常态化疫情防控背景下铁路客运安全监管的特点及需求分析

2021-07-07姚佼李宇航郭晓峰陈学敏黄海璇唐庆云

物流科技 2021年3期

姚佼李宇航郭晓峰陈学敏黄海璇唐庆云

摘要：铁路客运由于其运量大、速度快、可靠性高、气候和自然条件影响小，是我国中长途客运的主要方式。文章针对常态化疫情防控的要求，结合铁路客运安全监管的主要环节，从客运安全服务人员、客运安全设备，以及客运安全管理等角度，分析了铁路客运安全监管的新特点;进而抓住铁路客运安全监管的安检查危和实名制查验两个核心环节，根据相关的实际调研数据，从人员、设备、流程和制度等角度对铁路客运安全监管的需求进行了深入分析和探讨。在此基础上，结合当前监管的环境和条件，从监管体系、对策，以及具体的实施过程等角度给出了相应的建议。

关键词：常态化疫情防控;铁路客运;安全监管;需求分析;对策建议

中图分类号：U293.3 文献标识码：A

Abstract： Due to large capacity， fast speed， high reliability and little influence of climate and natural conditions， railway passenger transport is the main way of long-distance passenger transport in China. In this study， oriented to demand of normalized epidemic prevention and control， combined with its key steps， we analyzed the new characteristics of safety supervision of railway passenger transport from the view of safety service personnel， safety equipment， and safety management. Furthermore， considering two core steps in it， which are security and dangerous luggage inspection， and real-name ID check， requirements of supervision of railway passenger transport safety were deeply analyzed and discussed from the view of personnel， equipment， flow diagram and mechanism. Finally， based on those above， suggestions about supervision system， countermeasures， and details in specific implementation are given considering the current supervision environment and conditions.

Key words： normalized epidemic prevention and control; railway passenger transport; safety supervision; demand analysis; countermeasure and suggestion

0 引言

高铁网络的不断完善与发展，由于运量大、速度快、安全性好、费用较低、受气候和自然条件影响小等优点，铁路客运在我国中长途旅客运输中的优势明显[1]，对其运行过程的安全进行有效监管，对保障人民生命财产安全，维护社会稳定意义重大。

岁末年初国外新冠肺炎疫情的二次爆发，叠加2021年春运的到来，铁路常态化疫情防控压力陡然增加[2]。铁路客运车站和列车作为公共人员密集场所，是疫情防控的重点环节，如何根据《铁路安全管理条例》、《铁路旅客运输安全检查管理办法》、《铁路旅客车票实名制管理办法》等相关法律法规，分析常态化疫情防控背景下铁路客运安全监管的新特点、新需求和新问题，从而为从顶层制定和出台有针对性、可实施的铁路客运安全监管相关对策和指导意见具有十分重要的意义。

相关的研究表明，新冠疫情等突发公共卫生安全事件下，对铁路客运、公路客货运、民航客货运会造成短期内负面影响和较大冲击（周一鸣，2020）[3]，因此需遵循分区分类防控，根据不同地区，不同疫情风险等级和疫情发生的不同阶段，采取预警、禁行、限行、疏解等不同的措施（周文竹，2020）[4]。公共交通在必要时应采取暂停运营、车厢隔离防疫以及需求响应式等防疫策略，制定相关的应急预案（周继彪，2020）[5]。對于中长距离有显著优势的铁路客运（特别是高铁），其长距离、跨区域客流流动的特点，加之铁路车站列车空间的局限以及人流的密集，特别是针对新冠疫情二次爆发以来，病例的偶发性和随机性，如何在铁路客运上有效控制疫情扩散，降低客运安全风险，是顶层的客运安全监管面临的新的挑战。

1 常态化疫情防控下铁路客运安全监管的新特点

新冠疫情对铁路客运的冲击和影响主要表现为短期由于“非必要、非紧急，不出行”，铁路客流骤降，中期疫情控制出现短暂反弹，长期数字化管理甚至人工智能预警[6-7]，随着年底新冠疫情的二次爆发，疫情防控对铁路客运安全及监管提出了新的要求。具体而言，铁路客运安全监管呈现出的新特点主要表现在：

从人员角度，由于旅客出行行为出现的安全距离保持、佩戴口罩、随身携带消毒用品等新特点，铁路客运相关人员作业强度显著增大，特别是进站口的实名制验票和安检查危的工作强度和持续时间，对相关人员的生理、心理素质提出了新的考验;此外由于政企改革，各大铁路集团相关业务大部分采用劳务承包的方式，带来安全管理和一线作业人员的流动性加大，亦增加了安全防控的管理难度。如何对各铁路运营企业进行监管，服务疫情防控大局，保证铁路客运秩序，是当前条件下铁路监管面临的一大挑战。

从设备角度，由于新冠疫情防控的要求以及铁路发展的实际需求，铁路安全监管智能化、电子化发展趋势稳步推进。特别是2020年铁路电子客票的全网推广实施，以及疫情防控的出行码、健康码、乘车码等必要性新事物的出现，相关安全设备在运行初期，在操作、维修、可靠性等设计的安全性，以及运维保养等使用的安全性上需要不断磨合升级，设备的故障率对于疫情防控的无接触服务实现至关重要。此外，相关作业人员的培训，对设备故障引起的车站拥堵等如突发事件的应急响应也需引起重视。

从管理角度，由于铁路运输长距离跨省份运行，在疫情防控要求下，铁路监管部门、铁路运输企业需要对外协调上，增加与沿线地方政府防疫政策，特别是相关卫生防疫、公安及其他交通方式管理部门等的联防联控联动体系构建与常态化协调;对内对铁路客运车站和列车的实名制、安检查危等安全运行环节，以及各类事件特别是疫情相关的应急处置等安全监管环节制定有针对性的实施指导意见。

2 常态化疫情防控下铁路客运安全监管的需求分析

针对当前常态化疫情防控下铁路客运安全监管呈现出的特点，以及相应的要求，从细微处着手，根据实际调研，对安全监管的需求进行分析，为制定可落实的相关建议和对策提供支撑。由于铁路客运安全监管的涉及面广，考虑如何抓住问题的重点，以点带面进行突破，推进相关工作的实施，因此，本部分选取铁路客运安全监管的安检查危和实名制查验两个核心环节，根据上海铁路监督管理局辖区范围内上海局、济南局、南昌局铁路集团有限公司相关铁路站点和列车的调研数据[8-9]，从人员、设备、流程和制度等角度进行相关的铁路客运安全监管的需求分析。

2.1 铁路客运安全服务人员的需求分析

通过对疫情期间相关铁路站点和列车的调研发现，客运安全服务人员主要存在高峰人员配置不足、工资待遇水平低、劳动强度大、流动性大、相关人员培训和服务质量参差不齐等问题。以铁路客运车站关注的安全查危环节为例，通常进站口每台安检仪需要配备至少4名安检人员，对于客流高峰，需额外增加引导、手检2人。调查中发现设备的平峰运行，安检人员基本可以达到5.33人/台/班组，基本满足要求;但对于设备全开的高峰期，安检人员基本为2.95人/台/班组，存在工作人员配备不足，工作强度大，导致安检效率较低的问题，具体如表1所示。

此外，辖区范围内铁路运输企业车站的安检查危等安全服务业务属于服务外包模式，各承包商由于追求利润等原因，除尽可能压缩人员外，员工待遇相对社会平均水平略微偏低，为社会平均水平的90.01%，特别是上海局甚至低至83.87%;安检人员，特别是值机人员，服务强度偏大，以服务外包模式为主的上海局和济南局集团有限公司为例，相关安检人员年龄结构上25周岁及以下比例分别为98.33%和93.64%。上述两个原因叠加，造成人员流动性较大，平均在岗时间分别低至13.4月和5.8月，具体如表2所示。此外，辖区内南昌局集团有限公司个别车站由于铁路客运安全服务人员工作主要由铁路员工完成，普遍存在年龄结构偏大，平均在岗时间达到186.5月，在当前疫情防控要求的工作强度下，纪律性和相关服务质量得不到保障。

此外，由于辖区各路局安检查危的服务模式差异，造成安检人员的培训和服务质量呈现参差不齐的现象。其中业务水平上，个别车站由于员工本身工作时间长，存在一定的懈怠，经验主义较为严重，随机抽查的实名制及安检人员对疫情防控等方面业务能力回答正确率为80.66%，此外由于安全服务人员流动性的问题，对相关的业务熟悉度特别是疫情防控期间铁路客运安全服务的新要求也有待提高，铁路客运安全服务相关方面的万人投诉率亦呈现出相同的趋势特征，具体如表3所示。

2.2 铁路客运安全的设备需求分析

电子客票的推广实施，疫情防控下铁路旅客出行必须佩戴口罩，现状是铁路进站口人脸自动识别闸机对于此类情况，识别率普遍不高，大多需要摘下口罩通过人脸自动识别闸机，一方面高峰期易造成人员排队积压，另一方面可能增加感染的风险，旅客的配合意愿不高，實际中也出现了一定的纠纷，投诉较多;其次，由于疫情防控的要求，车站要求旅客进站前出示健康码，很多旅客未提前准备，均聚集在进站口进行操作，也容易造成拥堵，增加防控风险;再次，由于电子客票的实施，人脸自动识别闸机为近两年才逐步在各车站推行，许多旅客对其使用操作流程不熟练，亦容易排队积压，增加疫情防控的压力;此外由于缺乏必要的引导，个别车站甚至出现人脸识别闸机使用不均匀，旅客主要集中在靠近进站口大门的若干台人脸识别闸机，而其他闸机空闲的情况。

此外，以进站口安检为例，现状是绝大多数车站的安检仪设备无违禁品自动识别报警功能，仅靠值机人员人工肉眼识别，劳动强度大，极易出现纰漏。疫情防控下，诸多旅客随着携带消毒酒精，纸巾等，由于成本较高，辖区车站配备液体检测仪比例不高，即使配备使用率也不高（如表4所示），具体液体检测目前仍主要通过人工识别为主，存在一定的人员接触感染风险。

2.3 铁路客运安全的管理流程与制度需求分析

由于疫情防控的新特点和新要求不断涌现，加之辖区各路局设备升级换代速度较快，造成人员的培训和熟悉程度有一定的滞后，以铁路客运安全的铁路车票实名制查验为例，主要问题表现在：

疫情防控期间，铁路客票的上座率受到一定的影响，列车上对于持二等车票乱坐一等车厢座位等现象，只能通过抽查发现，一旦出现相关病例，对于其轨迹追溯会造成一定难度，增加列车疫情防控的风险。

大多数列车不具备机器人脸识别实名制查验的条件，故主要通过列车员人工进行“票、人、证”核对，疫情防控期间部分旅客不愿意摘下口罩配合查验，造成误差较大，存在一定的安全隐患。

对于各种原因不配合出示有效证件的旅客，由于担心争吵会影响其他旅客乘车舒适性，加之一线列车员年龄普遍年轻，相关的制度保障措施不是很到位，问题处理时往往处于较弱势地位。

此外，长三角等地区铁路客运呈现公交化运营的特点，列车运行密集，区段站间的运行时间较短，列车员由于工作强度原因，无法对所有新上车的旅客进行实名制查验，仅着重检查其手持交互机上显示“未进检”的旅客，可能存在安全漏洞。

这些疫情防控下出现的新问题，对铁路客运安全相关的管理流程和制度提出了新的需求，需要根据实际情况，因地制宜，提出相应的制度保障，优化相关的作业和管理流程。

3 常态化铁路客运安全监管的建议与对策

针对常态化疫情防控下，铁路客运安全监管出现的新特点、新需求，特别是其中的一些共性问题，结合当前监管的环境和条件，提出如下的建议和对策。

（1）在研究现有铁路客运安全监管体系的基础上，进行针对性的调整与更新。对外协调上，增加与卫生防疫、公安等部门的联动体系构建与常态化协调，内部对铁路客运车站和列车的实名制、安检查危等安全监管环节制定详细的相关实施指导意见。

（2）在对策层面，从人员、旅客、设备、管理、环境等五位一体的角度出发，研究如何运用出行码、健康码、乘车码等数字治理技术进行大数据旅客出行行为监管、疫情防控追踪和围栏监管等，替代相关一刀切式的行政管制和执法，并伴随常态化疫情防控态势的发展，因地区差异，制定实名制查验、安检查危等相关的铁路客运安全监管对策。

（3）针对铁路客运安全监管的具体工作，特别是核心的安检查危和铁路车票实名制查验，铁路监督管理部门应积极听取各方建议，详细制定和出台相关的常态化疫情防控下铁路客运车站安全运行的指导意见。

以下是根据实际的调研情况，针对铁路客运安检环境和实名制查验环节提出的一些具体对策和建议：

对于铁路客运安全的安检查危环节，建议：

（1）铁路监督管理部门应同公安等相关部门对《铁路进站乘车禁止和限制携带物品目录》提出修订建议;同时在防疫特殊时期，建议将消毒水、免洗洗手液临时改为限量携带，同时限定容量，如不超过120mL。对于两会、重大活动期间需要二次安检却无法更改的，可在所有进京或相关列车上，在保证安全的情况下，每节列车车厢中在固定位置配备免洗洗手液，或在座位后背中放置少量消毒湿巾，或由列车员发放小包酒精消毒纸巾，特别是二等座的旅客，人数较多，尤其应该提供相关防疫方面的服务。

（2）对于铁路客运安全服务人员存在的问题，建议：①针对安检人员配置高峰期配备不足的问题，除要求相关部门制定高峰期人员增加预案和落实外，进一步探索常态化安检服务志愿者招募及培训模式;②针对安检人员工资待遇及流动性的问题，建议铁路监督管理部门督促相关运输企业及服务承包企业严格成本核算，实施年度调整和绩效激励机制，切实提高安检查危人员工资待遇水平，保持安检查危人员队伍的稳定;③针对安检人员培训和服务质量参差不齐的问题，建议继续探索安检查危服务外包模式和原有模式的利弊，加强培训和监督，特别是加强对安检人员业务能力的随机抽查力度。

（3）针对铁路客运安检查危设备存在的问题，建议辖区运输企业加强维保单位的服务质量和培训工作的监督，升级安检仪的违禁品自动报警功能，降低人员工作强度，提高设备利用率。

对于铁路客运安全的实名制查验环节，建议：

（1）铁路监管部门联合公安、征信等其他部门，逐步推进除身份证外其他乘车证件的电子化，升级相关人脸识别闸机和列车员的手持交互机，尽量减少人工实名制查验，降低相关人员工作强度;同时，建议对现有的《铁路旅客车票实名制管理办法》进行修订，明确有效身份证件原件的范围，鼓励支付宝、微信中的电子身份证、护照等作为实名制证件的原件，在铁路旅客车票实名制查验中进行应用，提高旅客实名制查验的配合率，降低投诉率。

（2）鐵路运输企业联合相关人脸自动识别闸机生产厂商和运维企业，针对常态化防控旅客需佩戴口罩的特点，提出实际的需求，尽快对相关设备进行升级，提高识别精度，提升铁路车站进站口旅客实名制查验的效率;同时，加强高峰期铁路进站口等处的实名制查验设备宣传和引导工作。

（3）针对短区间运行列车实名制查验人员不足的问题，建议铁路监督管理部门和铁路运输企业适当增加流动查票员，对逃票和人、票、证不符等行为进行查处;同时，对于不配合实名制的相关旅客，告知其相关法律规定的前提下，后续建议考虑将其行为纳入铁路征信体系，对其乘坐铁路列车出行进行一定的限制。

4 结束语

针对常态化疫情防控的要求，结合铁路客运安全监管的主要环节及目前其存在的问题，本文基于实际调研的数据，对常态化疫情防控下铁路客运监管的态势进行了判断，并从客运安全服务人员、客运安全设备，以及客运安全管理等角度，对铁路客运安全监管的新特点、新需求进行了详细的分析，并进一步给出了针对性的建议和具体可实施的对策，对优化我国铁路客运安全监管体系，完善常态化疫情防控下铁路安全监管部门对内指导、对外协调的监管机制具有一定的实际指导意义。

参考文献：

[1] 国家铁路局. 2019年铁道统计公报[EB.OL]. （2020-04-30）[2021-01-05]. http：//www.gov.cn：8080/xinwen/2020-04/30/content_5507768.htm.

[2] 佚名. 把疫情防控放首位，铁路部门多项并举为春运保驾护航[EB/OL]. （2021-01-08）[2021-01-15]. https：//www.163.com/dy/article/G0UNUN0J05493UIO.html.

[3] 周一鸣，姜彩良.“非典”和新冠肺炎疫情对我国客货运输的影响比较与分析[J]. 交通运输研究，2020，6（1）：24-32.

[4] 周文竹. 突发公共卫生安全事件下分阶段城市交通应急对策——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J]. 城市规划，2020，44（2）：128.

[5] 周继彪，马昌喜，董升，等. 新冠肺炎疫情下城市公共交通非常规防疫策略——以宁波市为例[J]. 中国公路学报，2020，33（3）：1-11.

[6] 林晓言，李明真，陈小君. 疫情对我国铁路行业发展的影响与对策[J]. 铁道经济研究，2020，27（2）：1-6.

[7] 伍业君. 新冠疫情对铁路运输业的冲击及其应对[J]. 综合运输，2020，42（5）：24-28.

[8] 上海铁路监督管理局. 辖区内2020年度《铁路旅客车票实名制管理办法》实施情况现状评价[R]. 上海：上海铁路监督管理局，2020.

[9] 上海铁路监督管理局. 辖区内2020年度《铁路旅客运输安全检查管理办法》实施情况现状评价[R]. 上海：上海铁路监督管理局，2020.

收稿日期：2021-01-25

基金项目：上海市社科规划一般课题项目（2020BGL013）