地方政府债务对预算外实体债务的影响

□文/蔡佳颖

（中国财政科学研究院 北京）

［提要］地方政府的预算限制对预算外实体债务的影响显著。当地方政府面临财政压力、债务不断累积时，其通常倾向于更加依赖预算外财政活动，以最大限度地降低地方政府的债务上限和预算约束。实证研究表明：随着地方政府债务的降低，预算外实体债务反之增加；地方政府债务风险的上升推动预算外实体债务风险的升高。研究启示：有必要通过设置预算外债务上限来控制预算外债务的使用；从全面债务管理角度来看，应进一步严格规范利用预算外机构从事政府项目的法律法规，完善实施预算外财政活动相应机构的会计管理制度。

一、研究背景

地方政府债务是财政体制改革和经济发展的共同产物。1994年分税制改革解决了中央财力不足问题，导致“事权下沉、财权上移”，地方政府因此承担了大量的公共事务和基础设施建设责任。在一般公共预算财力不足的情况下，只能充分利用融资平台公司的融资弥补建设资金缺口。2008年中央为应对金融危机，实施积极宽松的财政政策和货币政策让“四万亿计划”迅速落地，由此全国地方政府债务规模便开始激增。中央为解决地方政府融资难题，一方面破例允许地方政府发行债券；另一方面支持有条件的地方政府以组建融资平台的方式进行融资操作，从此地方政府借助融资平台公司等进行债务扩张有了充分的正当性。随着我国经济逐步企稳回升，宏观经济政策的焦点已从保增长转向防风险，而地方政府债务的风险问题也引发各界关注。

在我国，以政府提供担保的ppp、地方政府融资平台等为较典型的预算外财政活动，其中最为大众熟悉的就是有准地方政府债之称的城投债，这类债务均未纳入到政府债务限额管理当中，而是来自变相举债，随着这类债务规模的扩张，其带来的风险也在不断累积。地方政府通过社会资本等方式变相举债，隐性债务规模进一步扩大，地方政府债务风险高位运行，风险形式渐趋复杂化。利用公共选择理论和财政分权框架，本研究考察了2008～2018年我国31个省级政府的地方政府债务对预算外财政活动的影响。

二、文献综述与研究假设

（一）文献回顾。预算外实体是政府所有和控制的实体，其交易（如预算权限或支出）被排除在法律规定的预算总额之外。已有研究对预算外支出进行了分类，其中第四种支出方式为本研究所关注，即利用预算外实体（如公共企业或公私伙伴关系）进行直接支出，具体表现为地方政府利用预算外实体规避适用于预算外活动的预算约束。

预算外财政活动使用增加的主要原因是地方政府的业务受到预算约束的限制。Polakova（1998）指出，追求赤字的政策制定者倾向于预算外融资，这掩盖了财政活动的潜在成本。Bennett（1983）的研究结论是对地方政府税收和支出施加法律限制会促进大规模预算外项目的实施，这会显著增加预算外实体的债务，最终也会增加公共部门规模。Marlow（1989）研究提出，预算外活动的规模受到预算外支出的影响程度十分显著，且对预算内的政府支出实施控制会导致更大的预算外活动。

国内学者较多地从地方政府债务的角度入手，研究由我国发展特定时期由地方债及其衍生出的预算外财政活动问题。地方政府债务问题是诱发系统性金融风险的重要潜在因素。现有文献对地方政府债务风险成因、形成机理、影响因素、化解对策等都进行了较深入地分析。大量研究考察了预算软约束、财政分权、官员晋升激励等因素对地方债务风险的影响。此外，专家学者研究还发现财政透明度、投融资平台法人制度、提高城投债信用评级等能够有效降低地方政府债务风险。综合来看，少有研究从地方政府债务的影响这一视角出发研究其与预算外实体债务水平之间的关系。

（二）研究假设。根据公共选择理论，当地方政府受到严格的预算约束时，政府可以利用预算外的财政活动以寻求相对有利的策略选择。在我国，使用最广泛的预算外活动之一便是利用地方投融资平台（如城投公司等），债务水平较高的地方政府可能会倾向于利用地方融资平台公司从事地方项目（如城投债等），除此之外，地方政府还可以通过PPP、BTO等多种方式为推进地方公共项目筹集必要的资金并提供运营保障。尽管地方政府可以利用上述提及的多种方式进行项目融资等活动，但不可避免的是地方政府在获得大量贷款的同时，负债问题也开始日益加剧。本研究将重点关注的是地方政府债务对预算外实体债务水平的影响。提出两个研究假设如下：

假设H1：在其他条件不变的情况下，随着地方政府债务水平由于预算约束的限制而降低，预算外实体的总体债务水平则会显著上升

假设H2：在其他条件不变的情况下，随着地方政府债务风险的上升，预算外实体的债务风险也会升高

三、研究设计

（一）样本选择和数据来源。本文选取2008～2018年31个省级行政区（不包含港澳台）的统计数据为研究样本。数据来源于《中国城市建设统计年鉴》《中国财政年鉴》和Wind。

（二）模型构建和变量定义。本文借鉴已有研究，构建模型（1）和模型（2）分别对研究假设H1和H2进行实证检验：

1、被解释变量：预算外实体债务。本研究将以地方融资平台为发行主体所发行的城投债作为预算外实体债务的衡量指标，理由如下：首先，预算外实体债务的提法在我国并不多见，但它与地方政府的隐性债务具有十分相近的特征——隐性地方政府债务是指违法违规举债、变相举债所形成的，而又没有纳入政府债务预算限额管理的地方政府债务。其次，地方政府隐性债务主要指融资平台公司贷款和城投债，地方融资平台公司发行的企业债、公司债的城投债具有隐性政府信用担保，已成为名副其实的“准市政债”，故用城投债来替代研究隐性地方政府债务具有可行性。在风险水平的衡量上，采用城投债规模除以土地出让金和财政一般预算收入之和的方式度量预算外实体的债务风险，以考察地方政府债务对该风险的影响。

2、解释变量：地方政府债务。从《全国政府性债务审计报告》来看，地方政府债务主要应用于市政建设、土地收储等项目。在市政建设中，通过国内贷款、发行债券获得资金的比重大致为28%～39%，因此以市政建设中国内贷款与债券的总金额来衡量地方政府债务规模，具有一定的合理性。同样沿用“国内贷款和债券”之和与“土地出让金和财政一般预算收入”之和的比值来衡量地方政府债务风险。

3、控制变量。对其他变量的选取，参考张曾莲和王艳冰（2016）、余应敏（2018）等相关文献，选取国内生产总值的对数（LnGDP）、财政支出分权（FD=地方财政一般预算支出/国家财政一般预算支出）、财政收入分权（FD1=地方财政一般预算收入/国家财政一般预算收入）、晋升动机（Incentive=房地产计划总投资/全社会固定资产投资完成额）、预算软约束（Soft=（增值税+营业税+所得税）/财政收入）、地方保护主义（Protect=土地出让金/财政收入）等指标。

四、实证检验与分析

（一）描述性统计结果。本文对主要变量进行了描述性统计分析，其中地方政府债务规模的均值为0.061，预算外实体债务规模的均值为0.219，且后者的方差为0.237，明显大于前者的方差（0.059），这表明预算外实体债务的波动程度是更大的。总体来看，所有变量的离散程度和差异性程度都存在一定差异，各变量均处在合理的范围内。

（二）相关性分析。在初步的相关性分析中，主要变量在Pearson相关系数矩阵里，地方政府债务规模与预算外实体债务规模二者呈显著的负相关关系，表明在预算约束的限制下地方政府债务在下降的同时，预算外实体的债务水平有显著提升，初步验证假设H1；地方政府债务风险与预算外实体债务风险二者则呈显著正相关，表明地方政府债务风险的上升会提高预算外实体债务风险，初步验证假设H2。另外，模型中各主要变量的相关系数均处于较低水平，表明共线性问题不会对本文的回归结果产生实质影响。

（三）回归分析。表3报告了模型（1）、（2）的基本回归结果。在回归分析后可知，无论是单向固定效应还是双向固定效应，模型（1）解释变量的系数都在1%的水平上显著为负、模型（2）解释变量的系数则都在1%的水平上显著为正。实证研究结果表明，在所选择的样本周期内，我国地方政府债务规模的降低确实引起了预算外实体债务规模的上升，并且尽管地方政府在债务规模上有所下降，但是从债务风险的角度来看，地方政府债务风险的提升显著拉高了预算外实体债务的风险水平，至此假设H1和H2均得到验证。（表1）

表1 基本回归分析一览表

五、结论与启示

本文实证分析了地方政府债务对预算外实体债务的影响，研究发现：（1）从债务规模上看，地方政府债务规模的下降将引发预算外实体债务的上升，通过债务审计有效降低了地方政府债务规模，但对于预算外实体债务规模的抑制作用不大。（2）从债务风险的角度来看，地方政府债务风险的升降与预算外实体债务风险呈正向关系。值得注意的是，在实施了债务审计后预算外实体债务风险不降反升，其中可能的作用机制在于地方政府通过城投债等隐性融资举债方式，合理地规避了预算约束限制，使得预算外财政活动被更频繁地使用，推动预算外实体债务风险的攀升。但由于地方政府始终承担着各种的债务担保角色，因此这些预算外债务最终仍有极大可能会对地方政府债务产生影响。

研究启示：有必要通过设置预算外债务上限来控制预算外债务的使用，并且从全面债务管理的角度来看，应进一步严格规范利用预算外机构从事政府项目的法律法规，完善预算外机构的会计管理制度，等等。而对于如何减小预算外债务所引致的地方政府债务风险，本文认为还应当继续加大政府会计改革，建立健全权责发生制政府综合财务报告体系，让地方政府的举债活动变得更为公开透明；在对审计监督力度进行加强的同时，还要格外注意官员晋升激励、地区腐败程度等因素带来的影响，从而为地方政府债务风险能够得到有效掌控、进而得到有效的治理提供良好的制度环境。