强化人大主导 锻造精品良法

文 穗 法

习近平总书记强调，要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党的十九届四中全会决定提出，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。近年来，广州市人大及其常委会在党委的正确领导和上级人大的直接指导下，锐意改革创新人大主导立法的制度机制，切实把人大的主导作用贯穿于立法工作的全过程、各方面，制定了一大批富有特色、有效管用的地方性法规，在引领、推动、规范、保障广州经济社会发展的同时，为国家和省立法提供了广州经验。

强化法规立项主导 当好“引导员”

法规立项是地方立法的首要环节，立项的科学与否直接影响立法质量。2012年7月，市人大常委会出台了地方性法规立项办法，率先建立起较完备的建议项目征集机制、立项论证审查机制和法规立项标准体系，为发挥人大在法规立项环节的主导作用提供了制度支撑。编制五年立法规划和年度立法工作计划时，严格遵照立项标准和流程，紧紧围绕党中央重大决策部署和省委、市委中心工作，科学谋划、统筹安排，把重要、亟需的项目优先列入规划计划，大力加强重点领域立法。近年来，先后制定了中新广州知识城条例、南沙新区条例、依法行政条例等一批重要法规，为解决广州经济社会发展和改革攻坚过程中的突出问题提供了有力的法治保障。

主动点题，是人大主导立项最直观的呈现。对事关全局、需求迫切的立法项目，市人大常委会通盘考量、主动点题。2017年以来，广州市每年的立法工作计划中，都有三个左右由人大主动点题的重点项目。

聚焦生态保护，践行绿水青山就是金山银山理念。主动提出制定生活垃圾分类管理条例和湿地保护规定，解垃圾围城之困，固绿水青山之本，用实际行动贯彻落实习近平生态文明思想。央视《焦点访谈》栏目对广州垃圾分类的立法经验作了宣传报道。

推动文化传承，打造岭南文化新高地。在全国率先提出制定博物馆专项地方性法规，为广州博物馆事业发展绘制了一幅“规划科学、布局合理、功能完备、特色鲜明”的美好蓝图，为全国博物馆事业发展贡献了广州智慧。

应对紧急状态，筑牢公共安全法治防线。主动提出制定禁止滥食野生动物条例，为从源头防控重大公共卫生风险、保护市民生命健康安全提供了法治保障。

激发城市活力，聚焦构建经济社会发展新格局。认真贯彻市委做强人工智能与数字经济、城市更新“双引擎”的工作部署，主动将制定城市更新条例和数字经济促进条例列作2021年的审议项目，力争在年内审议通过。

市人大常委会还支持人大代表自主提出法规议案，并依法定程序将法规议案制定为法规。常委会于2019年10月审议通过的母乳喂养促进条例，其立项即源自74名市人大代表在2019年广州市人代会期间联名提出的议案。作为全国首部促进母乳喂养的地方性法规，条例为广州营造有温度、有情怀、有格局的国际大都市奠定了法治基础。

今年2月22日，广州市人大常委会召开广州市2021年立法、监督工作会议，研究部署全年立法、监督工作

强化立法进度主导 当好“调度员”

因政府不能按时提案而影响立法工作进度，是困扰地方立法工作的突出问题。市人大常委会在主导立法进度上进行了有益探索，率先建立了立法计划项目库制度，将年度立法工作计划中的正式项目分为审议项目和提案项目，其中审议项目是当年提交常委会审议的项目，提案项目是当年只提案不审议，提案后存入项目库，留待下年度审议的项目。这一制度建立后，由于每年的审议项目大多是立法计划项目库中的储备项目，不存在“等米下锅”的问题，确保了人大对立法进度的主动权和主导权。

2020年以来，常委会主动适应“时间更紧、节奏更快、任务更重、难度更大、要求更高”的立法工作新常态，提出立法提质提速新要求。在保证立法质量的前提下，对人大主导立法进度的相关制度机制进行了改革提升，让立法速度明显快起来。

优化法规案基本审次制度，将各方面意见比较一致的法规草案依法由三审制改为两审制，内容单一的法规一审交付表决。仅用34天时间，以广州立法史上最快速度完成禁止滥食野生动物条例的立法工作。快速完成反餐饮浪费条例、优化营商环境条例、地名管理条例等法规的制定工作。

建立年度立法工作计划快速调整机制，对急需的重点项目，主任会议及时进行讨论研究，将终审和交付表决的时间提前。原计划2021年完成的物业管理条例、科技创新条例、幼儿园条例等立法项目，均提前到2020年圆满完成。

强化全市立法工作会议制度，市人大常委会主要领导亲自主持会议，市人大常委会、市政府领导和市人大市政府各部门主要负责人、市人大常委会组成人员以及各区人大常委会主要负责人参加会议，对全年的立法工作进行部署和推动。会议规模大、规格高、部署早、要求严，起到了统一思想、明确责任和高位推动的重要作用，形成了做好立法工作的强大合力，确保年度立法计划有力有效实施。2020年，市人大常委会共审议立法项目12项，制定地方性法规9件，立法数量创近年来新高。

强化法规起草主导 当好“技术员”

立法是一项政治性、专业性很强的工作。一直以来，市人大高度重视立法工作队伍建设，打造了一支政治素质、业务素质都比较过硬的立法工作队伍，为主导法规起草及后续的审议工作奠定了坚实基础。常委会在2012年建立了提前介入制度，凡政府部门起草的法规草案，相关工委均提前参与起草工作，了解立法背景和立法的重点、难点问题，充分发挥立法专业优势，对草案体例的合理性、内容的合法性和可行性、语言的规范性等提出意见。

对涉及综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，人大相关专委、常委会相关工委主动担当作为，牵头组织开展起草工作。

新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记多次对防疫立法作出重要指示、批示。按照全国人大常委会、省人大常委会和市委的工作部署，市人大常委会加快推进禁止滥食野生动物立法。法制委、法工委牵头成立起草小组，充分利用政府部门、专家学者、社会组织、市民群众等各方面资源，团结协作、群策群力，快速完成了草案的起草工作，推动出台了疫情发生以来全国第一个由设区的市制定的禁止食用野生动物专项法规。

总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示后，在省人大常委会的支持指导下，迅速启动反餐饮浪费条例的起草工作，并探索实行人大牵头各部门成立的工作专班和高校研究机构分别独立起草，再由法制委、法工委并轨融合形成草案的“双轨并行”起草模式。在相关部门和单位的大力配合下，在短时间内高质量地完成了条例草案的起草工作。对不同的餐饮浪费场景、不同的餐饮浪费主体、不同社会危害程度的餐饮浪费行为，草案科学合理地设定了行为义务、监管职责和法律责任，形成了全过程、全链条的反餐饮浪费综合治理体系。条例出台后，受到全国人大常委会法制工作委员会的高度评价，为国家反食品浪费立法提供了广州方案。

强化法规审议主导 当好“质检员”

人大审议法规草案是地方立法最关键的环节，也是人大主导立法最直接的体现和最有力的抓手。市人大常委会建立了一套保障立法质量的制度体系，通过广泛征求意见、深入调研论证、充分沟通协调，为一审委员会、法制委员会和常委会审议、修改法规草案提供了全面、准确、科学的参考依据。

制度体系中的多项制度属于全国首创，具有鲜明的广州特色。

立法顾问论证制度首开先河。每一届常委会均聘请12名左右的法律专家担任立法顾问，参与法规立项论证和草案的修改论证，提出专业意见，为提高立法的科学化水平出谋划策。

立法咨询专家论证制度日臻完善。在立法顾问论证制度的基础上，率先建立了立法咨询专家论证制度。将广州各个领域、学科造诣较深的专家学者纳入专家库，目前在库专家人数近500名。制定每一件法规都邀请相关领域的立法咨询专家对法规草案中的专业、技术问题进行论证，确保法规符合科学要求。

网络民主立法别开生面。率先建立网络征询民意制度，开启在国际互联网著名门户网站上进行立法民意调查之先河。在全国人大系统第一个开设立法官方微博、立法官方微信，将所有立法信息和立法项目在微博、微信上发布和讨论，实现了网络民主立法的日常化和立法项目的全覆盖。率先举行网上立法听证，打破传统现场听证会的时空限制，使社会参与热情空前高涨、各方意见得到充分吸纳、听证效益得到空前提升。其中2017年举行的停车场条例网上立法听证会，视频曝光量多达3.69亿次，辩论环节吸引近20万网民在线观看，被评为2017年中国民主法治十件大事之一。

立法大数据智能平台独树一帜。建成全国首个智慧立法管理系统，研发了流程管理、文本比对、定量分析等九大功能模块，显著提高了立法工作的精细化、信息化和智能化水平，推动了立法质量和立法速度的“双提升”，为新时代广州地方立法继续走在全国前列提供了技术支撑。

珠江新城远眺（资料图片）

市区立法联动成效卓著。所有立法项目全部通过区人大常委会广泛征求各区党委政府部门、企事业单位、社会组织、村（居）委会等方面的意见，形成了市区人大全部参与的地方立法大网络、大格局。

市人大紧密结合实际，根据各方面意见，对草案内容的合法性、合理性、可行性和规范性等进行严格审查把关。经过人大的“精细化加工”之后，法规的内容更加切合实际，更接地气，更能解决问题。如制定文物保护规定时，针对工程建设过程中发现了文物才开展地下文物考古调查、勘探，导致一方面建设工程半途停工，另一方面文物有可能被损毁的问题，法制委、法工委在草案中增加了“先行调查、勘探、发掘”制度，即规定在地下文物埋藏区进行工程建设或者在地下文物埋藏区以外进行大型工程建设前，应当按规定进行考古调查、勘探、发掘。这项规定加快了经批准的建设工程的进度，同时又提高了对文物的保护力度，降低了文物被损毁的风险。在制定物业管理条例时，针对居民反映强烈的“业委会成立难”问题，在草案中增设了物业管理委员会制度，通过设立物业管理委员会推动业委会的成立，同时赋予物业管理委员会组织业主共同决定物业管理事项的职能，切实保障业主的自治权，这一制度获得了市民群众的一致好评。