探寻社区常规化治理之道:三种运行逻辑的比较 ——以上海垃圾分类治理为例

□陈毅，张京唐

一、问题聚焦与研究视角

中国社区治理经历单位制、街居制再到社区制治理的转变，追寻社区自治的理想，然而社区自治从来不是自发形成的，而是一直在迎接文化多元、利益纷争和权力博弈带来的挑战。为解决当前我国社区治理所面临的问题，诸如社区空心化、个人原子化、人际关系功利化等问题，学术界有必要研究在尊重社会自主性基础上如何实现社区秩序的权威整合。当然，也有必要警惕受行政控制逻辑支配的运动式治理回流，尤其在近几年的环境治理中，各地频现攻坚战、专项行动等，寄希望于短期内利用高强度行动实现政策目标。虽然运动式治理在一定程度上缓解了基层治理资源短缺与分配不均的问题，在我国治理体系中发挥了不可或缺的作用[1]，但也可能难以避免人治，渐失内在发展动力，并最终走向“内卷化”[2]，从而导致治理绩效反弹。这就需要把国家和政党带入社区治理，以政治逻辑吸纳行政逻辑，发挥好党建引领、“国家创制社会”[3]的作用。伴随社会松绑，资源要素自由流动，社会空间成长，自上而下的行政控制方式必将随之发生变化，由单一强制走向柔性管理，从社会管理走向社区治理，遵从文化传统、习俗惯例，加强对社区的情感治理和社会资本的积累，即基于社会自主的前提下，发挥国家和政党顺势而为的“高位推动”[4]作用。国家与社会合作治理的格局正在被重塑，简单照搬西方“国家—社会”二分的研究范式来观察中国的基层治理已然不适。即使在西方国家，“国家—社会”二元对立正逐渐转向米格代尔提出的“社会中的国家”[5]、埃文斯的“嵌入性自主”[6]和奥斯特罗姆的“国社共治”[7]等，体现国家与社会的互动关系。国内学者尤其是一些社会学家从微观考察和生活政治的视角强调中国社会的多样性，诸如以孙立平为代表的“过程—事件”[8]微观分析和肖瑛创造性提出“制度与生活”[9]互动分析，都很好地解释了中国社会变迁的复杂机制，再现基层社会的生活场景，强调行动者的差异化运作。当然，本研究也赞同张静[10]、吴晓林[11]等对“结构是否真的失效了”的反思，在“政党、国家与社会三维结构”中结合基层社会的行动者相互作用，构成本文的研究视角，探究如何实现社区常规化治理①常规化治理是针对运动式治理而言，即，使社区治理走向常态化、规范化。。

本文基于对上海三类社区垃圾分类治理调研，探究社区治理的运行逻辑。笔者发现面对像垃圾分类这种日常化、琐碎化治理问题，具有鲜明行政主导特征的运动式治理已显示其不足。如何从优化垃圾分类治理的经验中推导出社区常规化治理构成我们要解决的核心问题。目前上海社区垃圾分类治理大致可以划分三类，分别体现了行政主导、社区自治和协同治理逻辑，本文需要解答的问题是探寻比较显见的外部行政力量以及社区内蕴的资源禀赋和社会资本如何影响社区治理；在强调自上而下的行政力量与关系网络的社会资本有效衔接且共同作用于社区治理的同时，为什么又非常有必要把国家和政党带进来，以此来探寻基层社会常规化治理何以可能、又如何维系。

二、案例选择与框架建构

(一)案例选择

上海作为一座超大城市，在经济高速发展、人们生活水平迅速提高的同时，生产生活废弃物也越来越多，“垃圾围城”引发日益严峻的治理问题。自2019年7月1日起，上海全面实施“史上最严”垃圾分类政策。事实上，上海早在1995年就已启动垃圾分类试点工作，在2000年成为我国首批8个垃圾分类试点城市之一。在经历“试点(1995—1998年)、推广(1999—2006年)、调整(2007—2014年)”三个阶段[12]、六次分类标准“变脸”(有机垃圾、无机垃圾→干垃圾、湿垃圾→可燃垃圾、有害垃圾、不可燃垃圾→有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾→干垃圾、湿垃圾＋X→可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾)之后，上海从政府官员、社区干部到居民都具有比较强的垃圾分类意识，积累了社区实践经验，这也说明上海之所以能够在全国率先实施垃圾分类治理，是因为具备良好的社会基础。本调研基于上海实施“史上最严”垃圾分类前后几个月发生的治理变化，探寻多元基层治理主体是如何互动的，何种治理机制有助于实现社区常规化治理。依据本文选取“行政控制”和“社会资本”两个维度对上海常见的三大类社区展开调研，一类是城乡结合社区、单位改制老旧社区、旧城改造社区；二类是现代商品房社区、繁荣商圈的楼宇社区；三类是新型高档自治程度高的社区。笔者从2019年3~4月份开始走访上述不同社区的负责人和居民，8月份与所调研社区街道绿容所负责人进行访谈，获取了大量一手访谈录音、图片、政策文本和宣传资料。10~12月期间又对所调研社区进一步访谈和跟踪，对之前所遗漏或未确证问题进行求解印证。

(二)框架建构

本研究遵循“复制逻辑”[13]，采取多案例比较方法，对所调研的差异比较明显的A、B、C、D、E、F小区作为3组案例源进行类型学研究，试图从“行政控制能力”与“社会资本程度”两个维度来构建分析框架，按照“强控制弱资本”“弱控制强资本”“强控制强资本”和“弱控制弱资本”标准把上海垃圾分类案例分为四类(图1)。通过调研发现，“弱控制弱资本”类型在上海几乎不存在，因为倘若社会资本不足，导致社区缺乏信任、参与自治能力不够，那么基于社会稳定与发展的需要，政府必然主动介入，因此本文对这一类型不加分析。

图1 行政控制与社会资本双重维度下基层政策执行类型划分

三、上海垃圾分类治理的实践与特征

行政控制表现为基层政府(街道办、绿化与市容管理所等)依托行政权威和具有行政化倾向的社区居委会，利用行政资源推行上海垃圾分类政策，对居民具有引导和监督作用。社会资本则体现为社区居民、市场主体与社会组织等组成的整体行动网络，借助社区规范、合作需求，以及对社区的信任和归属感，使多元社会主体都能很好地参与到垃圾分类中，提升治理绩效。按照上述分类，上海不同类型垃圾分类治理小区的现状、运行逻辑和治理效果等特征见表1所示。

表1 各小区垃圾分类治理现状与特征

?

(一)强控制弱资本:A小区与B小区

徐汇漕河泾街道A小区属公租房小区，共有2664户，以单身、新上海人为主。该小区主要是为解决新职工群体的住房困难，由于没有居委会和业委会，住户流动性大，社区归属感差，居民对政府依赖性强，被动参与社区治理。2019年7月1日正式推行《上海市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》)以来，A小区所在街道职能部门与小区物业承担宣传培训、设施配备、督办考核等主要工作。面对这样以面积大、住户多为特征的小区，街道办同社区将小区党员及有闲“沪漂”老人动员起来①笔者于2019年8月20日调研发现，A公租房小区租户主要为80后，党员占比较高，以新上海人为主，不少“沪漂”的老人住在这里带第三代，三代同堂的家庭占了三分之一。，给予一定补贴(40元/时)，把他们纳入垃圾分类治理体系中。除相关职能人员外，街道还给小区配备了垃圾分类指导员与督导员，前期由垃圾分类指导员对党员、有闲老人与物业人员进行培训，再让他们结对以2~3户为一组进行宣传；后期由垃圾分类督导员每日早晨7∶30与晚上6∶00左右对垃圾投放点进行监督。为了减少定时、定点投放与撤桶带来的困扰，街道办也主动与地产集团城方公司和物业联系，联合推出“垃圾分类巡游铛铛车”项目②铛铛车每天按照固定线路定时巡游，错峰定时投放时间，让居民们的垃圾分类有了更多选择。，为住户提供更多便利。

长宁B小区的垃圾分类治理既与A小区类似又具有涉外特征，涉外家庭86户，约占小区户数20%，在治理过程中，与涉外家庭存在交流困难问题；另外投资型业主187户(实际居住的是租赁户)，占比42%，因此，B小区人员复杂，小区内部管理松散。社区党总支、居委会在深入摸排基础上，因地制宜地以党建为抓手，积极发动党员成为垃圾分类执行主体。许多曾经像是“地下党员”的在职党员，在垃圾分类宣传下纷纷“浮出水面”，积极响应③根据笔者于2019年8月10日访谈长宁区B社区党支部书记的录音信息整理而成。。为了便于与外籍人士沟通，街道联合居委会印制了中、英、日、韩四种文字的宣传单和折页，采用1＋1＋X组团入户宣传模式(1＋1指居委会和物业，X包括业委会、居民骨干、党员和楼组长等)，对分类效果不好的家庭和楼层，街道给予楼组长和居委会口头批评乃至绩效考核④为保障《条例》的贯彻落实，上海市制定了相关垃圾分类的考核方案，分为区自查和市级考核两种方式。不合格。

值得注意的是，A、B小区基层政府在面对垃圾分类任务时，都将具有中共党员身份的民众吸纳到政策执行体系中，抓住关键少数，发挥党建引领、整合社区资源作用。当然，与A小区不同之处在于，B小区不仅注重社区党员作用，也注重发动业委会和居民骨干作用，这样更有助于增进他们对垃圾分类的政策认同和响应。

(二)弱控制强资本:C小区与D小区

静安C小区在街道党工委关心支持下，早在2011年9月就已尝试开展垃圾分类工作，截至2019年7月实施《条例》时，垃圾细分已达9类①9类包括:干垃圾、湿垃圾、塑料包装、塑料瓶、旧衣服、纸张、利乐包、金属、过期药品。。C小区能够在没有法律约束下将分类工作做得如此出色，不仅在于居民的环保意识较强，更重要是业委会一直以来具有良好自治传统，拥有强大执行力，能够基于居民立场，为居民争取利益，赢得了居民信任。在新《条例》实施前，业委会根据全体业主投票制作《垃圾分类指导手册》，发到每户居民手中并签订《居民垃圾分类承诺书》，将垃圾定时定点投放要求纳入楼组公约、居民公约。业委会组织社区志愿者，安排志愿者每天早晚到垃圾箱旁执勤，通过办黑板报的方式，每期对严格分类居民点名表扬，这种无形激励使垃圾分类逐渐成为社区规范②有居民反映“这招还挺管用，我们居民碰面时，先会讨论今天哪家被表扬了”，根据笔者于2019年7月18日在C小区采访居民的调研笔记信息整理而成。。C小区垃圾分类工作主要靠业委会牵头负责，引导居民参与其中；街道、居委会行政人员并未实质性参与，他们的作用主要限于支持、倡导和监督。居民对业委会的参与程度远远高于对居委会的参与程度，这在上海成为普遍现象。

黄浦五里桥街道D小区在2019年3、4月份也已着手为7月《条例》实施做准备。与A、B小区不同，紧密连结的社会网络把D小区居民高度组织起来，该小区不仅有业委会，还有老年协会、妇女组织、社区协商议事会等多个社区组织，居民通过这些平台实质性参与到社区事务决策中。街道办将垃圾分类政策下发D小区后，该小区采取“两委管理＋组织化动员＋第三方评估”等方法积极应对③根据笔者2019年8月2日在黄浦区五里桥街道绿容所挂职实习座谈信息整理而成。。“两委管理”就是居委会负责牵头监督，业委会承担实质性宣传、招募并安排志愿者站岗巡逻工作，对没按要求投放垃圾的居民进行口头指导与教育，倘若拒不遵守，则上报业委会，由业委会代表“登门拜访”。“组织化动员”指利用组织内部“熟人社会”关系，通过这些组织中的骨干人员对垃圾分类进行动员，大大提升了居民认同感，减少工作阻力。“第三方评估”是邀请专业垃圾分类第三方测评公司针对街道所有社区依据考评细则进行客观公正的考核。考核目标的依据④依据《2020年上海市生活垃圾分类工作考核方案》，考核对象为全市16个区，考核内容主要为各区2020年生活垃圾分类减量工作开展、全程分类体系建设及精细化管理落实情况。和类型有:垃圾量指标(13分)、居住区(单位)达标和街镇达标(45分)、实效(30分)、管理制度精细化落实(7分)、市联席会议成员单位综合考评(15分)、加分项目(10分)、减分项目(10分)。与C小区不同，D社区没有过度依赖业委会，而是充分发挥社区其他自治组织的能动性，引入市场力量参与其中完成监督考核。由于社区内自治组织大多依据相同愿景、爱好而建立，又经常开展社区活动，因而与居民联系频繁，相互熟络。

C小区与D小区均未完全依赖上级政府、街道层面行政力量来推进政策执行，而是充分利用社区内已有制度规范、信任互惠、组织网络等非正式资源来动员居民参与垃圾分类。这种灵活的垃圾分类治理方式既可以避免因行政刚性而导致居民被动参与所带来的治理效果不佳状况，也可以有效走出基层政府在执行多个行政任务时陷入资源不足的窘境。

(三)强控制强资本:E小区与F小区

徐汇凌云街道E小区是上海垃圾分类治理典范社区，拥有上海第一家内生型社区环保组织——上海凌云“绿主妇”环境指导中心，影响力已扩大到上海6辖区33个社区，拥有6000余名环保志愿者。首先，街道以在上海世博期间由十名家庭主妇组建起来的“绿主妇”⑤2012年5月，居委会党总书记在街道党工委的建议和支持下，于社会团体管理局正式注册成立“上海徐汇区凌云绿主妇环境保护指导中心”，机构性质为民办非企业单位，定位于服务社区的公益性服务组织，简称“绿主妇”。行动小组为班底，并在知名环保组织“北京地球村”的指导下，构建了上海“绿主妇”，随后该组织得到了众多环保组织与基金会的指导和支持，逐渐成为垃圾分类治理乃至社区建设中的枢纽型组织。其次，E小区作为老旧动迁房小区，物业公司由街道办委派，居委书记担任“绿主妇”理事长，由街道社区学校⑥该社区与街道社区学校空间上紧邻，校长曾与E社区居委书记联合推进“一街一品”特色建设，大大改善了学校和社区的软硬件设施和条件，同时为提升居民环境知识，改进居民环境行为发挥了重要作用。校长、“北京地球村”联络人兼任副理事长，以社区社会组织为平台，将基层行政力量与外部资源结合起来。居委会与废旧物资回收企业对接，寻求废弃物资源化利用末端的解决方案，将得到的小额资金回报用于积分礼品兑换，大大提升居民对居委会的信任感。最后，由社区居委会牵头，积极联合业委会和物业，将楼组长和志愿者吸纳进“绿主妇”组织，不断提升垃圾分类动员能力和专业化指导水平。E小区垃圾分类治理已形成街道支持、居委会牵头、“绿主妇”主办、社区志愿者参与、业委会与物业公司配合、企业为依托的运行模式①根据笔者2019年9月22日于徐汇区E社区调研的录音和笔记信息整理而成。。

F小区与E小区类似，形成网格化多元协同垃圾分类治理。与E小区不同，在政策执行的起始阶段，F小区并没有将社区内社会组织等自治团体纳入执行体系。接到垃圾分类任务时，街道认为该工作不是很繁重，依靠居委会工作人员即可完成，但分类效果并不理想②“在很早之前，我们就开始垃圾分类了。当时我们上门做工作时，人们很多都是表面答应，但实际不配合、怕麻烦，也因为我们监督力不够。”根据笔者2019年7月10日于长宁区F社区调研的录音和笔记信息整理而成。。居委会给每户发倡议书、宣传手册，在小区拉横幅以及给垃圾投放点增添垃圾桶，但只有少数家庭进行分类。街道联合居委会一致认为，应将社区老党员、退役老干部、社区自组织、社会组织等资源纳入政策执行体系，街道和居委会不定期检查、监督，加强由党员、志愿者负责日常的厢房值守和巡逻。对于分类不到位的居民，先由业委会劝说指导，依然不执行的由街道上门约谈、批评。在宣传动员上，邀请专业社会组织进社区，开展技能培训和实验课程，搭建微信平台，在网上分享垃圾分类小技巧、绿色环保新理念，引导居民参与互动。除此之外，老年协会等自治组织在举办老年联谊会、节日联欢会时，编排垃圾分类小品、小游戏等，寓乐于社区治理中。该小区邻里和谐、居民互动频繁，街道、居委会在垃圾分类治理中能快速调动人力资源，居民在面对行政自上而下推行过程中流露出的消极情绪伴随更多居民互动、政社互动而逐渐消解。

四、三种基层垃圾分类治理逻辑的机制比较及优化

本文基于上述调研结果及对已有理论文献的梳理，总结出三种治理逻辑的差异(表2)。行政主导逻辑在政策执行初期表现突出，居民自治逻辑是在社会发育健全后的理想状态。现阶段基于合理自利原则，选择协同治理逻辑有助于最大限度发挥多元社区治理主体的优势。在垃圾分类这种常规化治理中，不同治理逻辑背后所暗含的要素不同，最后所输出的治理绩效以及对整个社区治理模式的形塑也不同。

表2 三种逻辑的比较分析

?

(一)行政主导逻辑:必要性、异化及其转向

行政主导的必要性在于，“垃圾围城”给城市环境治理带来巨大压力，如何减少垃圾污染和对垃圾进行回收利用构成国家生态文明建设重要组成部分，通过政府的整体规划和引领，改变人们生活方式和行为陋习，更好满足人们对美好宜居生活环境的向往。在垃圾分类启动初期，政府通过有意识的牵头主导，既能够为政策执行创造良好的制度环境、法律环境，为居民与基层政策执行者之间提供合适的交互空间，同时基于国家治理的理性考量，政府也会主动为政策执行后期的社会再组织化创造条件[14]。2019年7月1日起上海正式实施的《上海市生活垃圾管理条例》具有法律强制性，明确各类责任主体，落实全程督察，推动垃圾源头减量和资源循环利用。为了使《条例》在7月能顺利地正式实施，避免出现各基层社区工作者手忙脚乱的情形，上海市政府此前就相继颁发了《2019年度上海市生活垃圾分类减量考核方案》《上海市生活垃圾分类投放指引》《上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作指导守则》等文件，明确具体考核方法和指标、垃圾定时定点投放工作细则等。

以A、B小区为例，A小区缺乏自治组织、业委会，居民缺乏制度规范和互动连结平台；B小区多涉外住户、租赁户，沟通困难。基于小区自身属性，这两个小区所在街道基层政府通过政策宣传、积分奖励、网格化管理等方式强化动员，通过卫生督察、垃圾分类排行榜等加强监管。这种治理方式主要依据行政组织的主导性与权威性，运用自上而下动员、联合居委会、吸纳居民党员等策略来执行政策。在垃圾分类治理主体、治理方法与治理资源等方面具有行政控制特征，其方案制定、人员安排、经费使用、考核监督等方面由街道统一执行，通过“横向到边、纵向到底”的行政动员方式，使垃圾分类工作在上海如火如荼地得到践行，取得了良好治理绩效，进而得到全国各地的争相学习，垃圾分类政策扩散开来。

然而，这种行政控制的治理方式需要政府投入大量人、财、物，具有“来也匆匆、去也匆匆”运动式治理特点。虽然这种单向资源输送方式可能在短时间内提高垃圾分类有效性，但从长远看，垃圾分类持久性、过高行政成本以及社区居民满意度并没有被考虑在内，基层政府可能只是基于“压力型体制”被动强制执行，更多关注的并不是治理效果好坏，而是作为“政治任务”的垃圾分类是否已被执行。同时，可能因为行政工作侧重点的变化，垃圾分类也会受到影响，诸如2020年社区治理重中之重的任务是做好新冠肺炎疫情防控，垃圾分类落实与监督由于人力紧缺而明显放缓，乃至被遮蔽，这导致垃圾分类治理绩效出现下滑。尽管在面对整体性、全局性、突发性政策时，比如旧城危房改造、新冠肺炎疫情防控等，行政主导逻辑能很好地体现其优越性，然而对于像垃圾分类这样微观领域常规化治理，更重要的是要激发社区内生动力，调动社会参与热情，培育社会参与能力。社会与市场不仅仅是治理客体，也是治理主体，有必要以法治化为保障，增强其自主表达能力，把民主和权利逻辑引入社会治理过程中，从而有利于增强居民对政策的认同，减少政策执行成本，提升政策治理绩效。这对政府行政权力行使提出了新要求，即政府除了通过强制力来调动社区的人、财、物、信息等各种资源外，还需要提升政府组织管理效能、优化治理结构和创新权力运作模式等内生性因素。

(二)居民自治的逻辑:理想状态与自治现实存在张力

对于垃圾分类这项工作，如果没有居民的积极参与和对垃圾分类的政策认同，即使政府投入大量精力和资金，也难以取得良好治理绩效。正如社区横幅宣称“社区是我家，美化环境靠大家”，垃圾分类有赖于居民走出狭隘个人利益的困扰，提升自身公益精神，主动承担社区治理应尽责任。城市社区居民自治是我国基层群众自治制度的表现形式，也是人民当家作主的重要实践形式。2000年社区制开始替代街居制且在上海全面铺开，目的就是培育社会自治，探索以基层民主为导向的社区治理模式。垃圾分类作为社区日常公共事务，理想状态是居民通过自主参与、自发分类、自我管理与自愿服务做好垃圾源头分类。如何让垃圾分类成为人们的一种习惯和生活方式?如何实现从“要我做”到“我要做”转变?这的确需要漫长的时间来习得。一方面，需要严以律己，从自身做起，这背后依赖强大的道德支撑；另一方面，打造一个邻里互助、相互守望的熟人社区，依靠社会资本的培育，促进组织内外交往与合作，通过搭建物理和虚拟空间平台来创造结构性条件，促进邻里间互动[15]。

然而，现代大都市的居民增加一道道门禁识别装置，尽可能把社区隔绝于世外；居民也多忙于工作而疏于社区事务，邻里一门之隔却交往甚少，人与人之间过于戒备，冲淡了社区本有的温情，由此而来的社会声誉机制对居民的制约也较弱，导致类似垃圾分类这样的社区治理陷入治标不治本、原地打转转的困境。现实中社区人的行动逻辑主要是基于合理自利原则来交往和参与社区治理，依赖道德完人的自律过于理想。从C与D小区实践看，通过业委会和社区自组织力量将居民动员起来参与垃圾分类，不依靠行政手段等方式已然具有居民自治的意蕴，但从调研中仍可发现社区自治依然不成熟。例如，尽管C小区一直有良好的业委会自治传统，由于业委会缺少固定办公场所而导致行动力受限，业委会自治因本身所具有的集体行动能力面临结构性缺陷而易陷入代理人失控、缺乏约束的自治困境[16]，造成利益分化或利益联盟，从而使得组织自治功能从维权、服务走向谋利的歧途。如果自治空间过度拓展而不加以适当引领，基层治理可能出现偏离、失控等脱嵌问题[17]。诸如像垃圾投放点设立问题，易滋生“不要建在我家后院”的心理，导致邻避困境，加上“搭便车”心理的普遍存在而疏于承担应有的监督责任。很多居民参与垃圾分类还称不上是道德自律驱使，更多是基于利益激励，政策规定对于正确分类和投放居民给予积分奖励，大多数老年人就是基于看得见的收益来参与垃圾分类。然而，这种微薄积分奖励对于大多数中青年人而言激励效果不足。从社会组织角度看，D小区中社会自组织也多是基于自身兴趣与利益而建立，成员可以随时退出，组织相对松散，缺少制度规范的约束。

居民充分自治的社区，多具有社会资本丰富、居民公共精神富足等特征，但现实与理想差距较大。在目前社区发展阶段，这类社区数量仍显不足，亟需政府大力支持和社会培育，通过政府搭建人、财、物、信息等要素平台，提高社会组织的介入程度，健全社区协商机制，提升居民自身社区荣誉感和责任度，使居民自治不流于虚化。比如在督促自身坚持垃圾分类的同时，参与社区公益宣传活动，引导或规劝邻居规范垃圾分类行为，最低限度的要求是不做有损社区的破坏者。同时，社区共同体的营造也显得非常必要，通过“人文地景产”①由日本的宫崎清教授提出，主张将“社区营造”中的社区议题分为以下五类:“人”指的是社区居民的需求的满足、人际关系的经营和生活福祉之创造；“文”指的是社区共同历史文化之延续，文艺活动之经营以及终身学习等；“地”指的是地理环境的保育与特色发扬，在地性的延续；“景”指的是“社区公共空间”之营造、生活环境的永续经营、独特景观的创造、居民自力营造等；“产”指的是在地产业与经济活动的集体经营，地产的创发与行销等。五个议题来增强居民的社区归属感，在对老旧小区、普通商品房小区、高档住宅小区分类治理基础上，基于理性沟通分别制定不同的营造方案。

(三)协同治理逻辑:现阶段垃圾分类最佳选择

面对日益复杂的社区公共事务，任何单一治理主体都无法解决所有公共问题，这不管是在实践上还是理论上都已达成共识[18]。对于像垃圾分类这样社区常规化治理问题，如何规约最大化私利行为、提升参与社区治理积极性?如何发挥公共权力的社区统筹优势、避免异化?这都有赖于把社区多元治理主体调动起来，民主协商、优势互补，构建协同共治格局。

以E和F小区为例，在政策初始阶段垃圾分类效果并不理想，甚至10年前“脏乱差”的E小区可以归为“弱控制弱资本”类型。为了改变小区环境，基层政府无论是出于上级考核压力，还是想借以政绩作为晋升筹码，都加强行政控制，加大人、财、物、信息等资源投入(如E小区街道主动联系知名社会组织，帮助建立“绿主妇”，并给予资金支持)。政府的行政引导为“强控制弱资本”向“强控制强资本”类型演化创造了条件。无论是发展社会组织还是促进居民互动、动员其参与社区治理，基层政府都具有主导性，发挥其“引导程序”[19]作用来培育社会资本，社区治理绩效也在此过程中得以提升。随着业委会自治组织、社会组织以及居民参与增强，政府除了宣传动员与监督垃圾分类外，也通过帮助发展其社区内部社会组织、联系市场主体、赋权给社区等方式促进社区有效治理。随后，社区以“绿主妇”环保组织为纽带，架起社区内部居民间以及社区与外界沟通的桥梁，居民交往互动日益频繁，社区信任增强，“强控制强资本”社区治理成为可能。F小区同样可以发现这一过程，基层政府在垃圾分类治理中吸纳社会力量，搭建多方协商平台，引导社会组织、社区自组织、居民等表达各自利益诉求，在整合、协商基础上逐渐构建合作治理网络，行政系统与社会非正式治理结构相互交织。E与F小区垃圾分类能取得不错绩效也是长期多主体、多阶段、多方面动态调整的结果，在多元主体联动中修缮了交互网络，重构了人与人、人与组织间的信任，在网格化管理、分级考核制度中复建规范，重建社会资本。在这个过程中，既需要基层政府的领导支持、资源投入，对垃圾分类中社会力量增能赋权，也需要提升社区居民参与能力和道德水准，进而将垃圾分类治理机制融入国家与社会协同治理框架中，社区治理逐新演化成“强控制强资本”类型。当然，这种协同治理格局不是一蹴而就的，而是多元主体反复博弈并最终基于信任而相互认同与妥协的结果。

当然，需要澄清的是，社区治理的公共权力主体不仅仅局限于政府，而且要看到比较隐蔽的国家身影和显见的政党身影。社区是国家治理的基本单元和末梢，为避免社区事务出现原子化、空心化、碎片化现象，社区治理绩效关涉国家治理现代化，国家也一直在社区治理中发挥着“在场”作用。在党建引领基层社会治理的时代话语下，通过街道党工委和社区党建引领工作站纵向联动，以政党下沉、项目下沉、政策下沉等方式，把党的领导、社区治理、公共服务三者融合起来。比如垃圾分类在启动和强化推行阶段，通过行政权力纵向驱动，有利于政策执行效率的提升，但如何真正把垃圾分类这种新生活方式转化为新习惯，需要更好地借助国家权威和政党权威发挥规划引领作用，以实现党的领导下的协同共治。

五、结 语

大国治理的基石在基层[20]，基层政策执行绩效关乎国家治理体系和治理能力现代化的实现。本研究借助对上海垃圾分类治理三种类型的考察，探究社区如何避免运动式治理的窠臼而走向常规化治理。垃圾分类工作是社区最为常见的公共事务，影响深远，覆盖面宽，涉及全体居民。从对案例群的研究来看，行政主导逻辑对于社区治理尤其对于资源短缺的社区非常必要，但也面临行政强制机制的刚性和惰性而带来行政权力的异化，以及运动式治理的不足，所以有必要探寻“去行政化的”社区常规化治理何以可能。由于社区发展的非均衡性以及治理结构多样性，决定了社区在资源禀赋方面存在差异，需根据具体社区治理情景的变迁、社区资源条件的不同而调整社区治理方式，促进社区治理特征从行政主导走向协同共治，在动态博弈的社会变迁中探究如何优化“政社双强”关系。当然，社区治理的最理想状态是走向社区自治，从“要我做”到“我要做”，把垃圾分类这种新生活方式转化为新习惯，有赖居民习惯养成、心理认同、相互监督的关系网络等来构建社区治理共同体。社区自治逻辑对于激发社区自主非常有益，但现阶段我国社区自治发育不良，自身尚未形成稳定的供给能力，对于狭隘的居民自利行为仍需引导乃至依法惩治，社会自治机制也可能遭遇复杂多元主体因私利分化而带来“自治失效”。

可见，当前社区治理需要协同共治常态化，它内蕴的逻辑试图把自上而下的供给与自下而上的需求对接起来，既充分调动社区内部资源，也积极寻求社区外部的社会组织、企事业单位及社会贤达为社区治理带来的资源补给。要发挥好协同共治的效果，除了从行政控制和社会资本二维重复博弈的关系来研究社区常规化运行逻辑外，也非常有必要把“国家愿景”和“政党权威”这些力量带进来，通过树理念、带项目、送政策、搭平台等方式为社区赋权增能，这些“去行政化”的柔性社区治理使居民更容易认可和配合权力的运行，发挥政治权威对社区治理的统筹规划和价值引领作用。从国家治理的高度来全局规划社区治理，通过党的组织动员、资源链接与服务链接的方式发挥党建引领的“主体补位”与“社会建构”功能[21]。除了通过政治吸纳行政的逻辑实现社区整合外，社区治理也需从行政控制走向依法治理。当然，对于垃圾分类法律的落实和监管需要投入大量人力、物力、财力，仅靠法律惩罚的方式会导致因为成本过高而难以实现法治的真正意蕴，要真正让法治深入人心还得靠提升居民的法治意识，彰显法治权威，提高居民素养和居民对社区共同体的心理认同感，使其更加自愿地参与社区共同体的营造。即影响社区治理绩效的因素不仅包括基层行政力量对社区资源的整合程度和对居民的动员效果，也包括社区社会组织的影响力、居民参与意愿、参与能力以及居民间亲疏度等；同时，“党建引领”和“国家创建社会”的力量也不可或缺，通过调动和发挥这些因素的共同作用，从而走出社区治理所面临的功利化、原子化、空心化和碎片化困境。

综上所述，社区常规化治理的秩序整合更多要基于“去行政化”的党建引领机制和国家高位推动机制，把社区放在更大范围的政党、国家与社会三维结构中审视，把社区治理的结构视角与行动者视角融合起来，连同内含社会资本的社会自主参与机制，践行依法治理机制，寻求社区治理结构中的政党、国家与社会三维关系互促共生、良性运转，社区多元主体参与治理的优势才更容易发挥，社区常规化治理才更容易落地生根。