农村相对贫困治理：测度原则与路径选择

曲延春

(山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014)

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。这是党的十八大以来中央全会首次明确提出要解决相对贫困问题。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出：“现行标准下，9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”(1)习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》2021年2月26日。这不仅表明我国消除绝对贫困任务的完成，而且预示着我国正式进入相对贫困治理阶段。

虽然绝对贫困标准在不同历史时期，因为经济发展水平不同和农民收入水平差异而有所不同，但是总体来看是具体且明确的。绝对贫困标准主要是设定某一具体收入数额，在此数额之下即为农村贫困人口。当然，测度绝对贫困除定量标准外，也有定性标准如“两不愁三保障”。目前在学界以及实践中，相对贫困因其“相对”性，测度标准存在较多争议。但是由争议的存在也可以看出，在我国已经完成消除绝对贫困任务、进入相对贫困治理阶段的时代背景下，关于相对贫困治理的理论研究已经落后于我国相对贫困治理的实践。

一、学界主要观点与评价

相对贫困标准的确定直接关系到相对贫困如何治理，因而如何确定相对贫困标准是有效提升相对贫困治理效能的前提。当然也有学者对于相对贫困标准的确定存在质疑，如汪晨等认为，发展中国家一般采用绝对贫困标准，中国减贫奇迹也是基于使用绝对贫困标准，如果转型采用相对贫困标准，或将面临一系列挑战或问题。在他们看来，中国在减少绝对贫困方面具有优势，因为绝对贫困在很大程度上取决于增长，中国在减少相对贫困方面则处于不利地位，因为相对贫困本质上与增长无关。因此，中国采用相对贫困标准为时过早(2)汪晨、万广华、吴万宗：《中国减贫战略转型及其面临的挑战》，《中国工业经济》2020年第1期。。当然，在相对贫困治理已经成为政策性话语的前提下，这种观点显然难以影响学界讨论。

关于相对贫困测度标准，学界的主要观点可概括为：

第一，单维贫困标准论。持单维贫困标准论的学者们将收入水平作为相对贫困标准划定的依据。如沈扬扬、李实提出，2020年以后相对贫困标准的设定可以采取分城乡制定的方案：一是分城乡制定相对贫困标准；二是将2021—2025年相对贫困标准设定为居民中位收入(分城乡)的40%，同时，周期性调整相对贫困标准(通过调整收入中位数的比例来实现)，最终将相对贫困线稳定在收入中位数的50%，与高收入国家的贫困标准设置方法接轨(3)沈扬扬、李实：《如何确定相对贫困标准?——兼论“城乡统筹”相对贫困的可行方案》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2020年第2期。。吴振磊、王莉提出，可以采取绝对贫困相对化的标准，设置合理的浮动区间，每五年以固定速率(建议5%)上调区间值，不断更新识别体系，稳步推进农村相对贫困的帮扶工作。他们根据我国推进现代化强国建设的规划以及城镇化进程，建议分区域、分阶段实施农村相对贫困帮扶工作，即中国扶贫实践可分为以下两区域、两个阶段:2021—2035年，东部地区实行城乡收入相对贫困标准，中西部地区实行绝对贫困标准相对化；2035—2050年，逐步建立城乡一体的贫困标准(4)吴振磊、王莉：《我国相对贫困的内涵特点、现状研判与治理重点》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。。由上可以看出，虽然学者们建议以收入水平作为单维贫困标准，但是同时也注意到了区域、城乡以及不同时间阶段的差异性。

第二，多维贫困标准论。持多维贫困标准的学者们突破了单一的测量标准，从多维角度测度贫困标准。如王小林、冯贺霞认为，2020年后，在基本公共服务没有实现普惠化、均等化以及城镇化没有彻底完成的条件下，中国应制定多维相对贫困标准(5)王小林、冯贺霞：《2020年后中国多维相对贫困标准：国际经验与政策取向》，《中国农村经济》2020年第3期。。唐任伍提出，我国要尽快建立起与国际接轨的多维动态识别标准，提升贫困治理的精准度与有效性将成为后小康时代贫困治理必备的基础设施，建议借鉴联合国、世界银行以及西方发达国家行之有效的贫困识别标准体系，将传统的绝对贫困治理中所忽视的“社会排斥”“文化贫困”“精神贫困”“发展贫困”等因素纳入识别体系之中(6)唐任伍：《贫困文化韧性下的后小康时代相对贫困特征及其治理》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2019年第5期。。张传洲提出，从对绝对贫困到相对贫困的认识过程以及对贫困测度的研究发展而言，人们已经普遍认为相对贫困作为经济社会的客观现象将会长期存在。因此，相对贫困的测度应该是多维度的，测度的基本形式以收入形式或者消费形式进行体现也是客观的和现实必要的(7)张传洲：《相对贫困的内涵、测度及其治理对策》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。。吕新博、赵伟认为，多维贫困指标具有动态性，应因地制宜，考虑地区差异、层次差异来设定(8)吕新博、赵伟：《多维贫困视角下农村相对贫困治理路径研究》，《山东农业大学学报(社会科学版)》2019年第4期。。林闽钢虽然也主张多维标准论，但他认为，收入依然是衡量贫困的核心指标，直接使用多维剥夺指标在现阶段存在夸大贫困范围的风险，因而应在采用以收入为贫困测量和识别的基础上，综合使用多维剥夺指标来识别贫困最为适合(9)林闽钢：《相对贫困的理论与政策聚焦——兼论建立我国相对贫困的治理体系》，《社会保障评论》2020年第1期。。

第三，基本需求标准论。持基本需求标准的学者们既不主张单维标准，也不主张多维标准。如汪三贵、曾小溪认为，2020年后中国仍然存在贫困问题。考虑到世界各国经验和扶贫成效。结合中国国情，应根据“人”的基本需求变化来确定新的贫困标准，这既符合大多数发展中国家的通常做法，又能够体现中国扶贫成效。要科学合理地确定社会公认的基本需求水准并转换成与之相对应的价值量，并根据经济社会发展和生活水平的提高而采用更高的满足“人”的基本需求或者最低生活需要的贫困标准(10)汪三贵、曾小溪：《后2020贫困问题初探》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。。

从当前学界的主要观点来看，单维贫困标准是最简便的测度标准，特别是收入水平的中位数标准。但是，与绝对贫困标准关注贫困群体的物质需求不同，相对贫困标准更关注社会整体收入不平等与分配不均衡现象，因而单维贫困标准虽然操作简单，但是并不能够反映相对贫困的内涵。而基本需求标准论亦非学界主流观点。多维贫困标准论虽更能体现出相对贫困的内涵，但是并未厘清相对贫困主体收入之“贫”与发展之“困”的关系。

同时，尽管已有学者注意到了相对贫困治理的城乡差异问题，但是现有研究成果少有对农村相对贫困治理的专门研究，而对城乡相对贫困治理的笼统研究较多。实际上，在我国，无论是城乡发展水平还是居民收入和居民支出水平以及城乡居民社会保障水平，都有较大差距。在这样的时代背景下，对城乡相对贫困进行不加区分的探讨已不适宜。城市相对贫困和农村相对贫困的产生背景、产生原因都有较大不同，从而治理路径也不尽相同，因而无论是城市相对贫困治理还是农村相对贫困治理，都应具体问题具体分析。

另外，从现有研究来看，农村居民收入中位数的比例确定还存在一定争议。中位数比例差异的背后是农村相对贫困人口数量的差别，脱离相对贫困人口数量的中位数比例确定是没有意义的，因而应根据相对贫困人口数量确定农村居民收入中位数比例。

二、农村相对贫困的测度原则

相对贫困，是指在一定的社会发展阶段，个体基本生活的物质条件虽然能够得到满足，但是其收入仍处于较低水平，特别是发展能力和发展权利受到一定程度的限制，从而制约了其获得较高收入的一种贫困状态。作为与绝对贫困相对应的概念，相对贫困是一个复合体系，不仅是收入之“贫”的问题，更是发展能力和发展权利之“困”的问题。本文基于对相对贫困含义的理解以及借鉴学界已有观点，构建了农村相对贫困复合测度标准(见图1)。

图1 农村相对贫困复合测度标准框架

(一)农村相对贫困复合测度标准应体现经济之“贫”

无论相对贫困的涵义如何丰富，经济层面的收入贫困还是首要方面，而测度物质贫困的主要方法或者主要标准就是收入水平。绝对贫困对收入水平的测度主要是设定某一绝对数值，收入水平在这一数值之下的即为贫困人口；而相对贫困则主要体现的是在某一时期或某一时间节点，较低收入者与中高收入者收入的对比情况，即要体现“相对”，一般为居民收入中位数的某一比例。

(二)农村相对贫困复合测度标准应体现发展之“困”

相对贫困是社会比较的结果，这种社会比较往往与社会不平等或相对剥夺高度相关(11)李棉管、岳经纶：《相对贫困与治理的长效机制:从理论到政策》，《社会学研究》2020年第6期。。一般而言，社会比较更多体现在个体发展能力和发展权利方面，而影响个体发展能力和发展权利的主要因素包括受教育年限和水平、就业状况等体现权利平等的公共服务状况。因而，除了收入水平的中位数确定外，农村相对贫困复合测度标准还应该包括受教育年限、就业状况、医疗保障情况等因素，这些因素是个体发展之“困”的制约因素。之所以将这些因素作为相对贫困复合测度指标，主要是由于以下三方面原因：第一，受教育年限与个体收入呈正相关关系；第二，就业状况直接影响个体收入；第三，公共服务状况特别是医疗保障尤其是病患情况直接影响个体支出。这三个方面的因素不仅影响个体发展能力，而且体现其发展权利，即“相对贫困的产生既有生计资本积累及其转换的个体能动性方面的原因，也受结构化制度环境的影响”(12)许源源、徐圳：《公共服务供给、生计资本转换与相对贫困的形成——基于CGSS2015数据的实证分析》，《公共管理学报》2020年第4期。。

在收入中位数既定的前提下，需要进一步将这三方面因素纳入到相对贫困复合测定标准之内。其一，将收入在所界定中位数之上一定范围之内但接受义务教育年限低于九年的农村人口亦纳入相对贫困人口统计口径。其二，因为工资性收入已经占到农村家庭收入的第一位，就业状况直接影响农民收入水平，因而可以将虽收入在所界定中位数之上一定范围之内但家庭成员无外出务工人员的农村人口亦纳入相对贫困人口统计口径。其三，虽然农民享有的社会保障政策和待遇是统一的，但是个体病患等情况将直接导致家庭支出的增加。尽管当前农村医疗保障水平不断提高，部分大病患者即使参加了农村医疗保障，对于部分农民而言，需要个人支出的医疗费用部分仍然还是较大负担。同时，门诊报销比例较低也直接增加了农民的看病负担。可以考虑将虽收入在所界定中位数之上一定范围之内但家庭成员有大病重病的农村人口作为相对贫困人口。另外，农民养老保障水平亦是直接影响农民收入的重要因素，因而相对贫困测度亦应将这一方面纳入标准之中。

(三)农村相对贫困人口数量适度

农村相对贫困人口数量的确定需要客观，要基于我国贫困治理取得的成就，根据实际情况确定相关标准，数量要适度。有学者认为，如果确定的相对贫困人口过多，会给扶贫工作带来过大压力，特别是将会加大财政负担(13)张琦、沈扬扬：《不同相对贫困标准的国际比较及对中国的启示》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第4期。。也有学者认为，将相对贫困标准定得太高，会导致政府角色的模糊和社会意识的分歧；反之，则会使标准缺乏稳定性，导致贫困治理具体工作的随意性和社会意识的混乱(14)郭之天、陆汉文：《相对贫困的界定:国际经验与启示》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第4期。。实际上，相对贫困人口过多，不仅会加重财政负担，而且会消解我国减贫成果。可以考虑按照人口比例划定中位数标准。参照2015—2019年全国农村贫困人口和贫困发生率变化情况，2015—2019年末全国农村贫困人口分别为5575万、4335万、3046万、1660万和551万，贫困发生率分别为5.7%、4.5%、3.1%、1.7%和0.6%。根据第七次全国人口普查数据，居住在城镇的人口为90199万人，占63.89%；居住在乡村的人口为50979万人，占36.11%。相对贫困人口数量建议以5000万左右为宜。按照常住人口城镇化率计算，5000万约占农村常住人口总数的10%左右。根据汪三贵和孙俊娜的研究，依据2018年中国住户调查数据，以30%为农村人均可支配收入的中位数，农村贫困规模为4106万人，以40%为中位数，贫困规模则为7208万人(15)汪三贵、孙俊娜：《全面建成小康社会后中国的相对贫困标准、测量与瞄准——基于2018年中国住户调查数据的分析》，《中国农村经济》2021年第3期。。借鉴以上研究，本文认为，当前农村相对贫困的测度标准为农村居民人均可支配收入的30%至40%之间，以35%左右为宜。同时应随着经济社会发展，不断调整中位数比例，相对贫困人口总量也将会相应减少。当然，5000万相对贫困人口只是对于农村而言，若依此依据，加上城镇相对贫困人口，那么全国相对贫困人口的绝对数也是较为庞大的数字。

三、农村相对贫困治理的路径选择

相对贫困治理所要解决的问题不仅仅是相对贫困人口的经济收入问题，更是相对人口的社会发展问题。农村相对贫困治理，不仅要解决农村相对贫困主体“贫”的困境，更要注重解决其发展“困”的难题,甚至可以说，解决相对贫困主体“困”的难题比解决其“贫”的困境，对于农村相对贫困治理更具有长远意义。加强农村相对贫困治理，需要重点对标农村相对贫困复合测度标准，从以下四个方面入手:

(一)以提高工资性收入为重点解决农村相对贫困人口之“贫”

自2015年起，在农民四大收入构成中，工资性收入超过经营净收入成为农民第一大收入来源。根据《中国统计年鉴(2020)》数据，2015年，农民人均可支配收入为11421.7元，其中，工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入分别为4600.3元、4503.6元、251.5元、2066.3元。基于工资性收入的重要性，应重视提高农民工资性收入。根据国家统计局《2019年农民工监测调查报告》和《2020年农民工监测调查报告》，2015—2019年全国农民工总量整体呈增长趋势，2019年的全国农民工总量为29077万人，比上年增长0.8%，其中，外出农民工总量为17425万人，增长0.9%；本地农民工总量为11652万人，增长0.7%。但是在新冠肺炎疫情影响之下，2020年的农民工总量呈下降趋势，是年的全国农民工总量为28560万人，比上年下降1.8%，其中，外出农民工总量为16959万人，下降2.7%；本地农民工总量为11601万人，下降0.4%。在这一背景下，如何提升农民就业能力、增加农民就业机会就成为亟待解决的问题。一方面，应加强农民劳动技能培训，充分利用相关政策，扎实开展农民职业技能提升行动。当前来看，农民工参加劳动技能培训的比例还比较低。根据中国社科院农村发展研究所课题组在2019年5月对青岛市来自19个省(自治区、直辖市)农民工的调查可知，在参与调查的355名农民工中，接受过技能培训的仅为90人。对于未能接受技能的原因，认为“没必要”“没有时间”或“没有信息和机会”的分别占被调查农民工总人数的31.0%、27.8和27.2%(16)中国社会科学院农村发展研究所与青岛市人大农委联合课题组：《构建市场化导向的农民工技能培训机制研究——以对青岛市农民工的实地调研为基础》，《经济纵横》2021年第1期。。由此可知，提升农民工劳动技能培训还有很大拓展空间。应充分发挥政府相关部门、高等院校特别是农业院校和高职院校、社会培训机构以及相关企业的作用，形成农民职业技能培训的合力；加强农民职业技能培训的师资力量、场地设施等建设，加强对培训过程监督，确保培训效果。在培训内容设置上，应以市场为导向，以促进农民就业为目标，减少培训中的形式主义，注重理论与操作技能的有机结合，增强针对性和实用性。与此同时，要继续加大农民工职业技能培训宣传力度，提高农民工对职业技能培训的认知程度(17)雷晓康、汪静：《乡村振兴背景下农村贫困地区韧性治理的实现路径与推进策略》，《济南大学学报(社会科学版)》2020年第1期。。另一方面，应重点提升农村产业发展水平。农村产业发展是促进农村经济社会发展和农民增收的重要途经。李姣媛等基于浙江、湖北和四川省2019年714户农户实地调查数据，采用倾向得分匹配法(PSM)估计了参与三产融合对农户家庭人均总收入和各类收入的影响效应，发现参与三产融合对农户家庭人均总收入影响净效益为27.2%，参与三产融合使得农户家庭人均经营性收入显著提升164.7%(18)李姣媛、覃诚、方向明：《农村一二三产业融合:农户参与及其增收效应研究》，《江西财经大学学报》2020年第5期。。李云新等根据在湖北省随县345户的调查数据测算得出如下结论：产业融合能使农户收入水平增加59%左右(19)李云新、戴紫芸、丁士军：《农村一二三产业融合的农户增收效应研究——基于对345个农户调查的PSM分析》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2017年第4期。。实际上，产业融合不仅能够使得农户经营性收入显著增加，而且能够增加农民就业机会，尤其是直接增加农民工资性收入。提升农村产业发展水平，应突出乡村优势，发展特色产业。在纵向上，延伸农业产业链，实现农产品深加工，增加农产品附加值；在横向上，拓展农业功能，促进农业与文化、旅游、教育、康养、生态等产业深度融合，发展农业新业态。

(二)以城乡基本公共服务均等化改革重点解决农村相对贫困人口发展权利之“困”

目前，我国城乡之间在基本公共服务方面还存在较大差距，这些差距不仅在一定程度上制约了农村经济社会发展，而且制约了农民个人发展，特别是医疗、养老、教育三个方面。医疗保障水平的提升能够直接减轻农民医疗支出负担，养老水平提高能够切实增加农民收入水平，而教育则是筑牢返贫长效阻断机制的关键，这是保证农村相对贫困人口发展权利的重点之举。

为解决农民发展权利之“困”，应从以下几个方面入手：

首先，切实提高农村医疗保障水平。已有研究表明，农村医疗保险制度具有良好的相对贫困治理效应，能够显著、稳健地降低农村居民陷入相对贫困的概率(20)鄢洪涛、杨仕鹏：《农村医疗保险制度的相对贫困治理效应——基于贫困脆弱性视角的实证分析》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2021年第1期。。为此，应进一步完善农村医疗保障制度设计，在提高大病报销比例的同时，重点提高农村合作医疗“保小病”的功能。目前，我国农村合作医疗制度是以大病保障为主的医疗保险，近些年来，我国对于大病保险补偿达到 70%，而对于门诊治疗只有30%～60%(21)胡绍雨：《完善农村合作医疗制度的财政思考》，《财政科学》2020年第12期。。应加大对农村医疗服务的财政投入力度，强力推动更多的优质医疗资源包括医疗卫生人才、医疗卫生设备等向农村地区配置，切实提高农村地区的医疗保障水平。根据《中国统计年鉴》可知，2019年我国每千人口卫生技术人员，城市为11.10人、农村为4.96人；每千人口医疗卫生机构床位数，城市为8.78张、农村为4.81张。另外，根据统计数据可知，2000、2010和2016年的城乡卫生费用，城市和农村分别为2624.24亿元和1962.39亿元、15508.62亿元和4471.77亿元、35485.01亿元和10886.87亿元；城乡之比分别为1.34∶1、3.47∶1和3.26∶1(22)国家卫生健康委员会：《2019中国卫生健康统计年鉴》，北京：中国协和医科大学出版社，2019年版，第93页。。从这几组数据可以看出，城乡卫生费用总额差距仍然比较明显，城乡医疗资源配置仍然不够均衡。随着城镇化水平的提高，农村人口不断减少，要致力于消减这种差距，加大农村公共医疗资源投入，通过提升农村医疗保障水平，切实解决农民看病难、看病贵的问题，保障农民发展权利。

其次，切实提升农村养老水平。在农村养老服务方面，农村新型养老保险政策的实施虽然使农民享受到了政府的养老服务，但是目前养老金数额远远难以满足农民需求。有学者采用Ologit模型，对基于2012—2015年5省10县1253个样本的调查分析，对于“您认为新农保在老年人贫困方面能发挥什么样的作用”这一问题，有431人选择“作用较小”，占样本的34.4%；有434人选择“作用一般”，占样本的 34.64%；有388人选择“作用较大”，占样本的30.97%(23)冯华超：《农民分化与新型农村社会养老保险制度减贫作用评价——基于5省10县1253个样本的实证分析》，《农林经济管理学报》2020年第2期。。整体来看，农民对新农保的减贫作用评价不高，认为“作用较大”的比例不足三分之一。这在一个侧面反映出农村新型养老保险制度需要继续完善，农民满意度有待提高，并且农民养老金水平与城镇居民存在较大差距。大幅度提高农民基础养老金数额，这不仅能够直接提高农民收入水平和养老水平，而且能够提高农民的消费能力，这对于构建国内大循环具有重要意义，因为农民只有具有稳定的收入预期，才能具有消费的能力和消费的意愿。并且，与发达国家相比，我国社会保障支出总体处于较低水平，从横向对比来看，全国社会保障支出占比中央财政总支出长期保持在11%左右，这一比例相比发达国家仍显不足，如法国政府社会保障支出占比中央财政为30%，奥地利、德国则为70%，希腊、波兰甚至达到90%(24)刘中海：《农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究》，《社会保障评论》2020年第1期。。所以，我国社会保障财政支出还有很大的增长空间。

再次，切实提升农村教育水平。城乡之间教育资源配置失衡是长期存在的问题，根据《2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，2019年虽然累计已有2767个县通过了国家基本均衡认定，占比95.32%，但是存在的主要问题仍很明显，包括教育经费投入仍然不足、学校标准化建设存在短板、教师队伍建设仍有困难等。其中，35个基本均衡实地核查县中，有25个县不同程度地缺少音乐、体育、美术、英语、科学、信息技术等学科教师，此问题在农村学校更为突出(25)《2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，http:∥www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/sfcl/202005/t20200519_456057.html。。因此，应以教育公平为目标，通过以财政资源为重点的教育资源优化配置保障农村教育的发展，切实提升农民发展权利。

(三)以志智双扶为重点解决农村相对贫困人口发展能力之“困”

激发农民脱贫的内生动力是实现相对贫困治理的关键，而激发农民内生动力的关键是实现扶志与扶智相结合。一方面，通过积极扶志提高相对贫困主体的脱贫意愿。积极扶志的关键是做好脱贫攻坚的宣传工作。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中指出：“脱贫攻坚不仅要做得好，而且要讲得好。”(26)习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年3月7日。讲好脱贫故事，除了宣传好贫困地区人民群众艰苦奋斗的感人故事外，还应讲好相对贫困主体身边的脱贫事迹，以现实中的生动案例激发相对贫困主体的内生动力。与此同时，还要加大力度消解传统扶贫工作中贫困户的“福利依赖”现象，完善贫困治理的正向激励机制。另一方面，通过教育扶智提高相对贫困主体的脱贫能力。教育能够提升劳动者人力资本，是阻断贫困代际传递的重要方式，也是相对贫困治理的重要措施。如果说扶志主要是帮助相对贫困主体树立发展志向的话，那么扶智则重在促使相对贫困主体在科学、教育、文化、艺术、体育等领域树立尺度、加强引导、建立规范。教育不仅能够提高受教育者的文化水平和专业技能从而增加其就业机会，而且能够开拓受教育者的视野和眼界，提高受教育者的思想认识水平，从而从根本上激发相对贫困主体的内生动力。我国贫困地区存在的突出问题之一就是贫困人口整体上受教育程度低、文化素养不高，易导致贫困主体不思进取、因循守旧，最终引致发展的内在动力缺失。应进一步降低相对贫困人口家庭从义务教育到高等教育的成本，特别是应着力减轻从初中到大学阶段的学费、住宿费、资料费、交通费等直接教育成本，从而减轻其教育负担。需要优先加大对贫困农村的教育投入力度，合理统筹城乡基础学校布局和资源配置，实现普惠性农村基础教育，同时，高等教育应设立更多针对农村学生的普惠性项目(27)蒙泽察、郝文武、洪松松、王中晓：《教育对精准扶贫的重要作用——西北连片特困地区农村经济与教育发展关系的实证分析》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2020年第12期。。总之，应进一步通过制度设计减轻城市务工农民子女的负担，使其享受均等化的教育。

(四)构建以“贫”与“困”为主要内容的防止返贫监测机制

对易返贫致贫人口要加强监测，做到早发现、早干预、早帮扶，这是防止脱贫人口返贫的重要措施，特别是对于产业发展基础薄弱地区的农村脱贫人口、虽已脱贫但患有较重疾病等就业困难人口更要加强监测。对于易返贫致贫人口进行分级预警，特别是对于已经脱贫但处于贫困线边缘的人口进行重点监测。不仅要监测收入状况，而且要监测支出状况。2019年底，国务院扶贫办对建档立卡的已脱贫但不稳定户，还有收入略高于扶贫标准这样的边缘户进行了摸底，分别是近200万人、近300万人(28)《扶贫办：2019年底脱贫边缘户仍有近300万人三项政策防返贫》，http:∥m.news.cctv.com/2020/04/24/ARTIN983r0Cryfg3g7cwMsKl200424.shtml。。脱贫不稳定户和脱贫边缘户是脱贫人口中最为脆弱的群体，最具返贫风险，应对这两类群体进行重点监测。应重点关注分散供养人员、大病重病患者、重度残疾人、失能老人等特殊群体。除发挥基层政府和村两委班子的监测作用，通过入户采集方式核实家庭基本情况之外，也要充分发挥大数据的作用，比如对于住院就医农村脱贫人口，可以通过相关费用审核来监测其支出情况；对于就业困难人口，可以通过相关部门就业信息统计予以监测。通过大数据的运用不仅可以及时监测易返贫致贫人口，而且可以提高监测的精准度。应重点关注城市务工农民子女教育，根据《2020年农民工监测调查报告》可知，对于义务教育阶段的随迁儿童，47.5%的农民工家长反映在城市上学面临一些问题，本地升学难、费用高、孩子没人照顾是农民工家长认同度最高的三个主要问题，认同率分别为29.6%、26.4%和21.5%(29)《2020年农民工监测调查报告》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604232.htm。。

四、研究展望

在现实中，相对贫困治理问题不仅涉及农村居民，而且涉及城市居民。当前，由于城乡二元结构的影响和制约，城乡居民相对贫困的形成机理还不尽相同，虽然都有经济之“贫”的困境，但是与农村相对贫困人口发展权利和发展能力之“困”相比，城市相对贫困人口更多的是发展能力之“困”，而没有发展权利之“困”。因而，本文仅具体对农村相对贫困问题进行分析。但是从长远而言，随着城乡融合发展和城乡一体化进程的加快，城乡相对贫困治理必然趋于政策的统一。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》，到2035年，我国人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。因此，本文建议，2021—2035年为城乡相对贫困分策治理与不断融合时期，2035年以后，在城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小的基础上，实现城乡相对贫困治理政策的统一。