中国计量法治完善研究——以《计量法》的修订为核心

张 云

(中国计量大学 法学院,浙江 杭州 310018)

计量是国家质量基础设施的重要组成部分,对推动国家质量战略负有重大使命和责任。计量涉及国家经济社会生活的方方面面,举凡工业制造(包括高科技的航天、航空、石油、新能源、精密仪器、磁性材料、海洋装备等)、贸易结算、国防军事、安全防护、医疗卫生、环境监测、资源管理、司法鉴定、行政执法,等等,均与计量息息相关。计量量值的可溯源性以及由可溯源性保障的可靠性、准确性和一致性,是人类一切科学和生产活动、质量活动的关键科技支撑。只有依据计量提供的具有可溯源性的量值,质量活动才能量化,才能对质量发展水平进行客观的量化评价。通过分析各种量值和测量大数据,查找出影响质量提升的原因,把握质量提升客观规律,才能科学制定质量提升的目标和方法,为创造更高质量奠定基础、提供支撑[1]。

要为质量提升提供全面的具有可溯源性的准确量值服务,就要进一步完善和全方位提升保障量值可溯源性的计量治理体系和计量治理能力,其中计量法治建设体系是计量治理体系中最为重要的内容。本文主要研究计量法治完善的路径。

1 计量治理体系和治理能力的建设目标

根据《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》(以下简称《建议》),到2035年,计量制度体系要更加完善,基本实现计量治理体系和治理能力的现代化;到2049年,要全面实现计量治理体系和治理能力现代化,充分体现中国特色社会主义的优越性。

要实现计量治理体系和治理能力现代化的目标,需要坚持改革创新,完善计量领域各项基本制度和重要制度,首要的工作就是计量法治的完善。现行《计量法》为我国计量治理体系的完善和治理能力的提升发挥了重要的作用。但是我们必须注意到,现行《计量法》及以《计量法》为基础建立起来的计量法治体系已经远远不适应当前市场经济发展的现状,我们需要对计量法治体系进行全面完善。

1.1 全面修订《计量法》

我国现行《计量法》(1986)作为调整计量活动,支撑社会发展的基本规范,对统一我国计量单位制度,规范计量器具管理,促进生产、贸易及科学技术的发展,维护国家、人民的利益等方面发挥了极其重要的作用[2]。但是,作为一部重要的基础性法律,实施三十余年未作全面修订,在我国的法律体系中已屈指可数。近年来,为配合国务院行政审批制度改革的需要,《计量法》虽经五次个别条款的临时修正(见表1),但仍然不能适应经济社会发生巨大变迁的需要,无法体现计量与国际接轨的高度,与我国全面推进依法治国,进一步完善社会主义法律体系的内在需要相去甚远,与我国简政放权的大势相悖,更与党的十九大强调的“质量强国”理念存在巨大差距。

表1 《计量法》五次临时修正的情况

2000年起,国家质检总局就启动了《计量法》的全面修订工作,分别于2005年、2007年、2010年三次提交《计量法》修订草案,但是,《计量法》的修订并不顺利。2013年,国务院《计量发展规划(2013—2020年)》中将“完成《中华人民共和国计量法》修订”列入立法规划。2015年,国家质检总局再次向人大法工委提交《计量法》修订草案。2016年国务院立法规划中,《计量法》被列为一类立法计划,2018年7月13日,司法部启动了《中华人民共和国计量法(送审稿修订稿)》公开征求意见程序,共收到两百余条意见。目前,国家市场监管总局正根据司法部要求对送审稿修订稿进行进一步修改。

1.2 全面梳理计量法治体系

在《计量法》全面修订的同时,需要对现有的计量法治体系进行全面梳理和整合。计量的法治体系与其他法律有很大不同,它具有极强的技术性,因此法治体系也分成两个部分,一是计量的行政法规体系,另一个是技术法规体系。行政法规体系,包括了法律、行政法规、部门规章,还有地方法规。计量的技术法规,由三个方面组成,包括检定规程、检定系统表,还有技术规范。检定规程包括了国家检定规程、部门检定规程,还有地方检定规程。《计量法》修订过程中,需要对计量的行政法规体系和技术法规体系进行相应的修改和完善。

2 《计量法》修订的必要性与修订指导思想

2.1 现行《计量法》的滞后性体现

现行《计量法》已施行三十余年,其滞后性也越来越明显,具体体现在以下六个方面:一是《计量法》原有的立法理念与立法技术较为传统,无法适应我国法治现代化和法律规范化、科学化和民主化的价值目标和实践需求;二是计划经济背景下过分强调行政许可和审批的计量监管模式相对落后,已不能满足新常态下计量治理结构的需求,虽然历次修正减少了许可和审批,但监管模式尚未根本改变;三是《计量法》只调整计量单位和计量器具而不调整计量结果的法律适用范围过窄,不利于公民、法人或者其他组织对计量结果准确性要求的迫切关注,不利于有效解决现实生活中因计量结果的准确性引发的计量纠纷;四是《计量法》对民生计量的规定十分有限,例如2017年质检总局和住建部联合开展了有关民用四表的专项调研,指出由于民用四表的所属权不清晰,无相关法律规定,使得轮换制度难以落实,老百姓的切身利益无法保障,急需立法明确供水、供电、供气、供热(冷)等经营者的责任;五是随着国际单位制变革,《计量法》在规范计量活动方面与国际通行做法差异凸显,国际化程度不高,无法适应“一带一路”国家战略和共享发展的内在需求;六是《计量法》规定的法律责任偏轻,违法成本过低,导致计量法律责任无法有效遏制计量违法行为。因此,对《计量法》进行全面修订,已刻不容缓。

2.2 《计量法》修订的指导思想

要以习近平新时代中国特色社会主义思想和十九大精神为指导,深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进的新发展格局理论为指引,秉承创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,贯彻习近平总书记“推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变”的精神,统筹推进“五位一体”总体布局,聚焦“四个全面”战略布局和质量强国、制造强国等重大战略决策部署,以“改革创新、释放红利”为目标,聚焦制度创新激发市场活力,聚焦民生改善促进社会和谐,以统一、规范、科学、国际视野为修法的着力点,尊重计量活动的基本规律,尊重中国国情,积极引领和推进实施计量创新驱动发展战略、协调发展战略、绿色发展战略、国际化发展战略、供需有效对接战略等五大战略,服务于产业转型升级,服务于国家治理能力的提升,为国家质量强国等战略的实施提供强有力的计量支撑。

《计量法》的修订要与建立现代化计量治理体系相结合。要回归计量的初心,准确定位计量在国家治理体系中的功能,加强顶层设计,既要注重对计量标准和计量器具的调整,又要注重量值的调整,关注计量的准确性、一致性、溯源性。既强化计量检定,又规范计量校准。要借鉴国际法制计量先进经验,不断完善计量发展体制机制。《计量法》要关注民生,体现创新、发展、国家安全的理念。要充分考虑原《计量法》的立法背景和当今经济、科技发展水平,坚持对《计量法》进行全面修改,而不是对该法进行局部修订。要由“政府独大”的思维向遵守市场经济规律的思维转变。由原量值逐级层级传递模式向应对国际单位制量子化变革及量值传递扁平化趋势转换。从单一计量向多元计量转变,从计量管理向计量治理转变,从计量支撑向计量引领转变。由“独立立法”思维向“立法衔接、协调”思维转变。建立有限政府或者有限计量观念,加强事中事后监管,引进信用监管和自我声明制度,充分发挥认证认可手段的功能,引进互联网+的监管方式;监管体现社会共治的原则,强化企业主体责任,强化各领域各部门职责。

2.3 《计量法》修订中的几个关系处理

根据甘藏春在计量法修订工作调研时提出的要求,并结合秦宜智在全国计量法修订工作座谈会上的发言,在修订《计量法》的总体思路上,要着力处理好七个主要关系:

1) 处理好“管和放”、“管与服”的关系,强化“放管服”改革,实现市场调节和政府管理与服务的有机结合,既要将该管的管住(如计量器具的检定),又要释放市场活力和内生动力,将该放的放开(如计量器具的校准),同时强调优化服务,转变政府职能。

2) 处理好“事前监管和事中、事后监管”的关系,坚持弱化事前,自律事中,强化事后的基本原则,做到自主管理与事中、事后监管的有机结合。既要保留必要的事前监管,又要深入研究计量管理制度实际与计量活动基本规律,加强事中、事后的监管[3](如探索改革标准物质管理和监督方式,运用随机抽查方式加强事中事后监管等)。

3) 处理好政府统一监管与社会多元共治的关系,计量主管部门与其他部门的关系,要创新行业中介自律管理计量工作的机制建设,做到统一监管与部门分工的有机结合,国家监管与社会共治的有机结合[3]。

4) 处理好“现在和将来”或“延续与创新”关系,做到既要充分考虑目前市场经济运行的需要,健全计量单位、计量器具和计量结果监督管理的各项制度,又要兼顾量子化变革、大数据、新技术、网络化带来的计量科技及计量监督手段的新变化,关注未来计量规范引领发展的需要,将法律的稳定性与创新性结合起来,为未来计量的发展预设制度安排[3]。

5) 处理好“中国与国际”的关系,要进一步提升国家计量技术规范体系国际化水平,既要做好国家计量技术规范与国内相关标准技术文件的协调,又要加强国家计量技术规范与计量国际建议、规范、标准的“对标”和采用。

6) 处理好顶层设计与基层实际的关系。《计量法》的修订需要顶层设计,既要高屋建瓴地从计量事业发展的角度设计制度安排,又要考虑和兼顾基层实际的需要,使该法具有针对性和可操作性。

7) 处理好《计量法》的修订与其他法律协调的关系。要强调计量器具作为产品的安全性和质量及计量属性,同时要注重《计量法》和《产品质量法》《标准化法》等相关法律之间的配套和衔接。

3 计量法治完善的路径

3.1 计量法治完善与行政许可制度改革

计量法治完善与《计量法》修改中的一个重要方向就是行政许可制度改革。随着“放管服”改革的推进,《计量法》的5次修正已经取消了5项行政许可(部门和地方计量检定规程备案、进口计量器具销售前检定、计量检定员资格核准、制造修理计量器具许可证核发、制造销售和进口国务院规定废除的非法定计量单位的计量器具和国务院禁止使用的其他计量器具审批),从取消行政许可的数量上看在原质检总局是最多的。可见,计量法制建设在行政审批制度改革层面已颇有成效。但从《计量法》最新的修订情况看,计量法仍需进一步贯彻放管服改革精神。2018年7月,《计量法(送审稿修订稿)》(以下简称“送审稿”)公开征求意见,其中仍保留有标准考核、型式批准、计量授权和资质认定四个带有行政审批性质的事项。为进一步解放思想,突破惯性思维,体现改革创新,落实放管服的改革要求,我们建议重新对保留的4项行政许可事项进行了评估和论证,取消计量器具型式批准(标准物质定级鉴定)、承担国家法定计量检定机构任务授权、检验检测机构资质认定3项行政许可事项,整部《计量法》只保留计量标准器具的核准制度这一项行政许可事项。

3.1.1 取消型式批准(标准物质定级鉴定)

按照“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求,切实转变政府职能,凡是市场能自主调节的就让市场来调节,凡是企业能干的就让企业干。针对部分计量器具制造企业的准入制度,即计量器具型式批准制度,我们建议不再作为行政许可事项,仅对计量器具型式、性能等提出技术要求,即交由型式评价实验室完成技术试验。考虑到计量器具在设计之初如果存在缺陷,量值不准,势必影响到所有产品的质量,对量值传递的准确性造成不可估量的后果;同时计量器具型式评价是国际计量界的通用管理方式,我国作为国际组织成员,与德国、荷兰等国家签署了型式评价互认协议,型式评价将有助于国际贸易,应保留对计量器具技术上型式评价的要求。市场监管部门应强化事中事后监管,搭建型式评价实验室服务平台,为企业提供优质便利化服务,企业可自主选择试验机构完成型式评价工作。

3.1.2 取消承担国家法定计量检定机构任务授权

计量授权制度创设自20世纪80年代,按照国家量值传递的计量资源必须由政府计量行政部门进行统筹规划的原则,对承担研究建立计量基准与建立社会公用计量标准,进行量值传递等保证全国量值统一性和法制性的重要任务的实施机构进行授权,由其代表国家来执行法制任务。但是随着技术机构改革的推进,计量技术机构的设置形式也发生了很大变化,有公益一类、二类,还有完全按企业性质设置的机构,计量技术活动灵活多样,检定、校准、比对、检测等计量技术服务市场异常活跃,这都对授权制度提出了新的要求。同时,“授权”一词本为委托某人或某机构代行权力,而实践中计量授权技术机构承担的任务不属于政府直接办理事项,属于计量技术活动,与“授权”一词本源含义不同。因此,建议改革现有的计量技术机构授权制度,不再作为行政许可事项,政府通过加强事中事后监管,规范承担法定计量任务的技术行为。

3.1.3 取消检验检测机构资质认定的行政许可

根据《计量法》第二十二条规定,计量认证是对向社会出具公正数据的第三方机构的计量能力进行确认。计量认证的核心是计量溯源性,只要具备计量溯源性,行业需要机构符合什么资质,由行业自主管理。机构只要计量性能经过确认后就有能力向社会出具相关数据。因此,建议不再将资质认定作为一项行政许可继续保留。

3.1.4 保留计量标准的核准制度

计量标准的核准制度是我们认为必须保留的一项行政许可。考虑到量值主要来源于计量基准和计量标准,计量基准和计量标准是计量的源头,国家计量标准是统一全国量值的主要依据,社会公用计量标准是直接面向市场的统一量值和实施计量监督的依据。社会公用计量标准通过溯源至计量基准、国家计量标准或者更高准确度等级的社会公用计量标准来保证其量值的准确可靠。市场主体向社会公用计量标准溯源,或者通过一个链条溯源到社会公用计量标准,保证量值的准确可靠。国家计量标准、社会公用计量标准是将计量基准的量值传递到国民经济和社会生活各个领域的纽带,处于量值传递溯源体系的中间环节,起着承上启下的作用,是确保量值传递和量值溯源,实现全国计量单位制的统一和量值准确可靠的必不可少的物质基础和重要保障[4]。部门使用的计量标准在形式上虽然有一定的内部性,但如果其数据失准则会造成整个行业出现量值问题,因此,建议保留部门各项最高等级计量标准应当经同级人民政府计量行政部门考核的要求。为进一步体现“放管服”改革精神,对于企业内部使用的计量标准不再进行考核,规定企事业单位可以根据需要,按照计量标准建立条件和要求自行建立计量标准。

3.2 计量法治完善与民生计量

计量法治体系完善要高度重视民生计量制度的建设。事实上,在计量领域,民生计量一直是法制计量的重中之重。所谓民生计量,就是与人民群众生活密切相关的计量。“民生计量平凡事,民生计量无小事”,我国从20世纪90年代开展民生计量工作,得到了地方政府的高度重视,赢得了老百姓的广泛赞誉,受到了经营者的普遍欢迎,从而培育了诚信的计量体系[5]。

虽然《计量法》中若干项法制计量制度都紧紧围绕民生计量,但从条文来看,缺乏对民生计量的明确规定。2017年《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国产品质量法〉实施情况的报告》中指出:“一些地方反映,与群众家庭生活密切相关的水、电、气表没有按照规定到期轮换,造成设备老化、计量不准”。为此,当时的质检总局和住建部联合开展了专项调研,发现由于民用四表的所属权不清晰,无相关法律规定,使得轮换制度难以落实,老百姓的切身利益无法保障,急需立法明确供水、供电、供气、供热(冷)等经营者的责任。因此,本次《计量法》修订,高度关注民生计量,专门设计了民用四表的使用要求条款,明确了用于城乡居民供水、供电、供气、供热(冷)等交易结算的计量器具计量失准或者损坏需要更换的,经营者应当免费更换。这一新增的民生条款将使近十亿百姓从中获益。

另外,现行《计量法》对公民、法人和其他组织目前普遍关心的计量结果的规范和监管相对欠缺,特别是对现实生活中大量存在且迫切需要规范的以量值作为结算依据的商品量的计量监管未作规定。建议《计量法》修订专设量值管理一章,规定生产者、经营者及其他单位应当配备与生产、科研、经营活动相适应的计量器具,保证计量器具量值准确可靠,并规范使用计量数据;规定向社会出具计量数据的经营者,为社会提供具有证明作用的数据和结果的检验检测机构,商品交易场所的主办者,应当承担的计量责任。同时,对商品量计量、定量包装的管理和计量参考数据的研究、采集、发布、应用作出规定。

3.3 计量法治完善与量子化变革

计量法治建设中要突出强调《计量法》适应国际单位制量子化变革作出相应的修改和调整,完善计量领域的科技创新体制和机制。

2019年5月20日,国际计量单位制的7个基本单位全部实现由常数定义,这是改变国际单位制采用实物计量的历史性变革,是人类科技发展进步中一座里程碑[6],被科学界和世界媒体誉为翻开人类科技发展新篇章。国际单位制的重新定义将实现量值传递溯源链路扁平化;通过嵌入芯片级量子计量基准,将最高测量精度直接赋予制造设备并保持长期稳定[7]。国际单位制的重新定义将催生新的测量原理、测量方法和测量仪器[7]。国际单位制的重新定义和量子测量技术发展将使得计量基准可随时随地复现。

国际单位制全面进入“量子时代”,这预示着世界测量技术规则将会重构,国际计量体系和科技产业格局将迎来历史性变革。在深入研究量子技术发展对现行国家量值传递溯源体系和测量技术架构重大影响的基础上,需要改革完善国家计量行政管理体系、技术体系和法律法规体系,健全完善同现代先进测量技术体系相适应的计量治理体系,特别是计量法治体系,通过《计量法》的修订,为国家现代先进测量体系的建设与发展,摆脱体制机制的束缚,注入内生动力和发展活力。因此,建议落实《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》中“加快国家质量基础设施体系建设”的要求,对计量科技研究及科技成果推广、加强计量基础设施建设、建立计量信息资源共享平台等作出规定,加强计量过程控制和计量设备管理,完善计量保障体系,提升计量能力和水平。

3.4 计量法治完善与国际接轨

计量法治完善要突出体现和国际接轨的原则。经济全球化的基础是测量全球化,没有测量方法的统一,没有测量结果的相互认可,不可能实现经济全球化。因此要建立全球测量体系、保证测量结果的一致性。各国计量法之间要有充分的协调和兼容,尽可能采用国际通行做法,从而实现测量方法的统一和测量结果的互认。[8]要推动共建“一带一路”高质量发展,需要推动计量体系及标准体系在一带一路国家的实施。我国首先应当在新《计量法》统领下建立完善我国计量法治体系及治理体系,并进一步将我国先进的计量治理经验推广到一代一路国家,实现计量引领和标准引领一带一路的发展。

我国现行《计量法》在规范计量活动方面与国际通行做法尚存在一定差异。现行《计量法》只设计了检定制度,与国际通行的校准方式尚不能有效衔接,需要在《计量法》修改过程中尽可能采纳国际上的通行做法,建立计量校准制度[8]。同时,由于计量校准活动存在显著的外部性特点,为保护计量校准服务双方合法权益,规范计量校准服务行为,建议规定国家实行计量校准机构自我声明公开制度,明确主体责权的规则与制度,进一步激发校准市场主体活力,更好地发挥市场对计量资源配置的决定性作用,实现企业自治、行业自律、社会监督和政府监管的有利环境,促进计量校准市场健康有序发展。

随着国际经济全球化和我国多地自贸区的设立,尤其是在我国“一带一路”战略推动下,中国的企业、投资者对外贸易的活动更加频繁。研究和完善自贸区计量纠纷的解决机制不仅能够推动我国自贸区的发展,还能够提供给中国经验为一带一路国家参考和借鉴。作为亚洲重要的服务和航运中心之一的新加坡,于1991年成立了新加坡国际仲裁中心,经过多年的发展,形成了一套国际公认的仲裁规则,在国际产生了较大的影响,并反过来促进新加坡服务和航运中心地位的不断巩固。借鉴新加坡经验,2018年4月24日,舟山市场监管局、舟山市贸促会和中国海事仲裁委员会共同探索设立的“中国海事仲裁委员会计量争议仲裁中心”,正式挂牌成立,这是国内大宗商品贸易领域的首个专业计量争议仲裁中心,也是全球首个解决计量争议的专业仲裁平台。“中国海事仲裁委员会计量争议仲裁中心”的设立,将依据相关法律规定,以仲裁为主的“替代性”争议解决方案解决相关领域的争议案件,为解决自贸区内计量争议与计量纠纷提供了一条快速高效的途径,体现了计量治理在自贸区建设中的重要作用。我国的多元化纠纷解决机制已逐渐被“一带一路”沿线各国乃至世界所了解,许多国家和地区的有关机构或组织开始与中国的商事调解组织进行合作。探索建立计量纠纷的多元化解决机制,将为“一带一路”建设提供全方位的司法服务和保障。

4 结 语

当我们思考计量法治的完善时,研究了《计量法》这部施行了三十余年的法律,我们不得不惊叹当时立法者的睿智,用极简的语言创设了那么多层层相扣的制度,而正是这些制度推动着我国庞大的计量体系良性的运转。作为《计量法》的修订者,我们的任务是诚惶诚恐地修正和思考那些在新的经济社会背景下已不合时宜的制度。前文我们对《计量法》修订的必要性、指导思想及计量法治完善路径进行了研究,对这些问题的思考,已经一定程度地体现到了《中华人民共和国计量法(修订送审稿)》中。作为直接参与《计量法》修改的学者,撰写此文仅为抛砖引玉,希望《计量法》的修改能引起更多学界同仁的关注,以共同推动计量法治的完善,从而为我国计量治理体系和治理能力的完善打下坚实的法治基础,为我国高质量发展

提供坚强的助力。