制造业长期结构性供需失衡的成因与治理

续 继，贺 俊

(中国社会科学院经济研究所，北京 100836；中国社会科学院工业经济研究所，北京 100006)

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对我国经济社会发展作出系统谋划和重大部署，指出“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。为加快落实新发展格局的决策部署，“推动供给创造和引领需求，实现供需良性互动”是其中一项重要环节及主要任务(1)刘鹤：《加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局》，《人民日报》2020年11月25日。。从现有发展阶段来看，完成这项任务仍存在诸多挑战，具体表现为我国产业发展依然面临着激烈的供需失衡矛盾，特别是制造业存在严重的技术“卡脖子”、结构性过剩等问题。当前我国的价格机制、竞争机制和产业进入退出机制仍存在突出的制度性缺失和发展性障碍，导致了制造业结构性失衡，若此类供需失衡长期无法缓解，则会影响资源配置效率，阻碍国民经济循环畅通。本文将从“是什么”“为什么”“怎么办”的维度逐一分析，旨在为解决制造业长期结构性供需失衡提供相应的对策建议。

一、制造业供需失衡的内涵和类型

本文探讨的制造业供需失衡是广义上的供需失衡。供给既包括上游产业对下游产业的装备、零部件、工艺、材料等供给，也包括下游产业对消费者提供的终端产品或服务；需求既包括对制造业的国内消费需求和国际出口需求，也包括对制造业的投资需求。为探究制造业的供需失衡内在机制，需要从供需失衡的理论内涵及供需失衡的类型两个方面进行理论分析。

(一)供需失衡的理论内涵

供需失衡在经济学中是一个中性概念。供需失衡是市场经济的常态，绝对的供需平衡是不存在的。供需失衡的福利影响，即供需失衡到底是良性的还是恶性的，需要从供需失衡的原因、所处产业生命周期、持续时间等角度，结合产业发展的特定情境，进行具体分析。

供需关系是市场经济中最基本的关系，市场经济具有实现供需平衡的自我调节机制，其中总供给、总需求与商品价格相互影响，商品价格波动对于实现供需均衡具有重要的传导作用。在理想状态下，商品价格具有灵活性，可以快速根据供需变化进行调整。当社会中总供给不足、总需求过热时，商品价格上涨，抑制消费者的总需求增长，同时价格提升增加了生产者的生产动机，驱动总供给提升，进而供需趋于均衡；当社会中总需求不足、总供给过剩时，商品价格下降，刺激消费者总需求增加，同时降低生产者的积极性，导致总供给减少，进而实现市场出清，此时供需失衡对于社会福利影响较小。但在实际发展中，受竞争机制和产业进入退出机制等因素影响，供给和需求并不能快速根据价格作出调整，存在着较长时间的超额供给或超额需求，这种长期市场无法出清的供需失衡状态，本质上是价格机制失灵，对于国民经济发展具有一定阻碍，也会影响社会整体福利提升。

(二)供需失衡的类型

供需失衡的类型可以从失衡表现、失衡范围、失衡周期三个维度展开分析。根据失衡表现可以将失衡分为供给过剩型失衡和需求过热型失衡；根据失衡范围可以将失衡界定为总量供需失衡及结构性供需失衡；根据失衡周期可以将失衡分为短期供需失衡和长期供需失衡。

表1 供需失衡的类型

从失衡表现来看，供给过剩型供需失衡表现为需求不足、供给过剩；需求过剩型供需失衡表现为需求过热、供给不足。从成因分析，需求不足或过剩往往与经济周期相关，其中需求不足与经济下行相关，导致国内外消费、投资的需求不足；而需求过热则与经济过热相关，货币超发等原因造成流动性过剩，进而造成需求过剩。供给过剩或不足则与企业进入退出相关，当企业进入门槛低、退出阻碍高时，出现供给过剩；当企业进入门槛高、退出阻碍低时，出现供给不足。仅根据失衡表现，无法断定失衡的福利影响，还需要结合失衡范围、失衡周期加以分析。

从失衡范围来看，可以分为产业全局性失衡即总量供需失衡和局域性失衡即结构性供需失衡。总量供需失衡是指由经济周期、市场机制叠加造成的该产业总产量与总需求量的不匹配。当经济过热时，往往形成“虚假繁荣”，为企业了解市场真实消费需求提供了错误信号，导致企业为追求短期利益而扩大低技术含量产品的生产，进行盲目扩张和重复建设；当经济遇冷时，则会出现供给过剩，造成大量资本和人力的浪费，损害了市场秩序和社会效益。而产业进入、退出机制不完善，则会加剧经济过热时期的重复建设，并在经济遇冷时期造成企业退出难，加剧供需失衡的影响。局域性失衡通常表现为低端产能过剩、高端产能不足，与产业发展结构不合理、资源配置效率低相关，尤其是缺乏对高附加值产业的有效投资时容易出现供不应求的现象。当市场投资需求普遍过热时，企业为了寻求短期利润，往往更容易涉足投资风险小、研发投入小、投资回报快的产业，而部分产业尽管处于价值链高端并对国家战略布局具有重要意义，但由于投资周期较长，前期研发投入较大，收益风险较高，企业布局积极性不高，从而导致高端供给不足。

从失衡周期来看，可以分为短期失衡和长期失衡。短期失衡往往是中性或者良性的，可以分为两种情况：一种情况是供给和需求随经济周期产生波动，供需会随着市场价格信号自动调节；另一种情况则是在产业发展初期，众多企业预见到产业发展前景，大量涌入抢占市场先机，这种情况下可以产生较多产业创新和技术溢出效应，有利于产业长期发展，并且伴随着市场成熟，过剩的企业会在优胜劣汰机制作用下相继退出，最终保持高质量的供需平衡。长期失衡往往是恶性的，与监管治理、政策保障的失当相关。首先，市场乱象治理不当、消费者权益保护不到位，会抑制总消费需求，造成市场信心不足，进而抑制投资需求，形成恶性循环并增加经济下行的风险。其次，政府补贴、地方保护等政策不当，导致企业进入和退出机制不完善，“僵尸企业”大而不倒，中小企业准入困难，进而增加了长期总量供需失衡风险。最后，知识保护等政策不当，则会造成市场竞争机制失效，市场中缺乏有效的优胜劣汰机制，从而导致生产企业创新研发动力不足、管理效率低下，产品难以满足和激发市场需求，关键技术环节难以突破，特别是当全球贸易和国际环境发生变化时，关键技术被“卡脖子”的问题会凸显，长期结构性失衡风险会增加。

综上，短期失衡是市场运行的常态，以价格为信号、以优胜劣汰为手段可以实现自调节。但如果某个产业存在长期失衡，则表明该行业的价格机制、竞争机制、进入退出机制出现了严重问题，仅依靠“看不见的手”即市场力量已经无法解决，还需要“看得见的手”即政府干预，为产业发展提供公共服务。同时，长期总量供需失衡是宏观现象，需要财政政策、货币政策等宏观经济政策加以调节；而长期结构性供需失衡是微观经济现象，需要产业政策的介入和制度性改革的矫正。本文重点讨论的是我国制造业存在的长期结构性失衡。

二、中国制造业长期结构性供需失衡的表现和成因

针对现实中我国制造业长期结构性供需失衡的表现，本文拟从高新技术产业和传统产业两个维度逐一进行分析。这是由于两类产业在供需失衡的表现和成因上存在着差异。目前我国很多高新技术产业尚处于起步阶段，存在着阶段性发展问题和产业监管保障不完善的问题；相比之下，传统产业所面临的落后产能等问题早已经过了多轮产能和需求的调整，目前仍存在的长期结构性供需失衡，则难以用产业发展障碍所解释，更多来源于制度性因素。

(一)高新技术产业供需失衡的表现和成因

近年来，伴随着新一代技术革命快速演进，数字技术与制造业深度融合，新产业、新模式、新业态不断涌现，高新技术产业成为发展的重点及热点。而发展高新技术产业，需要大量的探索时间和试错成本，核心技术和关键环节突破难度大，这也导致高新技术产业更容易出现供需失衡。同时，高新技术产业在发展中还存在着技术供给不足、过度进入、市场培养有限等问题，因此，该产业结构性供给不足和阶段性过剩现象都比较突出。

一是核心技术缺乏造成的高精尖产业结构性供给不足。主要表现为核心技术和底层技术缺失，高端装备和材料、工业基础件和基础软件的对外依赖、甚至被“卡脖子”。集成电路、量子信息、人工智能等前沿领域作为诸多终端产业的基础工具和创新驱动力，我国在一些前沿领域的核心技术与世界发达水平仍有差距。当前世界各国都把高精尖产业作为战略布局和投资的重中之重，对头部尖端技术和设备的垄断严重，特别是受贸易摩擦和疫情影响，上游零部件、基础软件、关键材料等供给不足。以集成电路产业发展为例，我国通讯、消费电子、汽车电子等下游产业市场广阔，对集成电路需求量极大，但是我国目前的生产能力尚不能满足市场需求。集成电路核心关键环节是设计、制造、封测，尽管在封测领域，我国企业通过加大海外收购兼并等方式实现了跨越式发展，但在设计、制造领域，我国的技术工艺和市场占有率均与先进国家有较大差距。特别是集成电路上游的EDA/IP开发工具、半导体材料、设备供应等牢牢掌握在美国、日本等西方发达国家手中，贸易摩擦和疫情等因素加剧了集成电路产业核心环节断供的风险。

造成核心技术缺乏的主要原因是技术积累不足、科技人才短缺等。一方面，高精尖产业链条复杂、产业生态庞大，是资本密集和技术密集型产业，市场准入门槛较高，仅依靠国内企业自身发展追赶世界先进水平存在较大困难。例如，在集成电路领域，封测偏向劳动密集型，我国依托人口红利等优势可以得到快速发展，但设计、制造环节则呈现研发投入大、投资回报周期极长的特征；同时，由于技术壁垒较高，对于产品性能要求严格的需求方往往选择头部企业作为供应商。而且头部企业占据绝大多数市场份额，新进入的企业即使大力研发也难以在短时间内获取市场收益，企业资本运营风险极高。另一方面，高精尖产业发展需要人才支持，而人才培养和吸引不是一蹴而就的，人才供需矛盾会加剧产业供需的失衡。例如，《中国集成电路产业人才白皮书(2019—2020年版)》数据显示，到2022年，中国集成电路专业人才缺口将近25万人。集成电路人才培养涉及很多交叉学科，并且需要做到产教融合，培养难度较大。由于产业发展滞后，我国集成电路人才培养起步较晚，2015年，教育部等六部门共同研究决定支持一批高校建设示范性微电子学院或筹备建设示范性微电子学院，加快培养集成电路产业急需的工程型人才。2020年12月，“集成电路科学与工程”被国务院学术委员会正式批准为一级学科。而从学科建立到学科体系完善、再到输送产业需求的人才，仍需要一定时间的探索和实践。短期内，海内外人才吸引机制和建立“干中学”再培训机制难以一蹴而就，我国高端人才缺口依然巨大。

二是过度进入造成的新兴产业结构性过剩。某些高新技术产业的结构性过剩主要表现为企业过度进入，造成同质化竞争严重、投资过热与研发不足并存等。高新技术对我国拓展产业发展空间和抢占未来先机具有重要意义，因此，各级政府纷纷采取相应的鼓励和扶持政策，大量企业为了抢占市场先机涌入战略性新兴产业。然而，有些企业仅为了获取补贴、融资等短期收益，对自身发展没有长期规划，致力于“资本战”而非技术战，呈现出低端产品同质化竞争严重态势。其中，工业机器人行业的低端产品过剩、高端产品不足现象尤为突出。《机器人产业发展规划(2016—2020年)》发布以来，工业机器人领域相关企业迅速增多，然而该行业产能增速远低于新增注册企业增速。当前我国工业机器人领域面临研发不足和投资低效的问题。一方面，多数企业在感知、控制、人机交互等核心技术和关键环节仍与世界领先水平存在差距，以购买国外设备或零部件为主，缺乏自主知识产权和抢占国际高端市场的能力；另一方面，为获取政策扶持和资金，低端市场重复建设和同质化竞争严重，产品质量难以保证，自身盈利能力有限。

造成这种供需失衡的原因既与产业发展规律相关，也与产业政策扶持违背市场发展规律相关。需要明确的是，过度进入造成的激烈竞争是产业发展的必经阶段。根据产业发展周期规律，在产业形成时期，往往生产厂商较少，进入壁垒较小；到了产业成长期，则会出现较多厂商，市场竞争激烈；而到了产业成熟期，市场进入壁垒增加，进入者和退出者数量基本持平，产业中存活的企业数量会逐步趋近于稳定。而产业的重大创新则在产业成长期达到最大水平并在后续阶段维持，产业渐进式的次要创新则在产业成熟期达到最大水平并在后续阶段维持(2)Gort，M.，& Klepper，S.，Time Paths in the Diffusion of Product Innovations，Economic Journal 1982 (92):630-653.。工业机器人等高技术行业出现较多新进入企业，恰恰是产业发展活跃、从产业形成期转向产业成长期的表现。若企业开发产品呈现多样化、技术路线差异化态势显著，则意味着创新激励较强、知识溢出效应较大，即使出现了供不应求的现象，也是良性的供需失衡。但目前新兴产业存在的失衡现象，却更多表现为技术路线单一的恶性竞争以及重复建设造成的内耗。这样的供需失衡是恶性的，这与政策扶持违背市场发展规律密切相关，即：政策扶持扭曲了资源配置效率，进而引发同质化竞争和结构性过剩。同时，由于监管缺失，资金投入并不必然应用于关键技术环节的研发和突破，企业为占领市场并巩固自身地位，展开资本角逐战，导致投资过热、投机现象滋生以及恶性竞争加剧。特别是部分企业盲目跟风，过度参与资本炒作，不追求核心技术研发突破，而是追求商业模式的新颖性，以缩短创新周期，甚至通过贴牌式创新骗取资金和政策优惠，造成了投资者利益和市场信心受损。

三是为赶超情境下领先用户或试验性用户缺失造成的供需无法匹配。在我国新兴高技术产业“后发赶超”情境下，还存在一种特殊的结构性过剩情况，即：我国本土市场对特定的高技术和产品存在旺盛的需求，但一方面跨国公司已经在该技术和产品领域建立起品牌优势，另一方面由于我国本土用户对本土企业的技术和产品性能缺乏充分信息和足够的使用信心(主要是工业基础件)或足够规模的用户基础(主要是基础软件)，导致我国本土企业的技术和产品因缺乏领先用户和试验性用户而失去了试错、工程迭代和持续改进的机会，进而无法与本土市场需求有效匹配。这种高技术产业的结构性过剩不是因为不存在需求，也不完全是因为缺乏技术能力，而是因为用户和企业之间没有建立起战略性合作关系而不能实现供需平衡。

造成这种失衡的原因主要是：一方面，国际头部企业往往具有先发优势，占据多数市场份额，导致我国高技术行业获取市场份额困难，产品供给大于需求。很多新兴高技术产业往往在西方国家已经发展得较为成熟，我国高新技术企业难以成为头部企业，产品供给得不到市场认可，易出现供给过剩的风险。另一方面，国外头部企业已形成产业生态，培养出市场消费惯性，导致新兴企业产品的无人问津。头部企业的产业生态一旦形成，会造成消费者更换其他企业产品的成本较高，使消费者对头部企业产生消费习惯，为我国企业后发赶超增加了困难。例如，在智能手机的操作系统领域，IOS已形成闭环产业生态，上游针对苹果手机定制化的芯片、整机制造生产线已经相对成熟，减少采购中的搜索成本、磨合成本，下游针对IOS量身设计的终端应用丰富，容易使用户对IOS系统产生依赖，而更换操作系统也会迫使用户重新学习操作知识，这也增加了用户更换系统的抵触心理。同时，先发企业在用户总量、专利申请上具有优势积累，这有助于这些企业积累用户数据，并利用数据分析优化操作系统应用体验，形成人机互动良性循环；而后发企业受制于先发企业在算法等方面申请的专利，研发成本会上升，更难与先发企业抗衡。

(二)传统产业供需失衡的表现和成因

传统产业的供需失衡问题由来已久，淘汰落后产能的改革已经逐步推进。但目前改革中依然存在着制度性障碍，特别是我国转入重视高质量发展阶段，对传统产业转型升级提出了新的要求，落后产能淘汰不到位，将导致传统产业高能耗、低技术的供给与节能环保、追求美好生活的市场需求相矛盾，低端产能过剩和高端产能不足并存。

一是落后产能过剩造成的投资品工业供需失衡。化解传统产业供需失衡是近年来供给侧改革施策的重要方向，解决传统产业产能过剩对于加快传统产业节能减排、绿色转型也具有重要意义，因此也是政府各部门调控的重要方向。然而，当前在钢铁、水泥、煤化工、电解铝等传统产业领域仍存在着低端产能过剩的现象。这些产业往往能耗较大、污染严重，且受制于上游原材料供应，产品附加值较低。以钢铁行业为例，2020年我国粗钢产量约占全球产量的60%，存在供大于求的现实问题。同时，我国钢铁制造工艺以长流程为主，存在高能耗、高排放弊端，且受制于铁矿石进口；而应用废铁为原材料的短流程工艺在我国应用不足。根据《中国钢铁工业节能低碳发展报告(2020)》显示，我国粗钢生产中短流程比例不足10%，远低于美国的68%和欧盟的40%。受制于上游高成本和自身技术不足，传统投资品工业转型困难，难以升级生产高端产品，低端产能严重过剩。

投资品工业产能过剩主要是由于经济周期、政府管理失当等多重因素叠加造成的，其中政策实施不当造成的失衡是效率损失，会造成恶性的供需失衡，需要重点干预与预防。不可否认，投资品工业产能过剩与市场规律密切相关，难以避免。一方面，当市场存在不完全竞争时，市场中现有企业会超额生产，通过规模优势吓退潜在进入者；同时，产量提高也有助于企业获得市场份额和影响力，进而获得价格制定的话语权(3)钟春平、潘黎：《产能过剩”的误区——产能利用率及产能过剩的进展、争议及现实判断》，《经济学动态》2014年第3期。。另一方面，市场需求具有周期性，供需变化与经济周期、行业特征高度相关(4)董敏杰、梁泳梅、张其仔：《中国工业产能利用率:行业比较、地区差距及影响因素》，《经济研究》2015年第1期。，行业发展下行、国际形势变化导致的产能利用率波动在所难免。当产品需求量快速增长时，企业过分乐观估计市场情况导致投资过度；当市场遇冷、特别是国际市场收缩时，前期投入设备出现闲置，产量远低于产能。相对于市场规律导致的产能过剩，不合理的政策和制度所引发的产能过剩以及产业结构性供给不足更值得警惕。一方面，政府过度干预会加剧低端产能过剩和造成落后产能退出困难。地方政府为招商引资，往往给项目落地较大的财税、土地优惠等，导致部分企业依靠补贴、土地增值等而非投产盈利维持经营(5)赵昌文、许召元、袁东、廖博：《当前我国产能过剩的特征、风险及对策研究——基于实地调研及微观数据的分析》，《管理世界》2015年第4期。。同时，产能落后的大型企业仍承担着维持就业、偿还银行债务的责任，往往在地方政府的干预下，大型企业选择维持经营而非破产清算。此外，兼并重组手续复杂，增加了市场自由出清的门槛，部分企业重组后依然效率较低；并且，“扶持大企业、限制小企业”是传统产业领域的导向，导致了较多无实质性的整合、仅在形式上的重组，小企业为避免被政策干预，反而加大投资变为“形式上”的大企业，亦加剧了产能过剩的恶性循环(6)江飞涛：《中国产业组织政策的缺陷与调整》，《学习与探索》2017年第8期。，不利于产业结构优化升级和技术创新。另一方面，有些地方政府在知识产权保护、产品质量监管、环境保护监管等领域不作为，也会导致恶性竞争，“劣币驱逐良币”情况明显，企业没有动力通过致力于研发投入和产品升级的方式获取收益，最终导致高端产品缺失，无法满足消费者需求。

二是品牌效应不足造成的消费品工业供需失衡。很多传统消费品市场仍存在国际知名品牌“一货难求”和自主品牌“无人问津”的现象，未建立市场认可度的国内企业选择了贴牌生产、山寨生产等。当前我国在服装、化妆品、家电等领域缺乏世界领先的自主品牌，然而这些行业销售市场往往呈现“赢家通吃”局面，导致我国的自主品牌销售困难。以奢侈品行业为例，麦肯锡《中国奢侈品报告2019》显示，2018年中国消费者在境内外的奢侈品消费额达到7700亿元人民币，占到全球奢侈品消费总额的三分之一。然而我国奢侈品的自主品牌匮乏，绝大多数国内消费者选择了国际奢侈品巨头的产品，而且70%的中国消费者受品牌定价策略、海外门店产品丰富性等因素影响，选择从境外购买奢侈品。部分消费者形成了购买二手交易市场奢侈品消费偏好，亦或购买山寨产品，并放弃选择国产平价品牌替代消费需求。我国制造商无法在短时间内成为市场头部企业，打开自主设计的销路，只能通过代工生产的方式维持生存，产品附加值较低；无法获得贴牌机会的制造商甚至铤而走险，生产山寨产品，构成了商标侵权；还有部分制造商通过更改品牌名等“打擦边球”的方式，试图获得消费者认可。

自主品牌销路不畅、供过于求的局面，来源于消费攀比风气的形成和对山寨乱象监管的不严等。根据马斯洛需求理论来看，消费者在满足生理需求和安全需求后，会倾向于追求社交需求、尊重需求等。当前我国中等收入群体逐步壮大，部分国内消费者将消费品牌视为获取身份认同、社交资本的重要方式。特别是伴随着我国互联网用户规模持续上升，互联网营销传播的价值观、“贩卖焦虑”等影响力度更强，会使更多消费者受社交圈影响，购买知名品牌产品形成攀比，导致国际知名品牌供不应求，卖家通过捆绑销售等霸王条款获取巨大的市场份额，而国内自主品牌虽然质量佳、价格低廉，却在市场遇冷。同时，国内市场知识产权保护力度有限，对商标侵权等行为监管和惩罚力度不足，导致制造商选择山寨生产的成本低、收益大，自主品牌发展的动力不足、生存空间进一步压缩，最终造成了这些行业的供需失衡现象。

三、解决制造业长期结构性供需失衡的对策建议

从上述分析可知，制造业长期结构性供需失衡是低效率供需失衡，解决这种失衡有助于优化供给结构、改善供给质量和加快内需体系培育，对于畅通国民经济循环具有重要意义。应针对产业类型及发展阶段，从完善制度性缺失和清除发展性障碍两个方面入手，因业施策、对症下药。具体来看包括如下几点：一是加快制度改革，为供需关系良性互动建立生态基础，促进资本、人才、技术等要素市场有序流动；二是优化服务配置，保障市场经济中企业自发调节供给和实现优胜劣汰；三是及时调整政策，加强产业引导和扶持，增加产业的创新供给水平，加快产业转型升级。

(一)加快制度改革，形成供需内生平衡的机制

加强制度改革是要解决外部性导致的市场失灵，消除经济体制性障碍，激发市场主体活力。应以推进产业协同创新、企业规范运营、投资效率提升为改革目标，达到带动制造业供需平衡和推动高质量发展的目的。

一是完善前沿技术协同创新机制，强化人才培养。完善研发激励机制和学科建设，为自主研发提供资金和智力支持。短期内，建设产业发展联盟，形成官、产、学、研协同机制；优化前沿技术的财税、融资方案，强化科研项目绩效管理和简化资金管理程序，建立常态化人才评价和退出机制，为高端人才提供生活服务保障。中长期看，应完善前沿技术相关学科体系，打破学科边界、产学边界，建立解决关键技术难题为导向的科研中心，以产业需求为导向培养更多研发、应用型人才。

二是提升产业规范标准，强化知识产权保护。一方面，以数字智能、绿色制造、开放创新为产业发展方向，向全社会征询意见和试点示范，积极推动高质量发展的标准制定，开展质量、安全、节能等相关评级评价工作，倒逼企业淘汰落后生产线，向高工艺标准和规范管理转变。另一方面，探索企业研发成果的使用、处置、收益的保护办法，推广知识产权保护在线服务平台，提供维权的案例科普、在线咨询、在线调解等，并为小微企业提供法律援助。提升全民打假意识，开展整治售假的专项行动，倒逼企业从制假售假走向自主设计的路线。

三是强化有效投资的机制，避免重复建设和资源效率配置低下。建立跨部门协同的重大项目投资制度，明确投资重点、论证投资收益。打破各政府部门信息孤岛，防止各自为政导致的重复建设和资源浪费，在产业规划和项目审核中明确权责分工。设计投资考核评价指标和体系，对于项目的关键技术、投资回报、环境效益等进行考核，监督政府投资效率，确保资金、土地等要素从低效率项目流向高效率项目，优化资源配置。完善社会投资的法律保障，清除民间投资的进入障碍，鼓励民间资本和社会资本进入产业成长较快、现阶段收益较好的项目，优化投资结构。

(二)优化产业服务，提升企业供给调整的能力

以优化产业产业服务代替直接产业干预，以市场力量为主导驱动企业加快自主创新，提升企业供给能力和调整能力；通过培育和壮大高附加值产业消费规模，形成产业创新和消费升级的良性循环，激发产品内需的潜力和提升国有品牌的国际影响力。

一是完善基础设施服务，提升产业集群配套。增强产业链协同、开放、创新，加快工业互联网、物联网、人工智能等基础设施建设，即时采集产业的供应、生产、调度、市场数据，及时获悉国内外产业的供需状况和预警潜在危机，并通过大数据分析进行企业生产的测试评价和工艺优化；当企业面临周期性波动时，借助工业互联网平台等，对接工厂、设备、用工共享，提升资金、人才、土地等要素市场配置效率，并提升企业应急处理能力。完善产业集群配套，在园区内布局具有智能生产、智能质检、智能物流、智能服务等相关功能的智能中心，加快数字化与传统制造业企业深度融合，利用大数据为生产线和产品升级提供支撑，推进企业数字化转型，为提升产品附加值和拓展海外市场打下基础。

二是搭建国际合作平台，完善自主品牌推广服务。一方面，畅通引智引资和对外直接投资渠道，引导传统工业向精深加工、绿色生产、智能制造转型，并布局海外销售网络，向能源富集、基建旺盛的海外市场转移，解决产能过剩难题。另一方面，优化品牌推广服务，兼顾自主品牌博览会等线下方式和直播带货、社交圈推广等数字化方式，激发国内外消费者的购买动机，让自主品牌消费也可以满足消费者的社交需求、尊重需求等。此外，要加强质量监管和畅通投诉渠道，增加消费者对自主品牌的信任，保障消费升级的可持续性。

三是完善企业退出援助服务，做好相关社会保障。优化企业兼并重组政策，简化市场主体退出机制，并防范淘汰落后产能波及上下游企业、金融机构等。一方面，为退出市场或合并重组的企业提供职员安置计划及预案，政府牵头做好结构性失业人员的安置工作，给予失业救济保障，提供技能培训、就业指导和专场招聘对接等服务。鉴于数字经济等新模式催生出大量新岗位，可协助传统行业失业人员向数据标注、电商客服、平台物流等技术门槛和学历门槛较低的工作岗位转移。另一方面，探索企业休眠机制，健全传统产业投资的风险管理机制，多部门协调落实退出企业的不良资产处置、资产保全等工作，尽最大可能保全投资者、上下游企业等相关方利益。

(三)及时调整政策，优化政府引导供需的功能

政策调整应强化政府引导作用，引导产业的供需均衡，做到“有退有进”。一方面，要退出不合理的产业政策，不直接对企业采购、生产等环节进行干预，减少违背市场规律的产业补贴、资金扶持等；另一方面，要进一步加快产业发展顶层设计和战略布局，甄别关键技术和核心环节，为产业发展设立必要的政策保障和基金支持，提升自主研发能力。

一是完善公平竞争保障，避免同质化竞争。完善市场制度保障，避免不当行政干预，营造公平竞争环境，依托市场力量形成良性竞争机制。在市场监管上，对待国有企业和民营企业、大型企业和中小企业、国外企业和国内企业一视同仁。在政务监督上，完善公平竞争的审查制度，监督政府在产业发展、招商引资、项目审批等环节符合公平竞争的规范，叫停不符合市场规律的产业扶持、地方保护等行为。在项目审核上，应将数字孪生技术等前沿技术应用于产业规划和审核中，避免重复建设和资源浪费；并做好沙盒监管，鼓励具有用户资源和数据资源的头部企业加强技术研发，避免不涉及技术层面的商业模式伪创新造成的低价倾销和扰乱市场秩序。

二是实施战略领域的举国体制，撬动技术突破点。发挥新型举国体制优势，加快核心技术、关键环节的自主创新。学习各国以政府为主导扶持核心技术发展的经验，加强技术路线图绘制、产业联盟建设等。同时，要发挥我国的比较优势、后发优势、本土优势(7)樊纲：《“发展悖论”与发展经济学的“特征性问题”》，《管理世界》2020年第4期。，梳理我国产业发展的现有优势，找到产业领跑的“突破口”。例如，集成电路产业发展一直依赖于技术持续突破，现阶段集成电路发展面临技术瓶颈，有关“摩尔定律终结”探讨已广泛开展，未来集成电路突破将从研究小型化历史悠久的技术，转移到协调引进新设备、新集成技术和新计算架构上来(8)Theis，T.N.& Wong，H.S.，The End of Moore’s Law:A New Beginning for Information Technology，Computing in Science & Engineering 2017(19):41-50.。这为集成电路发展提供了新的起跑线，我国应加强集成电路投资基金等的有效投资支持，充分发挥我国在封装、智能终端、云服务等环节的优势，抓住产业追赶契机。

三是完善国内产业安全管理体系建设，确保供应链、产业链安全可靠。应在现有产业管理体系中加入多部门权责清晰、协同合作的产业安全管理机制，系统梳理我国产业安全领域的短板和命门，理清供应链、产业链安全的事前预警、事中控制、事后应急流程，确保在疫情、贸易摩擦等突发情况下供应链、产业链的安全可靠。一方面，全面分析国际贸易形势变化，明确我国产业供应环节的弱点，扩大关键装备、零部件、材料等环节的安全合作伙伴名单，及时掌握突发事件概率，制定相应的应急采购渠道，提升供应链、产业链的抗风险能力。另一方面，要以“底线安全”为原则，建设供应链、产业链的国有替代方案。在短板领域，设立国有次代技术产业链，将相关国内企业纳入国家应急供应链名单。当出现供应断裂的极端情况时，可以通过国内上一代技术供应替代国际供给；在平常时期，也可以通过加快应急名单中的企业培育，推进我国短板产业的品牌多样化、技术路线差异化，并通过创新驱动，加快下一代技术的研发探索。

四是进一步深化多边合作和治理，提升国际标准制定的参与水平。一方面，要持续深化多边国际合作，增强国际合作的顶层设计及部署，探索国际高水平合作中优势互补和共赢模式，遵守高水平贸易组织的国际规则，支持WTO等国际组织改革，积极推动RCEP与CPTPP的全面协同，强化产业管理、规则制定等领域的开放性，推动贸易互联、全球共治。另一方面，要积极参与国际规则和标准的制定，通过壮大消费市场、提升公众认知能力等方式，争取国际标准制定的话语权和主导权。通过定义产业和技术标准，巩固我国在产业发展中的竞争优势，增加我国在国际产业链中的不可替代性，从而推动“你中有我、我中有你”的全球产业生态建设，规避“逆全球化”的负面影响。