普惠金融支持特色小镇建设研究

□文/葛和平 姜中裕

（南京信息工程大学管理工程学院 江苏·南京）

［提要］ 特色小镇是新型城镇化建设的重要载体，在推进乡村振兴中发挥重要作用。但特色小镇建设项目多且资金缺口大，需要发挥资本市场主体作用，加大引导社会资本嵌入特色小镇建设。在归纳数字普惠金融服务的国内外模式基础上，构建“政府+金融机构+金融科技企业+特色小镇”四位一体的数字普惠金融支持特色小镇的模式，探讨数字普惠金融支持特色小镇建设的路径，进而提出数字普惠金融支持特色小镇建设的政策建议。

一、引言

特色小镇建设在于发展“特而强”的产业，重塑城乡关系、加快农业现代化建设，从而支持地方特色经济发展。2017 年江苏省发展改革委发布《关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》的通知，首批公布25家省级特色小镇创建名单。目前江苏共有省级特色小镇56 个、省级旅游风情小镇33 个，省体育局牵头创建20 个体育健康特色小镇，各市县发展改革部门牵头负责市（县、区）级特色小镇的创建。江苏通过多元化融资产品及模式对省级特色小镇给予融资支持，如江苏省国信集团发起成立总规模1，000 亿元的江苏特色小镇发展基金，组织召开镇银对接会，6 家商业银行与22 个小镇签署556 亿元意向融资协议。目前，江苏大部分特色小镇相继设立了相关产业引导基金，积极引入外部创投基金，56 个小镇集聚了股权投资资本2，617 亿元。但是，近年来江苏特色小镇投资建设因投入高、周期较长而在短期内难以提供稳定的资金流，仅仅靠政府的财政资金或民间资金难以解决问题。另外，镇级政府融资能力也很有限，融资渠道主要表现为银行贷款，融资方式单调且融资成本较高，故特色小镇建设资金压力不小。目前，江苏相当部分特色小镇投资建设的融资方式比较陈旧，如“政府投资+招商引资”模式，难以满足特色小镇建设的需要。因此，融资模式有待创新，以期实现突破。（表1）

表1 江苏省首批公布的25 家省级特色小镇创建名单及部分总投资规模一览表

二、文献概览

特色小镇建设是我国实现新型城镇化及小城镇高质量发展的有效手段。当前，我国一些地方特色小镇建设演变成为各种特色的“造镇运动”，且金融供需结构性矛盾突出，特色小镇产业发展难具可持续性。2017 年国家相关部门印发了《开发性金融支持小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》，该意见指出我国特色小镇建设有待提供多元化的融资服务。本文秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，发展普惠金融，满足特色小镇的中小微企业和农户的金融需求，发展“小而特”、“小而精”产业，进而建设一批“生产、生活、生态”深度融合的特色小镇。

（一）关于普惠金融的内涵、功能、测度、因素、体系构建研究。20 世纪80 年代，诺贝尔和平奖得主尤努斯在孟加拉国首提普惠金融，联合国宣传2005 年国际小额信贷年时使用普惠金融。国外普惠金融研究硕果累累，如编制普惠金融指数及其水平测度、指标体系构建、影响因素；普惠金融与经济增长的关系；普惠金融的扶贫对象；普惠金融缩小贫富差距。2016 年G20 杭州峰会开启全球数字普惠金融时代。2006 年杜晓山最早将普惠金融引入中国及2016 年国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》。国内的研究主要表现在普惠金融与传统金融互动发展、编制普惠金融指数及其测算、普惠金融指标体系、监管及路径。普惠金融理念应当是提高金融服务实体经济效率的举措，因此构建普惠金融体系很必要，发挥好政府的作用。另外，数字普惠金融也是研究热点。现有成果对普惠金融做了前瞻研究，因数据难寻故侧重定性分析，基于模型的研究有待加强。

（二）关于普惠金融在区域经济发展、城乡收入分配中贡献研究。随着我国经济增长，区域经济发展失衡。金融发展模式、区域金融集聚、中央与地方关系治理可以促进我国区域经济发展。李稻葵等（2016）认为金融基础设施健全可以推动区域经济发展。普惠金融可以缓解城乡收入不均衡问题，发展普惠金融可以显著缩小城乡收入差距。新型城镇化可以统筹城乡发展，消除二元结构。特色小镇是推进新型城镇化的重要载体，是基于特色产业形成的现代群落。一些特色小镇以“政府主导、名企引领、创业者为主体”为主要发展模式，政府在特色小镇建设中扮演重要角色。北京、天津等均提出过特色小镇的概念并进行特色小镇建设，其中浙江特色小镇建设方面影响较大。国内对区域经济、城乡二元结构及城镇化的研究越来越重视，研究成果颇丰且有待深入，本课题将进行进一步研究。

（三）关于普惠金融融资模式及其在特色小镇建设中的路径研究。Koku（2015）提出，亚洲国家政府应通过低息授信等主导农村普惠金融发展。温涛等（2016）通过农贷市场的机制研究也得出类似结论。Kim（1997）发现，城镇基础设施融资不足会阻碍城镇化进程。罗琼（2016）基于VAR 模型分析表明，金融服务与新型城镇化之间存在长期稳定的协整关系。以上研究取得了丰富的成果，但没有构建科学的评价指标体系进行系统研究。目前，我国特色小镇建设的融资方式主要是商业银行贷款、政府的专项财政补助以及土地相关优惠政策、PPP 融资等，远未能满足特色小镇建设的资金需求。农发行也难以服务特色小镇建设，农发行服务手段单一、产品创新步伐缓慢、科技支撑体系不完备，难以满足客户个性化、多样化、增值化的服务需求。同时，一些政府财政实力不强的地区，持续巨额的资金投入很难。李强（2016）认为，要加大引入社会资本的力度，以市场化机制推动小镇建设。另外，投资主体的多元化也是特色小镇投资建设的路径，并逐步实现从单一的间接融资支持向直接融资和间接融资综合支持转变。

上述文献分析普惠金融与互联网金融、传统金融的关系、普惠金融的影响因素、特色小镇与金融发展的关联和特色小镇建设的困境等。但普惠金融支持特色小镇建设的融资模式、路径设计等缺乏创新理论指导和先进研究手段支持。鉴于此，本文将以江苏特色小镇为研究对象，深入研究普惠金融支持江苏特色小镇建设的模式和路径。

三、普惠金融服务的国内外模式分析

（一）国外普惠金融服务农村的主要模式

1、肯尼亚：M-Pesa 手机银行。为解决大部分商业银行机构聚集在城镇地区而70%的人口分布在偏僻的农村地区问题，英国沃达丰在肯尼亚的子公司Safaricom 于2007 年在肯尼亚首次推出手机支付产品业务M-Pesa，便利了肯尼亚的农村居民。截至2009 年11 月，肯尼亚的手机支付产品M-Pesa 已拥有850 万用户和12，000 家服务代理商。

2、玻利维亚：阳光银行。1986 年阳光银行针对微型企业的金融需求，在城市广泛开展小额贷款业务。1992 年玻利维亚阳光银行将业务范围从城市地区转向农村地区，并且继续以非政府组织的身份开展小额信贷业务。

3、墨西哥：康帕图银行。康帕图银行是一家致力于为低收入居民和微型企业提供小额贷款的墨西哥银行。在不到20 年的时间里，康帕图银行从一个公益试点项目逐渐成长为金融公司、商业银行，最终成功上市，完成了向正规金融组织的商业化转型。

（二）国内数字普惠金融服务主要模式

1、“电商+数字普惠金融”模式。以 B（百度）A（阿里巴巴）T（腾讯）为代表的互联网公司，围绕电子商务平台，基于数字技术的第三方支付、小额信用贷款、互联网保险、互联网投资理财等金融服务业务置于电子商务的消费场景中，向农村居民提供便利化、系统化的金融服务。

2、商业银行普惠金融的数字化模式。商业银行的传统线下业务模式和以物理网点经营为主的重资产经营模式，兼顾提供普惠金融服务和向“线下+线上”联动服务转型，最终形成覆盖移动金融、电商金融和网络小贷等多种金融业务的新型服务渠道，显著增强金融服务支持农村经济发展的力度。

3、数字金融创新业态模式。金融科技为普惠金融服务“三农”提供了新的渠道，以金融科技为手段，以网络平台为依托，逐步涉足农村金融领域，产生了“建行惠懂你 app”、“抵押快贷”、“云税贷”、“信用贷”、“担保基金贷”、“龙商户”等数字普惠金融产品。

四、普惠金融服务江苏特色小镇模式创新

近些年来，普惠金融的发展已为广大农村地区提供了多层次的农村金融服务体系。随着数字化的不断发展，普惠金融的发展也为打破特色小镇投资建设困局提供了手段，可以提升特色小镇基础金融服务的质量和效率。然而，我国特色小镇建设投入成本较高、周期较长、未来收益难以估算，往往通过市场化方式是无法解决资金问题的。本文在原有模式的基础上，以数字技术为工具、以政府监管与财政为支撑、以金融机构为核心力量、以金融科技企业为先导，探索构建“镇级政府+金融机构+金融科技企业+特色小镇”的四位一体的数字普惠金融支持特色小镇的模式。

（一）发挥政府的监管和财政的支撑作用。构建财政与政策性金融支持特色小镇的互融机制，在四位一体的数字普惠金融服务模式中，政府应当完善针对数字普惠金融服务的法律法规和各项政策，制定相关的政策让各类金融机构达成共识，避免不正当竞争和资源浪费。政府基于需求侧的角度统筹安排财政收入与支出，严格把控对金融机构的各项风险补贴、税收优惠和财政奖励政策，将金融机构精准服务的绩效与财政补贴和税收优惠相挂钩，通过财政资金引导金融服务资金进入市场，激发金融机构的积极性。要加快“数字乡村”建设，为数字普惠金融发展创造良好的硬件环境，降低成本，提高服务效率。

（二）发挥金融机构的核心力量。金融机构是提供资金流的市场主体，应当与政府和金融科技公司协同合力，整合、汇总特色小镇的各项信息数据，搭建信息共享平台，并利用数字技术进行深度挖掘，减少因硬性信用不足所导致的融资问题。金融机构借助不断发展的数字技术设计适合江苏特色小镇需求的金融产品，逐步推广手机银行、支付宝、微信支付、ATM 等数字金融服务，将特色小镇覆盖到数字金融的服务网络之下，拓展和挖掘“长尾市场”，主动对特色小镇的“长尾客户”提供金融服务。在发挥体制内金融机构的优势和效用的同时，还要将微型金融和合作金融等作为补充，为特色小镇建设提供动力。

（三）发挥金融科技企业的先导作用。各类金融科技企业是金融科技创新的主要力量。金融科技企业借助宽松的监管环境，突破地理可及性等困扰普惠金融发展的障碍来提高特色小镇的金融服务的可得性，在降低人工成本和交易成本的同时也提高了工作效率和风控能力。金融科技企业除数据挖掘与整合之外，还可以在特色小镇拓展电商业务。在利用金融科技企业管控风险的同时，对金融科技企业参与到特色小镇建设应坚持包容审慎监管原则，并与具有资金优势的各类金融机构开展互补合作，共同为普惠金融在特色小镇的服务提供力量。2019 年农业农村部办公厅印发通知（农办计财［2019］49 号）要求，积极开展金融支农创新试点工作。本文在总结可复制、易推广的金融支持特色小镇模式的基础上，提出四位一体的数字普惠金融支持特色小镇的模式是破解特色小镇融资制约的模式，在数字技术的支持下促进金融可以更好地服务特色小镇建设。四位一体的数字普惠金融支持特色小镇的模式流程如图1 所示。（图1）

图1 四位一体数字普惠金融支持特色小镇模式流程图

五、普惠金融支持特色小镇建设路径分析

（一）满足特色小镇普惠金融服务供给的多样化需求。江苏特色小镇建设金融服务存在供需失衡，也就是金融需求远高于金融供给时，应当通过扩大供给的方式缩小供需缺口，以提高融资需求群体的可获得性。一是镇级政府以特色小镇为重点服务对象，通过加大对特色小镇的支持力度，扩宽金融服务半径，为特色小镇的企业提供适度的资金，满足其对金融服务的需求，加大对特色小镇金融服务的支持力度；二是特色小镇的企业多样化需求逐渐得到满足，农村金融机构应把握互联网发展带来的时机，通过将实体服务转化为网络服务，将线下服务转化为线上服务，利用互联网技术为特色小镇的企业提供融资平台，提高金融服务效率，使特色小镇的企业享受灵活便利的金融服务。

（二）构建普惠性的金融机构优势互补体系。一是在普惠金融服务特色小镇建设的过程中，各类金融机构应当结合普惠金融理念，提高金融服务质量，从特色小镇企业需求出发，实现高水平、全方位、多覆盖的金融服务目标。二是政策性银行借助其政策优势，为特色小镇建设提供专项融资渠道。三是商业银行应用互联网技术借助网上银行、手机银行等打破时空限制，解决普惠金融“最后一公里”难题。此外，商业银行凭借其资金优势可以通过打包贷款、联合贷款等方式，满足特色小镇企业上下游的融资需求。四是农村信用社大多具有网点优势及地缘人脉优势。通过创新金融产品和偿债模式，把更多的特色小镇企业纳入客户名单之中，通过汇聚闲散资金增加融资规模。五是新型农村金融机构如村镇银行、贷款公司以及农村资金互助社对内应提高人员素质，提升管理质量，提升风控能力，从而不断满足特色小镇企业的资金需求。

（三）营造特色小镇数字普惠金融的生态环境。一是普及特色小镇金融知识，定期派遣志愿者到特色小镇举办金融常识、信贷政策、征信知识培训宣传活动，镇级政府定期通过线上与线下普及特色小镇普惠金融政策。二是完善征信系统，加快统一征信系统建设，金融机构间应当利用互联网技术，建立信息共享平台，通过数据库分享完善信用状况黑名单，降低风险。三是适当扩大特色小镇的企业抵押担保品的范围，鼓励建立特色小镇担保中介，引入保险公司、担保公司第三方风险共担机制，降低特色小镇不良贷款率。四是加强特色小镇数字金融基础设施的建设，提高ATM 机的覆盖率，积极与通信企业合作，为特色小镇提供完备的电话和宽带服务，让特色小镇企业享受到金融科技带来的便利。

（四）完善特色小镇数字普惠金融的制度建设。江苏应为特色小镇制定普惠金融服务法律法规，以使镇级政府对特色小镇金融机构体系进行规范管理。一是出台专门的《特色小镇普惠金融法》是金融法律法规完善的重要前提。江苏可考虑出台规范特色小镇普惠金融市场的准入准出机制，有利于特色小镇稳定发展。二是实施多层次、差别化的监管机制，将金融管理部门与特色小镇普惠金融组织内部监管结合起来，针对不同的金融机构提供不同的监管方式，防范信贷风险。三是完善特色小镇普惠金融相关政策支持。比如，财政政策提供贴息补贴、正规和非正规的金融机构提供不同的存贷款利率。四是完善金融法律法规，引导非正规金融机构发展。金融监管不完善、经营存在违规行为、风险控制能力差是民间金融机构普遍多发的问题。通过不断完善法律法规避免这一系列问题的发生，为特色小镇健康发展提供保障。

（五）形成特色小镇征信系统。基于“二八”定律，传统金融机构通常对特色小镇企业的信用状况因成本问题往往难以做出全面客观的评价。但随着互联网大数据的发展，金融机构与互联网征信机构可建立征信数据共享平台，完善信用数据，健全风险控制体系，有利于挖掘借款人的软信息与硬信息对借款人的信用状态进行准确评价，有助于实现传统金融机构与特色小镇企业信息沟通顺畅以及提高信贷投放效率。特色小镇通过加强金融系统征信体系建设，可以大力支持各类金融机构对特色小镇企业的融资服务。

六、政策建议

江苏发展数字普惠金融应通过提升数字普惠金融服务的覆盖范围、便利程度、服务质量，让金融改革红利在江苏特色小镇充分分享，全力支持江苏推进“两聚一高”新实践和实现“强富美高”新目标。具体政策建议如下：

（一）加强特色小镇数字金融基础设施建设。特色小镇加快支付结算系统数字化、线上建设，进一步提高通信设施、移动支付、分布式等数字金融服务水平。同时，地方金融机构积极引进既懂金融服务又会信息技术的复合型人才，向特色小镇企业宣传推广数字业务，从而提高特色小镇整体信息化、数字化水平。同时，要夯实特色小镇的产业发展基础，进一步提高特色小镇产出效率。

（二）推行差别化数字普惠金融政策。要根据不同地区发展情况，因地制宜、因时制宜地制定差别化数字普惠金融政策。一是继续完善特色小镇基础设施的建设，努力宣传推广数字普惠金融；可以适当加大地方财政的转移支付力度。二是坚持差异化金融政策的同时，适当将数字普惠金融向创新创业倾斜，既要积极发展绿色环保的生态农业，也要打造集绿色产品消费、农家休闲体验、生态旅游度假、儿童科普教育于一体的新型增收模式，从而激活特色小镇的内生动力。

（三）完善特色小镇规划建设方案。规划管理是特色小镇的首要工作。一是镇级政府要综合考虑土地利用效率、产业发展水平、文化氛围培育、居住环境保障、乡镇住房规划等方面设计一个“全方位、多层次、有重点、走得远”的特色小镇建设方案。二是保证特色小镇顶层设计实施效果，建立特色小镇长效机制，真正从顶层设计到政策落实全过程实现特色小镇服务普惠化、平台数字化、智慧化。三是成立镇级普惠金融服务中心，推动“互联网+金融服务+移动支付”普惠金融示范小镇，建立实现快捷支付、便民惠民和信用增值的金融移动综合服务平台。

（四）加强特色小镇人才“引育”建设。一是着力培育本土人才，根据所需不同人才种类的特点，通过线上、线下相结合的方式为特色小镇提供人才；二是加大专业人才的培育力度，增加对高等院校、大中专职业学校的财政支持力度，扩大院校的招生规模，并为在校学生提供到特色小镇实践的机会；三是积极引进专业人才，在地方人才工作考核体系中加入与引进高素质农业人才相关的考核指标，同时将人才引进作为特色小镇发展的考核指标。