完善立法 推进“信用广东”建设——《广东省社会信用条例》解读

文 封 丽 李 琼

随着新时代“信用中国”“信用广东”建设的推进，如何规范引领信用管理、恰当实施信用奖惩、保护信用主体权益，已经成为社会普遍关注的热点问题，希冀通过立法提供支撑和保障。为回应社会关切，省人民政府按立法计划于2019年11月提出关于审议省社会信用条例草案的议案，省人大常委会在广泛征求意见，开展调研、论证、评估等工作的基础上，经过三次审议程序，完善了相关法律制度。2021年3月18日，省十三届人大常委会第三十次会议表决通过了《广东省社会信用条例》，自2021年6月1日起施行。

条例结合省情实际，注重衔接政策，针对问题立法，务求有效管用。分总则、社会信用环境建设、社会信用信息管理、守信激励与失信惩戒、信用主体权益保护、信用服务行业规范与发展、法律责任以及附则八章共58条。条例重点突出，内容不乏亮点。

推行重点领域诚信营造良好信用环境

近年来社会信用体系建设不断推进，但一定程度上与经济社会发展需求不匹配、不协调、不适应。条例在总则对政府及其社会信用、政务服务数据等部门，承担公共信用服务的机构和公共信用信息平台赋予法定职责、强化法律责任，加强社会信用体系基础性建设的同时，在第二章分别从行政、司法、商务、社会等领域入手，推行诚信，优化环境。

强调政务诚信、司法公信，发挥国家机关自律示范作用。公权领域的诚信关乎社会信用体系建设的根基。条例要求建立政务诚信监测治理体系和政府失信责任追究制度，各级政府应当诚信施政、诚信作为、诚信执法，履行向市场主体依法作出的政策承诺、订立的各类合同，确需改变的应当对市场主体受到的损失予以补偿。同时，为让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，条例规定“司法机关应当推进司法公信建设，严格公正司法，体现社会公平正义，增强司法工作的公信力、权威性，提高社会公众满意度。”

将差别化监管措施上升为法条，促进商务领域诚信。广东各地在工程建设、招标投标等商务领域，开展信用分类分级、评分评价，进行了不少有益探索，条例将行之有效的经验予以确定，将事前环节推进信用承诺制度，开展信用评价并实行差异化管理措施上升为法规条文，助力放管服改革，激发市场主体活力。

多方位加强宣传教育，营造全社会重诚信的风尚。诚信宣传教育是引领社会成员诚信自律的重要途径。条例要求倡导诚信道德规范，加强校园诚信教育，弘扬现代契约精神，开展诚信公益宣传等，旨在全面调动政府、社会、各行各业、行业组织、志愿者等各方面力量，形成全社会成员崇尚诚信、践行诚信的良好风尚。

细化信用信息管理措施确保各个环节有法可依

社会信用信息管理覆盖多个环节，而归集采集不规范、共享有壁垒、应用能动性不强等问题普遍存在。条例区分公共信用信息、市场信用信息二者不同管理要求，细化各个环节管理措施，确保不同信用信息的归集、采集、公开、共享、查询和应用管理都于法有据、有法可依。

一方面，细化公共信用信息各环节管理措施。公共信用信息，是指国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等在依法履行职责提供服务过程中产生或者获取的社会信用信息。条例细化了以下环节管理措施：

在归集环节，条例明确：一是公共信用信息实行目录制管理，规定在执行全国公共信用信息基础目录的同时，省、地级以上市可以依据地方性法规制定适用于本地的公共信用信息补充目录，并将列入补充目录的范围严格限制为基础、良好、不良等8类信息。二是规定自然人公共信用信息的归集一般以居民身份证号码作为关联匹配的标识，法人和非法人组织公共信用信息的归集以统一社会信用代码作为关联匹配的唯一标识。三是规定国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等公共信用信息提供单位，应当按照公共信用信息目录以及相关标准规范要求记录、存储公共信用信息。

在公开环节，条例界定了自然人、法人和非法人组织公共信用信息公开范围，并规定失信信息公开期限不得超过五年，期限届满后不得再行公开。

在共享环节，条例推动建立公共信用信息跨部门共享机制，并规定通过共享方式获得的信息不得超出履行职责的范围使用。

在查询环节，条例规定承担公共信用服务的机构应当明确查询使用权限和程序，建立信息查询使用登记和审查制度管理，向社会提供便捷的查询服务。

在应用环节，条例规定在行政许可、资质等级评定、政府采购、日常监督管理、表彰奖励、国家工作人员招录等工作中应用社会信用信息，必须遵守有关规定。同时规定应用个人社会信用信息应当有明确合理的目的。

另一方面，细化市场信用信息各环节管理措施。市场信用信息，是指市场信用服务机构、信用服务行业组织以及其他企事业单位、社会组织在生产经营和社会服务活动中产生或者获取的社会信用信息。条例注重发挥市场机制作用，细化了相应环节措施：

在记录、采集环节，规定市场信用信息采集主体可以依法记录自身、会员、入驻经营者等方面的市场信用信息，采集时应当履行告知义务，并明确了限制和禁止采集的范围。

在公开、共享、查询环节，对依法公开、信用主体主动公开、信用服务机构依法提供或者约定的方式作了明确。

健全奖惩清单核心制度构建诚信建设长效机制

守信激励和失信惩戒制度机制直接作用于信用主体，关系到信用主体的切身利益，属于此项立法的核心制度设计。为此，条例针对目前守信激励不足，失信惩戒措施泛用滥用等突出问题，设专章建立健全了以措施清单制管理为核心的信用奖惩制度，目的在于构建长效机制，促使诚信建设健康、规范、有序发展。

固化守信激励和失信惩戒措施清单制度。2020年12月国务院办公厅出台了《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，条例与其全面衔接，将措施清单制予以固化。一是创设守信激励措施清单制度。由县级以上人民政府根据工作需要制定并适时更新，可以对守信主体在行政许可中予以便利、公共资源交易中予以加分、信用门户网站予以推介等。二是完善失信惩戒措施清单制度。条例从源头防止惩戒泛滥，规定惩戒应当执行全国失信惩戒措施基础清单，省、地级以上市确因社会治理、市场监管和公共服务的需要，也只能依据地方性法规，才可以制定适用于本地的失信惩戒措施补充清单。在此基础上，严格清单制定补充程序范围。条例对补充清单的内容、程序均作了规范，并要求公开征求意见，由本级人民政府同意并按规定备案。特别是，严格限制补充清单的范围为：约谈、重点监管、降低等次、撤销相关荣誉等8类措施，禁止在失信惩戒措施清单外违法违规实施惩戒措施。

对失信行为的认定和惩戒作严密规范。近年来各地积极响应国家政策，纷纷出台失信惩戒相关规定，引发了一些质疑和争议。条例充分考虑各方意见，严谨、合理地作出规范：一是失信行为的认定，必须以具有法律效力的文书为依据。二是严重失信主体名单设列仅限定为严重危害公民身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、严重影响司法机关和行政机关公信力、拒不履行国防义务的四类责任主体，不得擅自增加或者扩展。三是严重失信主体名单认定标准执行国家标准，仅在本省范围内实施的认定标准应当由省的地方性法规规定，禁止不按照认定标准和认定程序擅自认定严重失信主体名单。四是只有法人和非法人组织被列入严重失信主体名单的，才能依法对其法定代表人、实际控制人、主要负责人和其他负有直接责任人员采取惩戒措施。五是采取惩戒措施应当遵循合法、关联、比例原则，禁止在法律、法规或者国家规定外增设惩戒措施或者加重惩戒。同时规定“对轻微偶发失信行为及时改正或者采取补救措施，没有造成社会危害后果，免于失信惩戒的，可以采取适当方式给予提醒。”

兼顾规范市场信用激励和惩戒行为。条例鼓励行业协会商会加强行业信用建设，依据组织章程等实施守信激励和失信惩戒措施，但不得损害会员的合法权益，还规定任何单位不得强制要求金融机构、信用服务机构、行业协会商会、新闻媒体等惩戒失信主体。

强化信用信息安全管理加强信用主体权益保护

随着社会信用体系不断完善，信用影响也更加广泛，非法获取、过度使用、非法买卖信息等问题成为焦点。条例从以下几个方面筑牢信用信息安全堤坝，保护信用主体合法权益。

构建安全管理法规制度。条例明确社会信用信息的归集、采集、公开、共享和应用主体应当建立信息安全管理和保密制度，履行信息安全管理职责，并在第二十六条规定：“任何单位和个人不得有下列危害社会信用信息安全的行为：（一）虚构、篡改、违规删除社会信用信息；（二）窃取或者以其他非法方式获取社会信用信息；（三）泄露未经授权公开的社会信用信息；（四）泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的社会信用信息；（五）非法买卖或者非法向他人提供社会信用信息；（六）违法违约存储、使用、加工、传输个人社会信用信息；（七）未采取安全保护措施违法违规处理个人社会信用信息；（八）法律、法规禁止的其他行为。”同时强化责任追究，有上述行为的，对单位处五万元以上五十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上十万元以下的罚款。

全面实施保护并强化个人信息安全保障。条例对信用主体知情权、免费查询权、采集自主同意权、信息不公开权、异议救济权等各项权利，给予全面保护。在此基础上，回应社会大众最为关心的个人信息安全问题，设置一了系列保障措施：针对个人隐私泄露现象，规定“自然人公共信用信息中的姓名、出生日期、身份证件号码、住址、电话号码等个人信息不得公开，依照法律、行政法规规定应当公开或者经本人同意的除外。公开个人相关信息，应当进行必要脱敏处理，并采取安全保护措施。”针对APP滥采信息现象，规定“禁止任何单位和个人未经授权、强制授权或者一次授权终身采集使用个人社会信用信息。”针对人脸信息被随意收集现象，规定“禁止采集自然人的宗教信仰、血型信息，疾病、病史信息，基因、指纹等生物识别信息以及法律、行政法规规定禁止采集的其他信息。”针对滥用个人信息现象，规定“应用个人社会信用信息应当有明确合理的目的，并限于实现目的的最小范围归集、采集个人社会信用信息。”另外，涉及未成年人个人社会信用信息的，规定应当征得未成年人父母或者其他监护人同意。

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着重规范异议处理和信用修复事项。失信应当负责，负责之后不应没有出路。为失信行为提供救济途径，也是立法为民的应有之义，条例为此建立机制，对异议处理和信用修复作出规范。一是对公共信用信息异议处理的办理主体、时限、流程等作出详细规定，促进及时高效处理异议申请。二是建立有利于自我纠错、主动自新的失信退出机制，细化信用修复渠道、方式、流程，明确失信主体纠正失信行为、消除不良影响的可以申请信用修复，修复完成后应当按照程序及时终止实施惩戒措施。此外，条例还推动市场层面建立符合自身特点的异议与信用修复制度。

拓展信用应用服务领域引领信用服务行业发展

广东信用服务机构数量居全国前列，但发展不均衡。条例第六章对信用服务行业规范发展作出了规范和引领：一是支持和规范市场信用服务机构发展，鼓励社会资本进入信用服务市场；鼓励在市场交易、企业管理、行业自律、融资信贷等活动中查询社会信用信息和使用信用报告等信用产品；鼓励市场信用服务机构利用大数据、云计算、区块链、人工智能等现代技术开发具有自主知识产权的信用产品，拓展信用应用服务领域。二是有序扩大公共信用信息对社会的开放，优化信用服务行业发展环境。三是加强行业自律管理，引导信用服务行业加强自我治理，提升服务能力和公信力。四是引进和培养专业人才，为信用服务行业发展提供支撑。

条例施行后，《广东省企业信用信息公开条例》同时废止。