救灾资金投入长效机制探究

[摘 要]新时期下，我国政府绩效意识逐渐增强，提出全过程救灾资金绩效管理，要求创新自然灾害防治投入机制，凝聚投资合力，使“以防为主，防治结合”的救灾理念进一步深化。而目前，我国救灾资金投入路径并未有效凝聚，其投入管理层面上存在公私合作不足、商业保险覆盖率低、救灾捐赠资金管理不科学等一系列问题。文章对新形势下我国救灾资金投入路径管理现状进行分析整合，从公私合作、商业保险、捐赠及个人应急储蓄准备四个方面，对救灾资金的长效投入机制进行探究，以期对创新自然灾害防治投入机制，提高救灾资金绩效管理提出建议。

[关键词]救灾资金;投入;长效机制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.16.070

1 引言

据国家统计局数据显示，2016—2019年由自然灾害造成的全国直接经济损失分别是5032.9亿元、3018.7亿元、2644.6亿元和3270.9亿元。作为突发公共事件，自然灾害的突发性给救灾活动的展开增加难度。突发公共事件的应对是财务活动和业务活动的统一。前者指向资金和资源，后者指向受托履职情况[1]。我国《突发公共事件应对法》将突发公共事件的业务管理分为：预防准备—监测预警—处置救援—恢复重建。与之对应，财务活动分为：投入—使用—产出。其中，投入环节是自然灾害等突发公共事件财务活动的起点，投入路径是否有效凝聚决定防灾减灾工作的成效。相关政策对救灾资金投入管理提出了要求：《国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）的通知》（国办发〔2016〕104号）指出要完善防灾减灾救灾资金投入机制，拓宽资金投入渠道。2020年7月“自然灾害防治工作部际联席会议第二次会议”中指出要加强创新自然灾害防治投入机制，最大限度凝聚投资合力。强化资金管理监督，提高使用绩效[2]。由此可见，相关政策由单纯强调救灾资金的使用和产出逐渐走向资金的投入，要求對救灾资金开源提质增效。

近年来我国部分学者对救灾资金投入管理进行了研究。武玲玲、常延岭等（2015）[3]认为财政以外的应急资金比例小，应急资金的筹集比例不合理。周洪建（2018）[4]认为社会脆弱性导致灾害救助的差异性，单靠政府自身短期无法满足群众的完全需求。余华茂（2019）[5]指出目前应急财政投入量小，存在重复投入、预防投入不足及信贷政策支持不足等问题。钱洪宇（2019）[6]认为我国的应急财政资金管理事前预备不足，中央与地方、政府与社会缺乏应对灾害的风险分担。综上所述，现有学者的研究主要集中在资金投入规模、救助风险分担等问题上，而缺乏对投入保障资金的系统化路径探究，文章试图整合优化自然灾害救助资金投入渠道，构建救灾资金投入长效机制，提高救灾资金绩效。

2 新形势下我国救灾资金投入路径管理现状及原因

2.1 公私合作不足

目前我国救灾资金的主要投入来源是中央财政和地方各级财政。我国《预算法》第四十条规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。《突发公共事件应对法》第三十一条规定，国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。在政策上，以财政为主的救灾资金投入模式并未充分发挥市场机制的作用，非公共部门也应该扮演一定的角色。在救灾活动发生后，往往要对群众进行临时安置，对灾害发生地的基础设施进行建设，无论是在资金还是资源上都存在大量缺口，单依靠政府进行救灾可能会压缩正常财政支出，增加财政债务，导致经济波动。

2.2 商业保险覆盖率低

据瑞士再保险机构有关数据显示，2019年全球保险业赔付了因灾害事件造成经济损失的40%左右，而目前中国保险业在自然灾害中的赔付比例仅为10%左右[7]。究其原因在于，一是保险机构自身的赔偿能力有限。保险赔偿通常由保险公司自我赔付，然而因灾导致的巨额赔付与保险公司的实际财力差距悬殊，因此有关灾害险种仅作为财产险附属条件存在并没有设立针对性的险种[6]。二是居民的灾害风险防范意识不足，缺乏防范投入。大部分群众倾向于等待政府有限的财政救助，加之政府部门与保险公司协作能力不足，缺乏相关宣传，灾民自保意识不足，不愿进行投入。三是灾害财政救助受政府本级和上级财政收入的制约，要经过层层审批，速度比商业保险理赔及时性和精准性要滞后[8]。

2.3 救灾捐赠资金管理不科学

审计署出具并发布专项审计公告16份，与自然灾害救助资金的社会捐赠相关的审计公告有6份（如表1所示），在公告中详细指出我国通过社会捐赠途径投入的救灾资金管理存在的问题。

我国目前救灾捐赠资金存在的问题屡审屡犯。结合上表及现实情况而言，主要原因如下：一是我国慈善组织内部管理制度缺失，忽视对社会捐赠路径的有效披露，资金去向无迹可寻，社会公众对其信任度低，影响资金的投入。二是慈善组织的相关领导人员绩效意识缺乏，并未将救灾资金交付的及时性纳入日常工作的重点。三是慈善组织的相关监督问责制度不完善。从内部监督来看，未设置监事会对内部的财务活动进行有效监督，相关绩效考评和问责机制并未建立，易出现以权谋私、占有滞留等违法行为。从外部监督来看，会计师事务所往往对慈善组织相关财务报表的可靠性和相关性进行数字审计，难以满足应急资金审计监督的要求。此外，以民政、纪委及审计机关为主的外部监督主体缺乏全过程的动态追踪和反馈。

2.4 灾害预防的个人应急储蓄准备不足

据中国人民银行数据显示，自2016年起，居民的净存款已连续三年出现负增长，2018年末中国居民的借贷率为60.4%，居民的整体负债总额占到当年社会总体财富的60%以上，此外通过计算我国居民家庭储蓄率发现居民储蓄率有三个统计口径，分别是GDP口径储蓄率、居民收入口径储蓄率以及国民储蓄率。由于国民储蓄率将政府和企业储蓄考虑在内不能充分反映家庭居民自身的储蓄水平，因此文章采用前两种统计口径。（表2），我国居民家庭储蓄率并不高，过去六年平均储蓄率GDP口径统计是7.76%，居民收入口径不足20%。较低的储蓄率加之较高的居民杠杆率，居民的债务负担重，以自身的财务状况难以有效应对灾害风险。

在经历灾害时，受灾民众自身作为真正的第一反应者。在没有外部援助的情况下，搬迁到新的住所、购买清洁用品或药品，由于储蓄不足迫使个人又背负大量债务，对于家庭本身而言更是灾难性的。

3 投入视角下的救灾资金长效机制构建

3.1 搭建公私合作投入平台

一是政府要与对救灾建设有关的企业（工程类、商贸类及生产加工类）保持密切联系，实时观测市场动态。在事前将不同地段相关资质的企业归集入库，简化对招标企业主营产品、经营范围及资质的调查环节，减少非增值环节，及时进行基础设施建设。二是政府可与商业银行进行合作，将救灾资金存放在商业银行，对其进行归集管理。在相关政策允许下进行各类投资服务，根据商业银行的银行系统显示资金的占用费用，实现在线对救灾资金进行实时监管和调整。

3.2 发挥商业保险的杠杆作用

一是实行共保机制。要加快巨灾再保险制度的建立，政府在相关政策上对灾害保险进行支持，促使保险公司对巨灾保险进行设计创新，构建保险、再保险、政府兜底的灾害风险转移机制[4]。二是提高居民的灾害风险防范意识。借助新闻媒体、抖音、自媒体等多种途径对自然灾害造成的威胁进行宣传，提高居民风险防范意识，政府可以强制高风险地区参保并对参保人员提供参保补贴，以实现灾害保险的全覆盖。

3.3 促使救灾捐赠资金管理专业化

一是慈善组织要完善内部组织管理制度，加强对社会捐赠筹集路径的有效披露，提高社会公众对其信任度。二是提高慈善组织管理人员的绩效意识，将救灾资金上缴及时性纳入日常工作的重点。可通过慈善总会代政府将接收的救灾捐赠资金统一上缴，确保资金的及时性。三是完善慈善组织的相关监督问责制度。内部设置监事会对财务活动进行监督，建立绩效考评和问责机制。从外部监督来看，会计师事务所要关注救灾资金的违规滥用问题，培养跨学科审计人才。此外，以民政、纪委及审计机关为主的外部监督主体要将审计的关口前移。

3.4 提高储蓄用于紧急情况的比例

一是居民应树立危机意识，及时进行自我投入，提高个人的应急资金储蓄。二是当地政府有关部门要与金融部门、应急管理部门和当地社区组织形成合作关系，为未来不确定的储蓄提供咨询服务以帮助居民进行合理的财务决策。三是由于社会和经济因素会影响居民灾害准备的能力，因此有关部门要根据对象的不同将解决方案选项进行扩展，这些解决方案可从低成本到无成本选项，再到高成本（最佳的家庭准备水平）以鼓励居民加强个人财务准备。

4 结语

救灾资金投入长效机制的构建是一个资源整合协调的系统工程。首先，充分发挥市场机制的作用来拓宽融资渠道，还需分析金融市场、法律环境、政策支持等内容对救灾资金的公私合作进行完善。其次，在以商业保险来扩充救灾资金的基础上，对再保险的财政承担比例需要进一步实证研究，以提出可践行的相关举措，鼓励商业保险公司设计真正意义上的“灾害险”。最后，在大数据时代，结合救灾捐赠资金投入风险点，设计具体的资金投入管理评价指标，利用信息技术来优化捐赠路径也是进一步要研究的内容。

参考文献：

[1]郑石桥.论突发公共事件跟踪审计[J].财会月刊，2020（8）.

[2]中华人民共和国应急管理部.自然灾害防治工作部际联席会议第二次会议在京召开[EB/OL].[2020-07-03].https：//www.mem.gov.cn/xw/yjyw/202007/t20200703_353048.shtml.

[3]武玲玲，常延嶺，彭青.完善我国应急财政资金管理的途径[J].河北经贸大学学报，2015，36（4）：54-58.

[4]周洪建.特别重大自然灾害救助中科学问题探讨（五）社会脆弱性与特别重大灾害救助参与多元化[J].中国减灾，2018（17）：40-43.

[5]余华茂.我国应急公共投入若干问题研究[J].中国安全生产科学技术，2019，15（4）：141-147.

[6]钱洪羽.论应急管理中的财政资金及财力保障体系规划建设[J].审计与理财，2019（1）：30-34.

[7]SWISS RE INSTITUTE.Natural catastrophes in times of economic accumulation and climate change[R/OL].[2020-08-13].https：//www.swissre.com/institute/research/sigma-research/sigma-2020-02.html.

[8]郭冬梅.商业保险参与甘肃省灾害救助体系探究[J].财会研究，2017（11）：76-80.

[基金项目]2020年北方民族大学研究生创新项目 “救灾资金使用绩效评价体系研究”（项目编号：YCX20053）。

[作者简介]魏云娇（1997—），女，河南南阳人，北方民族大学商学院2019级会计专业在读研究生，研究方向：财务管理理论与实务、绩效评价。