测费等费用②参见:刘泽.贵阳市生态环境局诉贵州省六盘水双元铝业有限责任公司、阮正华、田锦芳生态环境损害赔偿诉讼案[EB/OL].https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/06/id/4004434.shtml.。在该案中，针对被告的环境违法行为，行政机关(贵阳市生态环境局)选择的追责方式是对环境危害行为人(双元铝业公司、田锦芳、阮正华)提起生态环境损害赔偿诉讼(磋商不成后起诉)，其规范依据仅为2017年《改革方案》这一政策性文件。事实上，除赔偿磋商与索赔诉讼外，在现行法律框架下至少有两种方式可以追究环境危害行为人的法律责任。具体而言，(1)针对行为人违法处理电解铝固体废物的行为，有关行政机关(贵阳市生态环境局)可以通过行政执法的方式(罚款＋责令改正＋代为处置)追究行为人的行政法律责任，其法律依据在于我国《固体废物污染环境防治法》(2016修正)第55、77条之规定③《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2016修正)第55条规定:“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”该法第77条规定:“无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款。不按照经营许可证规定从事前款活动的，还可以由发证机关吊销经营许可证。”；(2)针对环境违法行为所导致的环境公共利益受损之情形，可以由符合法定条件的环保组织或检察机关通过提起环境民事公益诉讼的方式追究行为人的民事法律责任，其法律依据在于我国《环境保护法》(2014修订)第58条、《民事诉讼法》(2017修正)第55条之规定。很显然，在“双元铝业案”中，生态环境损害赔偿诉讼已然与环境行政执法产生了“干扰”和“重叠”，并与环境民事公益诉讼形成了“碰撞”和“冲突”。表面上看，由行政机关提起索赔诉讼的制度设计确实有助于实现“损害担责”“应赔尽赔”之目标，但当前“单兵突进”的改革思路并未将政府索赔诉讼置于我国生态环境损害救济法律机制的整体框架之下，非但未能实现我国生态环境损害救济法律机制的系统性构建，反而用不具有严格规范效力的政策性文件(前述《试点方案》《改革方案》)“架空”了对已有法律规范(《固体废物污染环境防治法》第55、77条，《环境保护法》第58条，以及《民事诉讼法》第55条等)的适用[10]，有悖于环境法治运行之基本规律。

综上所述，通过实证分析可知，当前我国生态环境损害赔偿诉讼的试行实践状况并不尽如人意，其不仅存在适用条件“模糊”“泛化”之风险，而且与相邻环境法律制度面临彼此“重叠”“冲突”之难题。此种制度适用在顺位上的逻辑混乱以及权力配置上的潜在错位，不仅会导致有限环境司法资源之严重浪费，而且极易背离环境法治发展之基本规律。从应然层面讲，若欲将我国正在力推的生态环境损害赔偿制度改革纳入规范化、法治化轨道，则须保证行政权与司法权最大限度地发挥其功能合力，同时须确保上述两项权力恪守其职能边界，不违背环境法治运行正当性与合理性的基本要求。据此，我们理应有效梳理、归纳行政权与司法权之间的相互关系和一般理论，并在我国生态环境损害救济法律机制的整体框架之下，探寻生态环境损害赔偿诉讼的合理定位与可能空间，借此明确我国生态环境损害赔偿制度改革的应然走向。

三、生态环境损害救济场域中行政权与司法权关系的定位分析

生态环境损害赔偿诉讼制度的创设与运行，实则是在当前生态文明体制改革的大背景下，国家强调行政私法化①所谓“行政私法化”，又称之为“公法私法化”，是德国著名法学家汉斯·沃尔夫等人所极力倡导之概念，其特指行政机关借助私法手段来执行公法规范下的公共行政任务。参见:[德]汉斯·J.沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法(第2卷)[M].高家伟，译.北京:商务印书馆.2014:495.、司法政治化、公私法协动化的集中缩影与具体表现。应当明确的是，我国生态环境损害救济法律机制乃是一个体系庞杂、内容繁多的系统工程[11]，除本文所研讨的生态环境损害赔偿诉讼制度外，诸如环境行政执法、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿磋商等环境法律制度亦为该项系统工程之关键环节与重要组成部分。故此，政府索赔诉讼制度绝不能脱离我国生态环境损害救济法律机制的整体框架而“独善其身”，其相关制度的设计与运行必须遵循行政权与司法权配置之一般规律，同时须统筹协调、合理安排好该项新型诉讼与相邻环境法律制度之间的适用关系。唯此，方可实现我国生态环境损害救济法律机制的体系化构建，最大程度上发挥各项救济机制之合力。

长期以来，我国学界对行政权与司法权的关系大体秉持“法治论”之基本立场。一方面，强调两项权力在性质与特点上存在本质差异[12]，其中，行政权是管理权，司法权是判断权，二者不能相互混淆[13]；另一方面，鉴于两项权力的本质差异，认为应从根本上对二者的职权范围与功能边界予以区分，在发挥行政权主导作用之同时，亦需发挥司法权对行政权之监督、补充作用[14]。从域外国家行政法治发展的基本历程看，行政权与司法权的关系大体经历了“法治国家”“社会国家”及“预防国家”三种模式②有关内容，参见:[美]斯图尔特.美国行政法的重构[M].沈岿，译.北京:商务印书馆，2002:21；[法]古斯塔夫·佩泽尔.法国行政法[M].19版.廖坤明，周洁，译.北京:国家行政学院出版社，2002:15－17；王泽鉴.危险社会、保护国家与损害赔偿法[J].月旦法学杂志，2015(12):132－141.。在上述模式的演进与发展过程中，行政权一直在不断扩张，力求实现对公共利益的充分保护，而司法权则聚焦于对行政权的有效控制，以确保行政权之行使不偏离公益维护的基本轨道[15]。概言之，二者趋向于建立适当的动态平衡关系，并大体遵循“相互尊重专长”与“行政权优先”的基本原则。

具体而言，(1)所谓“相互尊重专长”原则，乃指行政权与司法权相互尊重各自的专业和特长。行政权的主导地位，以及司法权对行政权的干预程度，往往取决于二者的专长比较。从学理上辨析，行政权具有主动性、高效性、专业性及灵活性等优势，故其对法律事实的判断更为准确与便捷；而司法权具有谦抑性、权威性、终局性及中立性等特征，故其更擅长于解决法律适用问题。表2简要说明了上述两项权力的特征与区别。(2)所谓“行政权优先”原则，即指当公共利益遭受侵害时，行政权须第一时间积极履行其职责，而司法权则宜退居二线，扮演好“最后一道防线”之角色。从两项权力的相互关系看，司法权对行政权起到的主要作用乃是“权力监督”与“功能互补”。就“权力监督”而言，主要是指在行政机关不履行或怠于履行法定职责时，司法机关可以通过诉讼程序介入，监督、督促行政机关依法履行职责；就“功能互补”而言，主要是指在行政执法无从运用或“无能为力”时，司法救济可作为行政执法之替补手段出现，补位实现公权行政之目标。原则上讲，但凡行政权能够有效解决的问题，司法权理应避免介入。是故，行政机关不得放弃对其法定行政监管职责之行使而直接诉诸司法救济，司法机关亦不能跃过行政机关而直接介入公共事务。据此，行政权与司法权的应然图式理应是“由行政权负责治理，再由司法权负责监督行政权依法履行职责”[16]。当然，在行政执法机制无从运用或“无能为力”等特殊情形下，司法救济机制亦可发挥兜底性、补充性作用。

表2 行政权与司法权特征之比较

众所周知，环境公共利益乃是社会公共利益的重要组成部分之一，故此，在环境公共利益维护领域，行政权与司法权之间亦须遵循“相互尊重专长”与“行政权优先”的基本原则。循此为进，在生态环境损害救济场域，理应由行政权来承担第一顺位的环境保护义务，行政机关应当优先运用包括行政处罚、行政命令、行政强制及行政磋商等行政管制手段来填补生态环境损害，维护环境公共利益；唯有在环境行政管制失灵或无从发挥作用时，才存在司法补充与介入之空间[17]。具体来说，(1)倘若行政机关依法、积极履行环境保护职责，而且所实施的行政管制手段足以有效填补与充分救济生态环境损害的，此时显然并无司法补充、监督之必要和空间[18]。(2)当行政机关不依法履行或怠于履行环境保护职责(“主观不能”)时，检察机关即可通过发出检察建议(前置程序)或提起环境行政公益诉讼的方式督促行政机关依法履职。鉴于这一机制具有监督、督促作用，故本文将该机制称为“生态环境损害司法监督机制”。(3)当行政机关存在环境行政管制“客观不能”(即穷尽行政管制手段仍不足以填补生态环境损害)时，为避免国家环境保护义务(职责)之落空，行政机关即可提起生态环境损害赔偿诉讼(磋商前置)，以个案裁量的方式实现维护环境公共利益之既定目标。鉴于这一机制的索赔主体恒为省级、市地级政府及其指定的有关生态环境、自然资源部门，而且该机制具有兜底与补充作用，故本文将其称为“政府生态环境损害司法补充机制”。(4)当行政机关既不依法履行(或怠于履行)环境行政监管职责，亦不行使提起赔偿磋商与索赔诉讼之职权，而且经检察机关监督、督促仍不依法履行上述职责(权)时，环保组织或检察机关则可自行通过提起环境民事公益诉讼的方式向环境危害行为人进行索赔。事实上，这一救济机制同样具有司法补充之功效，只不过其原告主体为环保组织与检察机关，为与“政府生态环境损害司法补充机制”相区分，故本文将其称为“环保组织或检察机关生态环境损害司法补充机制”。图1简要并直观地说明了上文所阐述之我国生态环境损害救济的合理化路径及体系化构造。

图1 生态环境损害救济的法律流程及体系化构造

综上所述，基于行政权与司法权关系理论的分析，笔者认为，政府索赔诉讼并非为我国生态环境损害救济机制的核心与重点，其仅能作为“备选方案”与“替补队员”，在较为有限的空间内发挥作用。事实上，为确保我国生态环境损害救济场域行政权与司法权之“归位”，就有必要将政府的监管权与索赔权进行适当分割与调适，严格依照“行政管制优先、索赔诉讼兜底”之原则，将生态环境损害赔偿诉讼视为行政管制之兜底与补充，如此，方可消解我国生态环境损害救济场域中的制度冲突与逻辑悖论，最终实现生态环境损害救济法律机制的体系化构建。

四、政府提起生态环境损害赔偿诉讼的可能领域

行政机关乃是环境公共利益的首要维护者与直接捍卫者，经由立法赋予其更大的环境行政监管权，抑或授予其生态环境损害索赔权均不存在正当性难题。但同时应认识到，依照现代“环境国家理念”，包括立法机关、行政机关及司法机关在内的所有国家机关理应分工协作、共同实现国家环境保护义务[19]。其中，立法机关应当制定具体可行的法律规范来维护环境公共利益；行政机关应当基于宪法精神来履行环境保护义务，确保既有环境法律规范得以有效施行，并基于专业特长制定具有前瞻性的环境管制方案；而司法机关则应恪守宪法精神与法律规定，对是否危害生态环境以及宪法保障之基本权能进行司法审查[20]。概言之，就是立法确立公益，行政执行公益，司法守护公益。据此，从权力配置视角观之，立法权发挥的主要作用乃是界定“严重生态环境损害后果”的具体标准、选择“生态环境损害救济”的合理路径，而损害救济工作的真正落实则需仰赖行政权与司法权的有效协动[21]。

前文分析业已表明，行政权具有主动性、高效性、专业性及灵活性等优势，而司法权具有谦抑性、权威性、终局性及中立性等特性，这实则意味着，我国生态损害救济、环境公益维护首先且主要应仰赖积极、灵活、富有效率的行政权，而司法权则应秉持“不告不理”的谦抑品性，作为生态环境损害救济的“最后一道防线”，此乃行政权与司法权合理配置之应然图景。故此，我国绝大多数生态环境损害赔偿纠纷理应通过政府规范化、日常化的行政管制手段加以解决，而生态环境损害赔偿诉讼则应定位为政府在穷尽环境行政管制手段后的“备选方案”与“无奈之举”。质言之，生态环境损害赔偿诉讼仅有较为有限的制度空间。那么，此种有限的制度空间究竟何在?笔者认为，在环境危害行为确已造成严重生态环境损害后果①参见《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第1条之规定。该条明文规定:“具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼:(一)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；(二)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；(三)发生其他严重影响生态环境后果的。前款规定的市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。”，而既有环境行政管制手段(包括但不限于行政罚款、责令修复、行政代履行及赔偿磋商等)却无从运用抑或无能为力时，存在行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的制度空间。鉴于这种空间极其有限，下文将通过举例对其加以分析。

一类可以用来讨论的例子是海洋生态环境损害赔偿纠纷案件。由于海洋环境问题具有全球性、流动性等特征，因而实践中完全可能出现域外环境危害行为人造成我国海域生态环境受损之情形。遇此情形，有关行政机关(海洋环境监管部门)显然难以通过常规化的行政罚款、行政命令、行政强制等方式要求域外行为人承担生态修复与损害赔偿责任。为破解这一难题，有效维护国家利益、海洋环境公共利益，我国《海洋环境保护法》(2017修正)第89条第2款②《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017修正)第89条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”明确赋有关行政机关(海洋环境监管部门)生态环境损害索赔权。易言之，海洋环境监管部门可以通过提起索赔诉讼的方式维护国家利益、海洋生态环境公共利益。针对这一制度设计，最高人民法院颁布了专项司法解释对其予以细化规定③即《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(法释[2017]23号)。，我国沿海多地亦纷纷制定地方性法规对此规定加以贯彻落实④如《厦门市海洋环境保护若干规定》(2016)第9条第1款、《天津市海洋环境保护条例》(2015)第41条第1款、《浙江省海洋环境保护条例》(2015)第47条第2款、《广东省实施<中华人民共和国海洋环境保护法>办法》(2015年)第34条、《广东省海洋特别保护区管理规定》(2012)第39条、《宁波市渔山列岛国家级海洋生态特别保护区管理办法》(2011)第26条、《渤海生物资源养护规定》(2010)第39条之规定。。其实，我国司法实践中所出现的“塔斯曼海轮溢油污染案”就是此类案例的典型例证⑤具体案情参见:杨威，李明春，朱瑞良.“塔斯曼海”案一审宣判[N].中国海洋报，2004－12－31(01).。在该案中，马其他船籍的“塔斯曼海”油轮在我国天津大沽口东部海域发生碰撞，其所载的200余吨原油全部倾入我国海域并造成严重污染。由于“塔斯曼海”油轮的船东(英菲尼特航运有限公司)以及相关担保机构(伦敦汽船互保协会)均为域外公司，对于域外责任人我们很难通过责令修复、行政代履行等行政管制方式来敦促其消除污染、恢复生态。是故，经国家海洋局授权，天津市海洋局选择以提起索赔诉讼的方式将英菲尼特航运有限公司、伦敦汽船互保协会告上法庭，要求两被告就此次事故所导致的海洋环境容量损失、海洋生态环境损失、生物修复研究费以及相关调查监测费等费用承担连带赔偿责任①参见天津海事法院民事判决书(2003)津海法事初字第183号。。法院最终判决原告胜诉，要求两被告连带赔偿相关费用共计995.8048万元，一定程度上维护了国家利益与海洋环境公共利益。此案也被誉为“我国海洋生态环境损害赔偿第一案”。由此可见，在海洋生态环境损害赔偿案件中，存在行政机关提起索赔诉讼的制度空间。

另一类可以用来探讨的例子则是跨行政区域、跨流域环境污染问题。鉴于环境问题具有潜伏性、科技性、复杂性等特征，因而从理论上来说，环境危害行为与环境损害结果完全可能出现在不同的行政区域[22]。长期以来，我国环境管辖制度大致是以行政区域为界予以划分，这就难免导致损害结果地的行政机关无法对其他行政区域责任人的环境危害行为进行有效规制[23]。在实践中，也时常会出现流域上游的环境危害行为人违法排污，导致下游水域(其他行政区域)生态环境受损之情形。就此情形，下游区域的行政机关对上游区域的环境危害行为人并无行政管辖权，而拥有行政管辖权的上游区域的行政机关则可能会基于地方保护主义之动机怠于追究行为人的生态修复、损害赔偿责任[24]。此乃我国传统环境行政监管体制存在的重大顽疾所在。尽管不同区域的行政机关可以通过协商抑或提请共同上级政府部门指定管辖的方式来寻求这一顽疾的破解之策，但上述尝试并不必然会行之有效②以下因素均可能使跨行政区域、跨流域环境案件陷入无人管辖之尴尬境遇。这些因素具体包括:“(1)外区划行政机关出于多一事不如少一事或者节约办案经费的想法怠于管辖；(2)外行政区域是该环境行为的受益者而放弃管辖甚至默许、纵容、包庇该环境危害行为，如环境危害行为人是外行政区划内的重点企业，为该行政区划的税收、就业作出重大贡献；(3)外区划行政机关对环境不利影响的边际感受弱于本辖区行政机关而无管辖动力，如上游外地养殖户排放的废水经流水自然净化后对当地环境影响较小；(4)外区划行政机关所执行的环境质量标准低于本辖区而不认为其辖区环境危害行为人的行为违法；(5)自行协调和提请共同上级政府机关协调在程序上是冗长低效的，导致生态破坏后果扩大或环境危险转化为现实损害，抑或使生态破坏失去最佳的治理时机。”参见:吕忠梅.环境司法专门化:现状反思与制度重构[M].北京:法律出版社.2017:237.。在穷尽行政管制手段仍无力解决生态环境损害问题时，行政机关转而诉诸司法救济不失为一种更为理性、有效的选择。这是因为，生态环境损害赔偿诉讼具有融合行政执法(磋商前置)与民事诉讼的“混血”特征，审慎、有限地适用该项新型诉讼，不仅可以破解地方保护主义之固有局限，而且可以将行政机关主导模式下的磋商效率高、赔偿资金到位快之优势与司法机关主导模式下判决内容更为全面且具有法律终局力之优势有效结合，最终助力“损害担责”“生态正义”目标之实现[25]。以典型环境案件为分析对象，有助于更为直观地揭示这一问题。例如，在“贵阳天峰公司污染红枫湖案”中③具体案情参见:詹爱华，罗开林.贵阳环保法庭审结第一案:解决污染治理难题[EB/OL].http://www.eedu.org.cn/news/envir/homenews/200801/20046.html.，原告贵阳市“两湖一库”管理局乃是具有环境监管权的行政机关(隶属于贵阳市人民政府，主管贵阳市红枫湖、百花湖、阿哈水库的环境保护工作)，被告天峰公司则是位于红枫湖上游(安顺市辖区内)的一家大型化工企业。据原环境保护部有关负责人介绍，天峰公司当时每年的废水排污量约有2.2亿立方米，这些废水大多未经处理而直接排入红枫湖，导致红枫湖水底沉积磷达2000余吨，直接威胁贵阳数百万市民的饮水安全[26]。贵阳市“两湖一库”管理局曾多次向贵州省环境保护厅、安顺市环境保护局反应上述水污染情况，力求通过传统行政管制手段解决天峰公司所造成的环境污染问题。但由于天峰公司是安顺市的纳税大户，在地方保护势力的干预下，该污染问题迟迟未能得到有效处置。在无奈之际，贵阳市“两湖一库”管理局采取了一种变通方案，即向清镇市人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，借助法院判决之方式要求天峰公司停止侵害、消除污染、恢复生态、赔偿损失。在法院判决后，上述污染问题很快得以改善。该案也被媒体称为“我国第一例‘官告民’胜诉的环境公益诉讼案件”④具体案情参见:阎志江.贵州省环境公益诉讼第一案判决“官告民”胜诉[EB/OL].http://news.ifeng.com/c/7fYTWB6QpVY.，是行政机关通过诉诸司法救济之方式实现填补生态环境损害、维护环境公共利益的典型例证。很显然，在跨行政区域、跨流域环境案件中，同样存在行政机关提起索赔诉讼的制度空间。

需指出的是，前文对“塔斯曼海轮溢油污染案”“贵阳天峰公司污染红枫湖案”的分析，只是为我们提供了行政机关通过提起索赔诉讼方式对受损生态环境予以救济的两个实例。之所以在此分析与讨论，是因为我们需要对此作出引申思考:除海洋环境纠纷以及跨行政区域、跨流域环境纠纷案件之外，在环境行政管制手段无从运用或“无能为力”的其他领域，诸如出现生态环境损害无法修复(如大气污染)、难以修复(如污水流动)甚至不能修复(如动植物灭绝)等情形，行政机关基于履行国家环境保护义务(职责)、维护环境公共利益之现实需要，同样可以提起生态环境损害赔偿诉讼①应当明确的是，为节省司法资源，未来我国应尽量发挥磋商机制在生态修复与损害赔偿工作中的作用，若磋商能达成一致意见且环境危害行为人自愿依法履行磋商协议的，则大可不必动用司法资源；唯有当环境危害行为人拒绝磋商或双方虽经磋商但未能达成一致意见时，才有必要由有关行政机关通过提起生态环境损害赔偿诉讼的方式对环境危害行为人进行问责与求偿。对于磋商达成一致意见但环境危害行为人拒不履行或不完全履行相应义务的，有关行政机关可依法向人民法院申请强制执行。如此设计与安排，既能有效节省包括司法资源在内的各类社会公共资源，亦符合《改革方案》《若干规定(试行)》中“磋商前置、诉讼御后”之规定。参见:彭中遥.生态环境损害赔偿磋商性质定位省思[J].宁夏社会科学，2019(5):73－80.。由此可见，生态环境损害赔偿诉讼乃是一种“公法性质、私法操作”的特殊司法救济机制，其生成之初衷即在于弥补“行政处罚＋责令修复＋行政代履行”机制在生态环境损害填补责任能力方面的缺失与不足，是行政机关在特殊情形下履行国家环境保护义务的一种全新方式与兜底选择。依此分析，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础并非根源于我国宪法、民法中有关自然资源国家所有权之规定，而是来源于我国《宪法》(2018修正)第26条、《环境保护法》(2014修订)第6条中有关“国家环境保护义务”之规定。如此理解，方可为生态环境损害赔偿诉讼争议问题提供具有逻辑一致性与理论一贯性的解释方案。

综上所述，行政机关(政府)作为环境公共利益首要维护者，理应率先在行政法治框架下寻求生态环境损害问题的解决之道；唯有在环境危害行为确已造成严重生态环境损害后果，且穷尽行政管制手段仍无法有效解决问题时，行政机关方可转而提起索赔诉讼，借助个案裁量之方式实现生态环境损害救济的全覆盖[27]。由此可见，党中央、国务院创设生态环境损害赔偿诉讼制度之初衷，并非鼓励政府放弃规范化、日常化的行政管制手段而直接诉诸司法，而是将该项新型诉讼视为政府行政管制不能或救济无力时的补充方案与兜底选择。是故，各试点省份对于生态环境损害赔偿诉讼制度的运用不宜遍地开花，更忌指标化、运动化操作。更为合理的做法是，应当遵循行政权与司法权合理配置的基本规律，并以发展的眼光看待行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的制度空间，谨慎、有限地适用该项新型诉讼，将“行政职权民事化、审判职权行政化”的负面影响降至最低[28]，以期无漏洞地实现填补生态环境损害、维护环境公共利益之目标。

结 语

生态环境损害赔偿诉讼制度的确立与运行，对于生态文明建设、环境司法改革均具有重要的现实意义，但这并非是我国生态环境损害救济的最好选择与最终状态。表面上看，生态环境损害赔偿诉讼制度之创设可赋予行政机关更多手段来履行国家环境保护义务，能够在一定程度上弥补环境行政管制的固有缺陷与不足，但从试行实践情况看，该项新型诉讼却极易与既有制度形成“重叠”“冲突”之乱象，有损我国尚在建立中的环境法治。有学者甚至明确指出，行政机关作为原告起诉环境危害行为人的制度设计罔顾宪法精神与基本法理，此种标新立异的做法并不可取②相关论述，参见:沈寿文.环境公益诉讼行政机关原告资格之反思——基于宪法原理的分析[J].当代法学，2013(1):61－67；楚道。

诚然，仅从宪法原理与法律逻辑上看，上述观点具有一定的正当性与合理性，但若着眼于“从事理讲法理”，结合我国环境法治建设的现实情境即可知晓:全然批判或一味反对生态环境损害赔偿诉讼制度的存在与运行是没有意义的。事实上，伴随着我国《民法典》的正式施行，生态环境损害赔偿制度已正式“入法”③参见《中华人民共和国民法典》第1234、1235条之规定。。在此背景下，更为合理、稳妥一种做法是:在新时代我国“政党—国家—社会”的理论框架下④相关论述，参见:张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014(4):5－27；陈海嵩.中国环境法治中的政党、国家与社会[J].法学研究，2018(3):3－20.，找准政府索赔诉讼在生态环境损害救济法律体系中的合理定位，并努力从学理上寻求对其具有逻辑一致性与理论一贯性的解释方案[29]，如此，即可克服当前政府索赔诉讼运行对我国环境法治带来的负面影响[30]，也能实现生态环境损害救济法律机制的体系化构建。此乃我国生态环境损害赔偿制度改革的当务之急与权宜之计[31]。文，唐艳秋.论生态环境损害救济之主体制度[J].政法论丛，2019(5):139－150.

就应然模式与长远之计而言，未来我国必须明确生态环境损害救济场域中行政权与司法权之间的主辅关系，严格依照“政府主导、依法实施、执法优先、司法补充”之原则进行相关制度的安排与设计，并努力寻求行政法治框架下的制度创新[32]。据此，未来我国可以通过立法授权、环境执法能力的强化，以及行政公益诉讼制度的完善等举措，力求建立起以公法为主导的生态环境损害救济法律机制。唯此，方可充分发挥行政权之专长以及司法权之监督功效，真正实现生态环境损害救济场域的规则之治。