高校预算管理存在问题及绩效评价体系研究

胡敏 王炜

预算绩效评价是一种将高校经费的预算分配、执行以及事后监督与反馈等各环节都纳入预算绩效管理的全过程管理模式，其核心是要构建一套以绩效目标为导向的资金分配体系。本文通过分析我国高校预算管理中存在的问题及实施过程中的难点，提出完善我国高校预算绩效评价体系的措施。

一、高校预算绩效评价实施的背景

近年来我国高等教育快速发展，而发展需要充足的资金作为保障。但高校学费、住宿费等事业收入的增长难以满足不断增长的资金需求，而财政补助收入亦有限;同时高校的办学质量与效益也越来越被大家所重视。在这种资金供需矛盾及强大的竞争压力下，高校应该调整资金结构，加强开支的合理性，提高预算资金使用效率，提升预算管理水平，保证高校的可持续发展。

作为预算改革的方式之一，绩效评价自2003 年党的十六届三中全会被引入政府财政管理中。随着财政改革的不断深入，国家有关部门相继出台了一系列文件，旨在深入研究和加速推进绩效预算，逐步建立起“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体系。2015年正式实施的《预算法》更是以法律的形式引入预算绩效管理机制。对高校而言，全面实施绩效预算管理是建立法制高校的重要内容，更是加强预算管理、完善高校治理的重要手段。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”的目标，拉开了整体绩效管理的序幕。2020年2月，财政部关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10 号），进一步提高预算绩效运行监控工作的规范性，对重大项目实行事前、事中、事后绩效评估，这对高校预算绩效管理工作提出了更高的要求。

随着高等教育管理体制的不断改革，原有的高校预算管理模式已不能完全适应新形势下的管理需要，社会对高校效益性问题的关注亦促进了高校绩效评价的发展，高校要建立全过程预算绩效管理体系，设定具有针对性和可操作性的绩效考核指标，建立个性指标与共性指标、财务指标指标和非财务指标、定量指标和定性指标相结合的绩效评价体系，客观、公正地将高校的经费纳入预算绩效管理，开展预算绩效评价，完善高校日常管理以及提高人才培养质量。

二、我国高校预算管理存在的问题及整体实施预算绩效评价的难点

（一）我国高校预算绩效管理存在的问题

目前，高校资金预算普遍只重视分配和使用，而忽略了对资金使用效果的考核和评价，导致资金使用效率低下。

1.预算编制目标不明确

目前，我国大多数高校预算申报通常采用“增量预算”，即在上年预算的基础上适度增加本年预算。这种方法虽然简单易行，但由于上期执行效果的好坏并不影响本期预算分配，导致部门忽略基数部分的效益，仅把重点放在争取更多的项目和资金上，造成预算分配数和实际需求数之间的巨大差异。

其次，绩效目标未与高校战略目标有效衔接，缺乏连续性。我国高校一般按会计年度安排预算，未能结合中长期战略目标实现有效滚动。同时，各部门在预算申报时，会因为方便不对建设项目进行充分的调研论证，只将上年度绩效目标沿用至本年度，以“可完成”指标代替绩效目标，制约资金使用效率。

2.预算资金重投入，轻效果

在传统的预算管理中，并不重视投入资金的使用效率，缺少相应的激励与问责机制，对预算执行不力、未完成预算目标的相关责任人的问责机制欠缺，使预算绩效评价未能有效实施。

3.预算评价指标体系不健全

预算评价指标体系不健全是高校绩效预算管理中存在的主要问题，而财政部门指定的绩效评价指标内容过于宽泛，没有体现高校教学育人、科学研究和文化传承等基本职能，因此高校在具体进行预算评价时，还需结合自身实际，进行有针对性的指标体系设计。然而目前，大部分高校还没有建立起有效的预算评价指标体系，或者设计了预算评价指标，却没有落实评价结果。

（二）整体实施预算绩效评价的难点

首先，经济、社会、环境等效果与效益目标难以计量。高校最基本的职能是教学育人，学校通过教学培养具备知识、能力等综合素质的人。十年树木，百年树人，人才的培养是一个长期过程，短期难以见效。但目前多数高校的绩效目标是跟随年度预算一起申报，一起调整，是一个短期目标，并不能真正体现高校育人的成果。

其次，由于在预算执行中项目承担部门会根据事业发展情况调整资金用途与金额，但财政资金预算金额与绩效目标不能随意调整，于是项目承担部门只能机械地按预算金额使用资金，而实际产出与原定目标不同，实际执行与预算编制不符，进而影响绩效评价，有违“绩效导向”理念。且以支出进度作为预算执行好坏的标准是偏离预算绩效管理的本质的，容易造成年底突击花钱，造成更大浪费。

三、关于高校整体实施预算绩效管理的建议

预算绩效管理是一个以高校自身的战略规划为导向，各职能部门的绩效衡量指标为基础、有效的组织和管理为支持的新型预算管理模式，其本质是以资金绩效为目标的资金管理活动，部门业绩考核与绩效目标完成情况挂钩，最终实现高校良好的办学效益，满足社会需求。

（一）成立预算绩效管理工作小组，落实各部门职责

高校绩效评价指标体系涵盖了财务管理，教学建设，学科建设，科研能力，师资队伍建设，生均培养成本等多个方面，其中包含财务指标与非财务指标。财务指标包括财务状况、运行情况（含运行成本）等;非财务指标不仅包括毕业率、就业率、生师比等高等教育质量指标，还有经济效益、社会效益、生态效益、服务对象满意度等效益与效果目标，涉及面较广。因此，高校应尽快成立一个专门的预算绩效管理部门或小组，由学校发展规划处、财务处以及各归口管理部门构成。根据教育部发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6 号）的要求“各单位各司局主要负责人是本单位预算绩效管理工作的第一责任人。” 因此，预算绩效管理部门或小组的组长应由高校党委书记或校长担任，专门组织学校开展预算绩效评价工作，为績效评价提供有力的组织保障。

预算绩效管理小组负责在学校发展总目标（中长期）的基础上，确定各部门的子目标及相应的支撑项目，最后根据学校资金总额取舍项目，分配资金。审议各院 、系、部门的绩效目标完成情况，根据评价结果确定部门的评价等级，以此为据对下年度的预算进行分配和调整。

财务处主要负责制定学校的预算绩效管理的相关制度与操作流程，组织对新出台的重大项目开展事前绩效评估，对预算执行进行绩效监督检查和跟踪监控并将绩效评价结果反馈给预算绩效管理小组。

归口管理部门主要负责本部门所属的实施项目的预算绩效管理工作，项目预算绩效目标的编制和绩效评价指标体系的设置，并在实施中对预算执行进行绩效监督检查和跟踪监控，并为项目绩效预算提出建设性意见和建议，落实绩效评价问题整改措施。

（二）构建科学化绩效评价指标体系

高校要逐步改变传统预算编制方法，以经济、效率和效益性为出发点，结合高校自身的战略发展目标，从财务管理，教学建设，学科建设，科研能力，师资队伍建设，生均培养成本六个维度分别设立具体评价指标。

绩效指标中的数量指标主要是财务管理指标，该指标反映高校的财务状况、运行情况以及预算资金的执行率。新政府会计制度规范了高校固定资产折旧的会计处理，使高校资产价值得到真正体现，由此增高的资产负债率也能更真实地体现高校偿债能力。

绩效指标中的质量指标主要有教学建设，学科建设，科研能力和师资队伍建设。这几个指标主要体现了高校的教学水平，培养学生质量，硬件设施情况，学术地位，科研实力及创新水平，学术水平和科研成果，教师水平以及学校对科研经费的重视程度。

绩效指标中的成本指标是生均培养成本指标，包括生均教育事业费用、生均科研费用、生均日常公用费用与生均总成本4个具体指标。新政府会计制度要求增加费用类科目，完善了资产处理方法，消除了资产泡沫，较为准确地体现了高校生均培养成本。

（三）实施全过程的预算绩效管理

绩效评价按实施阶段的不同，分为事前、事中和事后评价，对跨年重点项目开展“事前、事中、事后”全过程的绩效管理， 融合绩效目标管理与经费过程管理， 增强支出管理的完整性与系统性。

（四）建立绩效运行跟踪监督机制

绩效监督是预算绩效管理的有力保障。在預算执行过程中，计财处和归口管理部门要按要求及时对预算项目绩效进行跟踪监控分析，对于绩效运行情况严重偏离预定目标，或发现预期无绩效及低绩效的项目，计财处和归口管理部门应当分析原因及时采取措施并向绩效管理小组报告，必要时收回项目结余资金。因政策变化、突发事件等需调整绩效目标的，各学院、部门要及时根据绩效目标管理的要求和审核流程，随预算一并调整。在预算执行过程中申请追加项目预算的，新增项目应同时报送项目绩效目标。

（五）强化绩效惩罚与激励作用

在落实绩效监督的同时也要强化高校管理层与各职能部门的责任意识，根据“谁用款、谁负责”的原则，一方面将各职能部门绩效目标的评价结果与预算资金安排相挂钩，并作为下一年度预算安排的重要依据;另一方面将评价结果作为员工薪酬以及职务晋升、评优、聘岗定级的重要依据，对因主观原因导致当年绩效目标未完成的重大责任人实行绩效终身责任追究制，切实提高绩效的硬性约束。

四、结语

高校的预算绩效管理体系仍处于初级阶段，要提高资金使用效益，必需在合理的绩效评价指标体系的基础上，建立科学有效的预算绩效管理机制，并将绩效评价结果综合运用到资金分配制度与奖惩激励机制中，实现各项资金的合理化应用，促进高校可持续发展。

（作者单位：浙大城市学院）