属地管理与基层避责：一种理论解释——基于理性选择制度主义的分析

田先红

近年来，属地管理诱发的基层治理乱象成为社会各界关注的热点议题。人们注意到，基层干部避责与属地管理制度密切相关。一方面，属地管理的强化导致基层权责失衡，基层干部缺乏完成上级治理任务的权力和资源。他们不得不采用形式主义、变通应付等消极避责行为策略。另一方面，各级地方政府则利用属地管理向下“甩锅”，将责任层层下压。那么，属地管理原本作为中国行政管理体制中至关重要的制度安排为何在当下会发生变异？属地管理诱发基层干部避责的内在逻辑机制是什么？这构成了本文研究问题的起点。

一、避责行为研究：回顾与再出发

在国外，自20 世纪80 年代以来，避责行为研究日益兴盛，产生了较为丰富的研究成果。在避责行为形成的原因和机制方面，国外学者主要从政治风险、消极偏见、政党竞争、公共政策变迁和官员自利动机等角度提供解释[1-2]。由于中国的政治、行政体制迥异于西方，因此，国外有关官员避责行为研究的理论框架不宜直接套用于中国官员避责行为研究。不过，国外的一些理论框架对国内避责研究仍然具有重要启发意义。比如，一些国家在推动公共部门、福利制度改革时，为了规避政治风险，将责任转移给下级或者推向社会[3-4]。此类现象表明，政府行政管理改革往往伴随着权责再分配的过程，并内含着政府官员避责的行为动机。

在国内，较多学者借鉴了国外的理论框架来解释避责行为的形成机制，比如风险扩散、消极偏见、官员动机、公共舆论等。也有不少学者基于中国独特的政治、行政管理体制提出了一些本土化的解释框架。这些解释涉及基层权责的失衡[5]、行政体制的缺陷[6]、激励机制的困境[7-8]等方面。其中，有关权责失衡导致基层避责的研究文献与本文关系尤为密切。倪星、王锐从触发机制、配置过程、责任边界和动态演变等四个方面分析了基层权责分立状态的形成机制，指出基层官员面临着“有限权力和无限责任”的窘境。“基层政府权责分立的现实结构安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为内部非系统性风险产生的根源，导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取组合策略规避直接责任和潜在责任。”[5]邓大才以中国地方政府改革创新中的避责过程为研究对象，认为在集权体制下，地方政府上位决策者的权力过大和下位决策者的责任过重，带来权力—责任错位配置的结果，进而诱发地方官员的反向避责行为[9]。另有学者分析了政府放权改革与避责行为之间的关联。陶鹏、童星以食品安全生产许可审批改革为例，指出在分权改革中上级政府部门为了避责，将一些高风险的事务下放至基层，造成基层承担责任过重[10]。张力伟则分析了环境治理中的简政放权效应，认为上级将责任下移，使得基层的权、能、责失衡，进而诱发自上而下的“分锅”避责。权责失衡是“分锅”避责行为产生的结构性原因[11]。

综观已有关于中国基层官员避责问题的研究，学者们注意到了基层政府权责失衡而导致其避责行为。然而，这些研究大多倾向于将基层权责失衡作为一个既定的条件，而未能进一步探究基层权责失衡的深层根源。虽有个别学者分析了基层权责失衡的原因，但是主要局限于宏观的讨论，而对于权责失衡的深层机制鲜有涉猎。那么，基层权责失衡的形成机制是什么？为何在同样的行政体制下，之前基层权责失衡问题并没有那么严重，而在近年来却成为一个突出的问题？我们不仅要从上级往下转移责任这一视角来分析基层权责失衡形成的原因，而且应该深入挖掘基层权责失衡的形成机制。实际上，基层权责失衡与属地管理制度有着密切关联。近年来，伴随条块权力关系的调整、条线部门权力的强化，属地管理制度的权责平衡机制被打破，使得基层政府面临责权利不匹配局面，进而诱发避责行为。

基于此，本文运用新制度主义政治学中的理性选择制度主义理论工具，分析属地管理权责关系的演变机制及其诱发的基层干部避责行为，形成“制度—行为”的理论解释。理性选择制度主义兴起于20 世纪80 年代。1989 年，肯尼斯·谢普斯勒(Kenneth Shepsle) 为理性选择理论中的新制度主义发表宣言书，标志着理性选择制度主义正式获得身份认同并凝聚为学术流派[12]。理性选择制度主义从新古典经济学、政治科学等学科中汲取了养分，借鉴了行为主义、理性选择理论等方面的理论资源。“在解释制度的起源、效果以及稳定和变化时将焦点放在谋求效用最大化的理性经济人之上，是理性选择制度主义最重要的特征。”[13]理性选择制度主义以行动者为中心，考察行为与制度的互动关系。它要面对的两个基本问题是：制度如何影响行为和人们为何服从制度[14]。理性选择制度主义把制度作为引导和限制个人行为的机制。“在此分析途径中，制度很大程度上被界定为对行动者进行的一种积极（引导）和消极（规范）的激励，同时个体效用最大化又为该模型中的个人提供了动力。”[15]理性制度主义的研究重点是，行动者如何在制度环境构建的激励机制的作用下，选择实现利益最大化的具体策略，并以理性人假设作为逻辑起点，影响了研究者对行为与制度如何相互作用的一般观点[14]。

理性选择制度主义的上述前提预设、研究取向、研究重点，对于本文研究属地管理制度与基层避责行为具有重要启发意义。笔者主要对信访治理中属地管理制度演变逻辑展开分析，兼及其他相关行政领域的属地管理现象。在分析信访属地管理制度时，我们可以将其中的行动主体分为三大类，即上级、下级和访民。其中，上级包括省、市级地方政府和中央政府及其部门机构，下级主要指县乡基层政府。在此基础上，本文提出了有关属地管理与基层避责的几个主要问题：属地管理有哪些内在的权责分配机制？为何属地管理强化会带来权责失衡？属地政府权责失衡如何导致了其避责行为？本文将在厘清属地管理制度权责分配结构的基础上，分析属地管理制度强化和变异所带来的基层权责失衡状况，进而探讨其与基层干部避责行为形成之间的关联，建构了“属地管理权责分配机制—制度环境变化—属地管理制度异化—属地政府权责失衡—诱发属地政府避责行为”的解释链条。

二、属地管理制度的形成及演变

本节主要从上级（中央）的偏好、上级应对信访形势的行为这两方面来分析属地管理制度的形成及演变逻辑。属地管理是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内，由管理者统揽和负责的管理制度”[16]。从已有研究来看，属地管理包括两层含义：一是从条块关系来界定，指行政管理权限由作为“块块”的各层级政府享有，它与垂直管理相对；二是指围绕某一特定治理事务而发生的权责分配方式，比如在信访治理领域，一旦发生信访案件，那么根据属地管理原则，案件当事人户籍所在地政府必须承担稳控责任。前者主要在经济学界关于垂直管理和属地管理各自优劣的讨论中较多涉及，而后者则在行政管理、政治学、社会学有关信访治理和政策执行等研究中得到讨论。无论取何种含义，属地管理都离不开特定管辖地域范围内的权责制度安排这一基本要素。

属地管理作为当代中国国家治理中的一项重要制度安排，已被广泛运用于安全生产、综合治理和信访维稳等各个领域。当前不少学者都认为属地管理是伴随2005 年国务院《信访条例》而产生的，这是一个误解。实际上，属地管理制度的产生由来已久。在中国古代，统治者就采用属地管理方式来安排各项管理事务。“以属地为范围的‘行政发包’，使传统中国能够以极少成本治理极其广阔的疆域，即将绝大部分公共事务的管理权限交给地方责任官员，只有原则性问题的处置才需要由高层决定。”[17]新中国成立后，计划经济体制曾经一度强化了条条部门的垂直管理权力，但属地管理原则始终得以秉持[18]55-77。改革开放后，随着央地关系的不断调整，属地管理制度得以重新焕发活力。早在20 世纪80 年代，属地管理曾被运用于计划生育工作之中，只是当时的属地管理制度尚处于初级阶段，未能发展出严密精细的制度安排。伴随时间的推移，属地管理原则逐渐扩散到安全生产、环境督查、信访维稳、社会治安综合治理等领域。中国国家治理的各个领域都普遍采用了属地管理原则。其中，信访治理尤为典型。2005 年国家《信访条例》第4条明确规定：“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”

在信访治理领域，属地管理制度的引入是国家为了更好地应对信访困局而出台的一项举措。回顾我国信访制度演变历程可知，国家对信访责任的分配经历了从侧重于中央国家机关到侧重于压实地方政府责任的转变过程。新中国成立初期，国家主要强调中央党政机关部门要肩负起信访工作责任，妥善对待群众来信来访。“归口办理”“多办少转”成为早期信访工作的指导原则。1957 年，国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》强调：“对于群众提出的大量的各种各样的问题，则必须分别‘归口交办’，依靠各个业务部门和工作单位，结合各自的业务和工作进行处理。”1963 年10 月，《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》规定：“对于人民来信来访反映的问题的处理，应当分级负责，依靠各业务单位。”从当时国家有关信访工作的一系列政策文件来看，信访工作责任分配呈现两个比较鲜明的特征：其一，在央地关系上，国家比较强调中央国家机关在处理信访问题时的责任；其二，在条块关系上，国家比较注重条条的信访工作责任，即强调各条线、业务部门要重视信访工作。虽然此时期国家也强调要加强县级基层信访工作机构建设，但总体而言基层信访制度和机构建设尚处于较低水平。这一时期国家强调中央机关的信访工作责任，可能跟国家对信访制度的功能定位有关。国家更多地将信访制度作为政治沟通的一种渠道，希望通过信访制度来倾听民意、反映民声。相应地，国家就要鼓励群众信访，向群众展示自己的新政权形象，兑现执政者的承诺。在此时期，国家并不过于忧虑信访秩序问题。或者说，信访秩序问题相对而言处于次要地位。

改革开放初期，要求“拨乱反正”的人民群众较多，形成一股信访高峰。国家对信访秩序高度担忧和重视。1980 年，国务院专门颁发了《关于维护信访工作秩序的几项规定》。中央高度重视信访秩序，便要求地方重视群众上访问题，并减少群众上访量。从此时起，国家开始越来越重视强调地方政府的信访工作责任。比如，1982 年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《党政机关信访工作暂行条例》中出现了“按地区、按系统分级分工，归口办理的工作责任制”这样的表述。国家对“按地区”落实信访工作责任的强调，无疑体现出中央要求地方承担越来越重的信访工作责任的意图。1995年出台的国务院《信访条例》在“坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的同时，也强调“及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则”。这些原则构成了后来国家正式推出“属地管理”制度的重要渊源①关于我国信访治理从归口办理向属地管理转变的详细分析，参见田先红：《人民政治：基层信访治理的演绎与阐释》，中国社会科学出版社2017年版。。

自20 世纪90 年代中期至21 世纪初，全国信访总量连年攀升，形成一波又一波的信访洪峰。国家的信访工作压力持续增大，尤其是北京面临越来越大的信访工作秩序压力。地方政府推诿拖延、打击报复信访人等现象时有发生。这使得国家必须高度重视压实地方政府的信访工作责任。2005 年国务院公布的《信访条例》明确提出了“属地管理”原则，而之前1995 年《信访条例》的“归口办理”则被去除。至此，信访治理中的属地管理原则得以正式确立。2016 年，中办、国办颁发的《信访工作责任制实施办法》再次强调了“属地管理、分级负责”原则，并特别指出“地方各级党委和政府在预防和处理本地区信访问题中负有主体责任”。这进一步强化了信访工作中的属地管理制度。

纵观我国信访体制的变迁历程可知，上级尤其是中央政府的偏好在属地管理形成与演变中扮演着主导角色。在早期，国家（中央）的主要偏好和动机是要密切新政权与人民群众之间的联系，需要鼓励群众信访反映地方和基层的问题。此时，国家将信访工作的重心放在中央国家机关和条条部门上面。而随着信访秩序的日益严峻，如何稳定信访秩序在中央的偏好中占据越来越重要的地位。虽然政治沟通仍然是信访制度的重要功能，中央也希望通过群众信访获取有关地方和基层的信息，但是严峻的信访形势使得中央不得不将维护信访秩序问题摆在越来越重要的位置。国家（中央）将越来越重的信访工作责任分配给了地方党委、政府。这从一个侧面反映出，在信访治理领域，中央（上级）与地方（下级）的关系发生了重大变化。为了应对信访困局，国家必须重新调整中央与地方、条条与块块之间的信访工作责任关系，强化属地管理。概言之，信访属地管理制度的形成逻辑为“上级信访秩序偏好的凸显—加大地方和基层政府的信访治理责任—强化信访属地管理”。虽然信访治理只是我国众多行政事务中的一部分，但属地管理的原则、困境在信访治理中表现得尤为明显。信访治理中属地管理的变化，也在很大程度上反映出我国属地管理制度的发展和变迁图景。

三、属地管理的权责配置

属地管理实际上是一种上级和下级之间的权力、责任分配机制。已有研究者讨论了属地管理与行政发包制之间的异同，并在一定程度上概括出了属地管理的权责分配状况[19]。但实际上，属地管理与行政发包制、行政包干制有着密切联系。行政发包制或包干制都具有鲜明的属地管理特征和人格化导向。具体而言，属地管理的上下级权责分配结构具有以下特征（见表1）：

（一）行政权分配。上级政府掌控着目标设定权、检查验收权等正式权力。基层政府拥有属地范围内的财政权、调控权和处置权等[19]。最重要的是，基层政府在完成上级的任务目标之外，享有剩余控制权。换言之，基层政府拥有上下级任务书约定之外的自由裁量权。

（二）激励分配权。在属地管理中，上级对基层政府采取正向强激励。只要基层政府完成了属地内的治理任务，通过了考核验收，就可以受到上级的嘉奖或者免受责罚。

（三）控制方式。有研究者认为，属地管理同时强调过程导向和结果导向[19]。但实际上，属地管理跟行政发包制一样，主要强调结果导向。这里的结果有两重含义：一是解决问题，二是稳控上访者。上级的主要目标是要求下级完成治理任务。对于程序规则而言，上级则实行底线管理，最低限度是不违法、不出事。属地管理的结果导向有利于上级节约监督成本[18]69。上级只需要考核验收下级的任务完成情况，而对于下级的具体行政过程则可不予监督。

属地管理实行人格化问责，即所谓“谁主管、谁负责”。“它是以整体性问责代替各司其职，以承包人的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替职业主义要求。”[20]在实践中，如果下级未能完成上级交付的行政任务，那么下级党委政府的一把手或分管负责人将面临被问责的风险。

表1 属地管理的权责配置结构

（四）自主行政空间。在属地管理制度下，下级在辖区内拥有较大的自由裁量权。只要下级完成了各项治理任务，那么上级一般不干预下级具体行政过程。所谓“守土有责”，即意味着下级在自己辖区内既要担责，又享有较大自由裁量权。“以属地管理为特征的行政发包制又赋予了地方政府自由裁量权和实际控制权，这些正式和非正式的权力导致了对中央政策的各种抵触和变通。”[20]下级和基层既要完成上级发包的治理任务，又有较大自主行政空间。属地管理之所以能够有效运行，是因为目标激励与实现目标所需要的资源和空间具有互补性，即所谓权责匹配。

可见，属地管理对上下级政府之间的权责分配作出了安排。它赋予属地政府相应的权力和责任，形成了不同于垂直管理的权责分配结构。上级将权力和责任同时打包给下级，塑造出多种权责混合的治理形态[17]。属地管理的权责配置结构使其具有独特的制度优势。

首先，属地管理有利于明确上下级责任边界。“对于发生在管辖地域的边界内的事情，行政责任容易落实。什么地方出了问题，最终可以直接追究主管行政长官的责任，实施‘谁主管，谁负责’的原则，避免了责任不清和相互推诿的现象。”[18]70明晰的责任边界使得属地管理制度安排具有较强的可操作性。根据属地管理原则，信访案件的事发地政府承担主办责任，当事人的户籍地（或居住地）必须承担稳控责任和协助解决信访事项的责任。这样，责任主体相对比较容易明确。上级能够在信访案件发生的第一时刻就确定责任主体，从而避免出现无人负责、无人牵头处理的情况。

其次，属地管理有利于掌握治理对象的信息。丰富、可靠的信息是实现有效治理的重要条件。在属地管理模式下，“平民百姓的日常事务（如户口登记、纳税、诉讼、灾荒救济）只和所在地的地方政府或行政组织发生联系，并由它直接管辖，与其他层级的政府的联系也一定是以管辖政府为中介发生。这个特征的一个直接后果就是相关信息的属地化，只有管辖的地方政府掌握当地百姓的相关信息”[18]58。属地政府可以通过多种渠道掌握当事人的有关信息，了解当事人的社会关系，从而采取更有针对性的稳控措施，为当事人量身定做一套解决方案。而且，信访案件发生后，当事人往往情绪激烈，难以理性平和地表达自己的诉求。尤其是当发生的案件涉及人命、重大经济利益时，其情绪更容易失控，进而提出较高诉求。属地政府可以动用各种社会关系资源安抚当事人，将信访案件纳入常规轨道来解决，从而避免为信访当事人的情绪所左右。在这个意义上，属地管理是一种转换机制，有利于重塑信访治理的空间。

四、属地管理的强化及权责关系失衡

有研究者注意到属地管理与上下级权责失衡之间的关联，但一般认为属地管理会自动导致上下级权责失衡。事实上，属地管理本身并不必然带来权责失衡、造成基层治理中的种种乱象。从古自今，中国行政管理体制都实行“属地化”分级管理模式[18]57。正常情况下，属地管理内含着一套权责平衡的制度安排。属地政府既享有治权，又承担相应责任。同时，属地管理仅仅是一种治理原则，需要辅以“一票否决”的责任追究制度，属地管理才能发挥作用。在有的领域，实行属地管理之后效果显著，基层政府的积极性得到提升，而在有的领域，属地管理成效甚微。面对上级通过属地管理体制逐级发包的任务目标，基层政府对上级压力的体验也存有差异。对于某些部门下达的任务，下级尤其是基层政府感觉压力巨大，但对于其他一些部门任务，基层则未感受到明显压力。这启发我们，属地管理与权责失衡之间有着更为复杂的关联。因此，我们必须厘清属地管理与权责失衡之间的转化机制。笔者从两个方向分析属地管理与权责失衡之间的关联：一是在纵向上，自上而下的科层权力控制日益强化，主要从过程管理的凸显、条条部门的权力扩张以及上级“属人”责任分配原则的普遍运用等三个方面分析其所带来的权责分配效应；二是在横向上，主要从社会大流动给属地管理带来的冲击进行探讨，分析社会大流动如何使得属地管理制度运作的空间环境发生变化，产生新的张力，进而加剧基层权责失衡。

（一）纵向：自上而下科层权力控制的强化

具体而言，国家主要在加强过程管理、条条部门垂直管理以及“属人”原则的普遍运用等方面加强了自上而下的科层权力控制。

1.属地管理遭遇过程管理

如前所述，在控制方式上，属地管理强调结果导向，即上级只考核验收下级完成属地行政任务的情况，而不监控下级具体行政过程和手段（底线是下级不犯大的行政过错）。而近年来，随着依法行政、政府行为规范化建设的推进，上级越来越强化对基层政府行政过程的监督。一些新的监管技术被越来越多地运用，痕迹管理日益普遍。基层治理呈现出日益明显的过程管理色彩。

同时，国家还进行了一系列制度改革和创新，加强对基层政府权力的约束，强化对上访群众权利的保障。诸如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、劳动教养制度等都先后被废止。收容遣送、劳动教养等制度曾经长期被地方政府用来应对一些缠访户问题。这些制度被废止后，基层政府的权力受到制约，行政执法方式更加规范，但也在客观上导致基层政府越来越缺乏应对缠访户尤其是不合理上访者的制度依托。

因此，属地管理遭遇过程管理，极大地压缩了基层政府的自由裁量空间。正如周黎安指出“依靠规则程序、细节化管理和奉公执法则是行政发包制的软肋”[20]的那样：基层政府必须完成上级交付的行政任务，但其自主行政空间却受到限制。上级既要对基层政府进行结果考核，又要对其进行过程管理。这相当于打破了之前属地管理权责分配平衡的结构，带来基层政府的权责失衡。基层政府权责失衡，使其难以快速有效地解决信访问题，可能造成矛盾的转移与扩大化。

2.条条的强化与属地的弱势

近年来我国行政体制变革的总体趋势是强化条条部门的权力，而弱化属地政府的权力。虽然某些条条部门曾在实行属地管理和垂直管理之间出现反复，但强化垂直管理的总体趋势并未改变。条条与块块权力关系得以调整。在国家资源下乡的背景下，大量的财政资源经由条条部门抵达基层。由于条条部门掌握的权力、资源大增，越来越多的部门业务工作转化为党委政府的中心工作，成为给下级安排的政治任务。[21]基层政府承担的行政任务较之前大幅度增加，这进一步加剧了基层政府权责失衡的状况。

上级部门一味地向下级转嫁行政责任，但并不赋予下级相应的财政、人事等方面权力，导致下级“事权”与“事务”之间的失衡。下级缺乏足够的自由裁量权来完成上级部门交付的行政任务。尤其是那些可能“扣分”的指标任务，更容易带来基层政府的权责失衡。对于“扣分”的指标，基层政府完成后不能得到加分奖励，但出问题要则要被扣分、问责。上级在安排这些行政任务时只给基层政府分派了指标，而完成这些指标任务的权力、资源则由上级部门掌控着。因此，基层政府根本无权完成这些任务，导致权责失衡。此类“扣分项”任务的增多，将加剧基层政府权责失衡的态势。

同时，上级对于属地政府施以“一票否决”等严厉问责措施，使属地政府的责任被硬化。尤其在涉及信访维稳、安全生产、环境保护等“硬指标”任务上，属地政府承担了巨大责任。“硬指标”任务属于上级安排的重点工作任务。这些任务具有很强的政治性，关涉经济社会发展全局，也关系到属地政府领导的政治前途。在上级的严厉问责压力下，属地政府面临着刚性的责任约束。

此外，某些客观条件导致基层政府无法完成上级交付的行政任务。基层本身缺乏完成治理任务的能力空间。这方面的典型问题包括历史遗留信访难案、“无头案”等。对于这些信访案件，基层政府无法找到责任主体，也无从解决，但上级政府又对基层政府施以信访维稳的严厉考核，强化了基层政府的权责失衡状况。基层政府承担着较大的政治风险。

3.属地管理的变异：从属地到“属人”的转变

在信访治理中，属地管理还发生了从属地到“属人”原则的转变，即上级在安排信访治理任务时往往以信访人的户籍地为准[22]。属地管理中的“属地”，包括事发地、住所地和户籍地三重内涵。这三种“属地”可能重合，也可能分离。一般而言，信访属地管理应该以“事发地”为准，但实践中，上级为了简化流程，强化追责，往往根据信访人的户籍地给地方下达信访治理任务。当信访案件事发地与户籍地不一致时，便可能出现户籍地所在基层政府无权处理案件的情况。但同时户籍地基层政府又承担着稳控信访人的责任，陷入激励不兼容困境，从而出现权责失衡。

一般地，信访案件事发地政府或单位（属事政府或单位）拥有处理案件的权限，而属地政府缺乏处理信访案件的权力资源。因此，信访案件发生地政府（属事政府）应该切实承担起解决信访问题的责任。但是，信访考核的责任却落在属地政府头上，即属地政府必须承担信访当事人的稳控责任；同时，属地政府缺乏解决信访案件的权力资源，又必须承担信访当事人的稳控责任。如此造成属事政府和属地政府的责权利不匹配：一方面，属事政府的责权利不匹配。属事政府拥有解决信访案件的权力资源，但不必承担对信访当事人进行稳控的主要责任。另一方面，属地政府并不拥有解决信访案件的权力资源，但必须承担信访当事人的稳控主体责任。对于地方政府而言，稳控、不出事才是其主要利益所在。尤其是在当前信访考核责任比较严厉的情况下，地方政府更要加强对信访当事人的稳控。

2016 年，中办、国办颁发《信访工作责任制实施办法》，进一步强化了信访工作责任追究制度，“考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考”，因信访工作不力被上级通报批评的，“取消该地区、部门和单位本年度评选综合性荣誉称号的资格”。这些制度安排都使得地方政府将越来越多的精力放在如何稳控信访当事人上面。在属地管理责任制下，上级往往追究属地政府的稳控责任，而属事政府则不承担信访案件的稳控责任。这样，属事政府就缺乏解决信访问题的动力。属事政府倾向于采取避责策略。尤其是当信访案件稍为复杂或者涉及赔偿金额较大时，属事政府往往会选择避责策略。而且，属地政府与属事政府责任划分上的模糊还容易导致双方扯皮推诿。属地政府可能指责属事政府在解决信访问题上未能尽职尽责、故意拖延，而属事政府可能抱怨属地政府没有尽到稳控责任，甚至指责属地政府跟信访当事人合谋。如此，属地政府和属事政府可能难以在信访案件处理上达成默契和合作。

（二）横向：社会大流动加剧属地管理内在张力

当前，我国社会正处于剧烈转型期，社会流动频繁。“经济市场化和一体化也冲击着属地管理的体制，人口和货物的跨地域自由流动让属地边界变得日益模糊。”[20]社会大流动的表现有二：一是地域（物理）空间流动，二是社会空间流动。社会空间流动的主要表现是人们越来越多地挣脱单位的束缚，从“单位人”转变为“社会人”。“单位是高度属地化的管理组织，单位成员的工作、生活完全依赖于其所隶属的组织。”[18]76成为“社会人”之后，个人对单位的束缚和依赖程度大幅度下降，甚至不再依附于单位。上述两种社会流动都给信访治理的属地管理原则带来了新的挑战（见表2）。

表2 社会流动与属地管理之间关系

在静态的社会中，信访案件的人、事、地往往是统一的。地方政府在处理信访问题时的权责利更容易形成匹配状态。信访的属地管理面临的挑战要少许多。而在流动的社会中，属地管理则越来越显示出其局限性。从地域空间来看，社会流动的基本意涵是人口的户籍地、居住地和工作地的分离。属地管理原则要求信访案件的发生地和当事人的户籍地、居住地存在一致性。在此情况下，地方政府既是属地责任单位，又是属事责任单位，既要负责处理信访案件，又要担负稳控责任。此时，从信访案件处理主体责任与稳控主体责任的一致关系来看，属地政府的责权利是匹配的（权且抛开地方政府是否具备处理信访案件的权力不论）。上级具有对地方政府问责的合理依据。然而，在社会流动发生后，信访当事人户籍地、居住地与案件发生地的分离，使得地方政府的稳控责任主体与案件处理责任主体也发生分离。换言之，稳控责任主体已经不再是信访案件处理的责任主体，由此导致地方政府的责权利不匹配。属地管理便与社会大流动的背景产生张力。

尤其是改革开放以来，我国社会流动加快，“三跨三分离”信访案件频频发生。所谓“三跨三分离”信访案件，是指跨行业、跨地域、跨部门和人事分离、人户分离、人事户分离的信访案件。“三跨三分离”信访案件的频繁发生是我国社会大流动的生动反映。这类信访案件给属地管理制度带来了巨大冲击。它们对属地管理制度中信访案件处理责任主体和稳控责任主体相一致的要求构成了直接挑战。“三跨三分离”信访案件越多，意味着信访案件处理责任主体与稳控责任主体相分离的信访事项就越多，从而给地方政府带来的治理压力越大。

而且，“三跨三分离”信访案件的处理涉及不同地方、不同层次的政府及其部门，需要协调调动各方力量共同参与才能解决。这又对党政部门协同治理行动提出了更高的要求。而中国政府体制恰恰具有鲜明的“条块分割”特征，条条与块块之间的整合一直是一个难题。条块关系难以理顺，也使得“三跨三分离”信访案件的处理雪上加霜。因此，“三跨三分离”信访案件成为我国信访治理中的突出难题。国家也屡屡强调要高度重视“三跨三分离”信访案件的处理工作，并规定此类案件的事发地承担主办责任，户籍地和常住地承担协办责任①参见《国家信访局协调“三跨三分离”信访事项工作规范》(国信办发〔2013〕29 号)。，但由于这类案件本身的复杂性及条块关系协同的高难度，其处理仍然面临较大压力。且因为事发地的甄别成本较高、监督难度大等原因，其执行便利程度远不如以户籍地原则来认定责任主体，因此全国各地还是普遍以户籍地即“属人”原则来认定信访案件处理责任主体[23]。但人、事分离的客观状况却使得基层政府除了稳控当事人并无处理信访事项的权力资源。

因此，社会大流动也在客观上加剧了基层政府的权责失衡状态。社会大流动生产出越来越多“人”“事”“户”相分离的信访案件，使信访问题具有越来越强的流动型特征。流动型信访问题的解决前提是“属地”和“属事”的统一。信访人必须找到属地和属事政府的共同的上级，才有可能解决其反映的问题。这样，流动型的信访容易导致越级上访，甚至进京上访。原本较小的信访事项，也可能因为属地单位与属事单位的责权利不匹配而越拖越大。

概言之，纵向上自上而下科层权力控制的强化加剧了属地管理制度的内在张力。随着属地管理的强化，上级将越来越多的责任转嫁到基层，原本权责平衡的基层政府日益走向权责失衡。而横向上的社会大流动又进一步加剧了基层政府的权责失衡状态。与正常状态相比，强化后的属地管理使得上下级之间的权责分配状况发生了较大变化（见表3）。在行政权分配上面，上级仍然掌握正式权力，下级基本只有执行权，剩余控制权被大大压缩。在激励方面，上级对下级施以强负向激励，下级动辄被上级问责。在控制方式方面，上级强调结果管理和过程管理并重，下级既要完成行政任务，又必须确保行政过程合法合规。在自主行政空间上，上级大大压缩了下级的自由裁量权，下级越来越缺乏自主性。

五、属地权责失衡诱发的基层避责策略

根据理性选择制度主义的观点，制度的变化将会形塑和规制行动者的行为。这也是行动者的理性选择所带来的结果。伴随属地管理的强化，基层政府承担着越来越多的行政责任。在权责失衡的状态下，基层政府为了规避风险，不得不采取各种避责行为策略，形成“无人负责的世界”（no-one-in-charge world）[2]37。

（一）府际联合避责策略

所谓府际联合避责，是指“当治理风险溢出了地方（下级）政府‘不确定’的实际控制权范围时，地方（下级）政府形成避责联合体以最大限度地减轻来自中央（上级）政府问责压力”[24]。府际联合避责的实质就是上下级政府联合起来，避免来自更高层级政府的问责。比如发生重大安全生产事故之后，县、乡两级政府共同向上级隐瞒某些有关事故的重要信息等。在事故原因认定方面，县、乡可能联合将责任推给有关企业和个人，使自己承担更小责任或者免责。

（二）纳入常规避责策略

在当前基层行政过程中，面对上级严厉的属地问责制，基层政府经常采用将行政任务纳入常规的避责策略。它包括：一是将行政任务纳入繁琐的行政工作流程，通过走程序、推诿拖延等方式消耗当事人的时间、精力和耐心；二是精心制作文牍材料，通过文牍主义等形式化策略来规避上级检查考核的风险[25]；三是滥用痕迹管理手段，凡事都拍照留痕，比如某省S 县X 镇分管安监工作的常务副镇长坦言，乡镇的安全生产监管属地责任非常大，她手机里存放着上千张工作照片，其主要目的就是防备上级检查追责；四是向上级转移责任。在中国基层治理中，基层政府可以通过向上级汇报、请示等方式将责任往上推移，形成反向避责[9]。

（三）摆平理顺避责策略

摆平理顺是基层政府在行政过程中的常用策略。其核心就是通过私了的方式，尽量大事化小、小事化了，规避上级问责。摆平理顺的渠道主要有：一是私了，即基层政府跟当事人私下协商，确定赔偿数额，将事件摆平。比如，在发生安全生产责任事故之后，基层政府、当事企业和有关家属协商私了，以各方均满意的补偿标准让当事人不再申诉。二是花钱买稳定。属地政府缺乏解决信访问题的权力资源，但又承担着信访当事人的稳控责任。面对上级施加的维稳责任压力，属地政府不得不采取兜底买单、息事宁人的妥协策略。诸如“花钱买平安”等权宜式治理方式被某些基层政府运用。三是关系摆平，即基层政府利用当事人的社会关系（比如直系亲属、单位领导、亲戚朋友等）来劝说当事人停访息诉，不把事情闹大。上述三种摆平方式，各有特点，但都是基层政府在面对属地管理权责失衡时常用的避责策略。

表3 属地管理强化后的基层权责状况

基层政府避责策略尽管能够暂时摆平理顺一些信访难题，但也可能再生产出新的问题。例如，在信访稳控过程中，信访当事人难免与属地政府发生一些摩擦，增加当事人对属地政府的怨恨情绪。原本置身事外的属地政府被吸纳进入信访事项之中。尤其是在某些信访问题难以获得有效解决的情况下，当事人对属地政府的不满情绪也可能随之滋长。此时，信访当事人与属事政府的矛盾转化为当事人与属地政府的矛盾。同时，当事人可能会产生新的诉求，比如状告属地政府在稳控过程中不当作为、要求基层政府赔偿其上访造成的损失等。这样，某些当事人诉求的信访问题没有获得解决，又可能滋生新的信访诉求。

六、结语

本文借鉴理性选择制度主义的理论视角，分析了属地管理权责分配机制的变迁及其诱发的基层避责行为。由分析可知，属地管理是一套权责制度安排。属地管理内部存在权责平衡的机制，即上级既给下级交付行政任务，又赋予下级较大的自由裁量权，下级既要完成上级交付的行政任务，又拥有较大的自主行政空间。下级的权责是基本匹配的。属地管理本身并不自动导致权责失衡。但是，近年来基层过程管理的凸显、条条部门权力的强化、“属人”原则的普遍运用以及社会大流动，使得属地管理运行的制度环境发生了巨大变化，属地管理内在的权责平衡机制被打破。这形塑出上级政府“权力超载”而属地政府“责任满荷”的格局，导致基层政府权责失衡。面对上级的巨大问责压力，基层政府为了规避政治风险，倾向于采取各种避责行为策略。属地管理制度内在权责分配机制的变迁及其诱发的基层避责行为，是上下级围绕行为偏好和风险规避理性选择的结果。

在信访治理中，国家既可以采用属地管理原则，也可以采用属事管理原则。按照属事管理原则，上级要求案件发生地政府或单位处理信访案件，并承担相应的责任。属事管理可以做到信访案件处理责任主体与稳控责任主体相一致，达到权责利匹配。但是属事管理也存在不足，主要是在户籍地、居住地和信访案件发生地分离的情况下，属事单位对当事人的情况难以掌握，不利于属事单位采取有针对性的安抚、稳控措施以及制定更有针对性的解决方案。按照属地管理原则，信访案件当事人所在地政府（尤其是户籍地政府）必须承担稳控责任。属地管理制度的优势在于容易明确责任主体、操作性较强以及有利于对当事人的稳控。其弊端是可能导致责权利不匹配、地方政府避责以及信访案件日益复杂和恶化等。属地管理制度匹配以一票否决的刚性激励，容易导致对地方政府激励的偏差和错位。这诱导地方政府将信访工作重心放在对信访人的稳控上面，而不是真正解决信访问题。当然，有些信访问题确实并非地方政府所能解决。

最近十余年，属地管理制度越来越被强化。属地管理的强化，也是条块权力关系得到调整的表现。上级条条部门将越来越多的行政责任转嫁给下级和基层。属地管理的发展导向，从之前强调解决问题，渐渐转变到后来强调对信访人的稳控。从“属事”到“属人”的转变，表明信访的属地管理制度发生异化。政府部门越来越强调以“人”定“地”而不是以“事”定“地”。在某种意义上，基层信访治理工作的重心偏离了“事”，而转向了对“人”即上访者的稳控。这也从一个侧面表明国家及地方政府对信访秩序的焦虑。但对“人”的稳控却并不会自动带来信访秩序的好转，反而可能诱发更多的不良上访行为甚至违法上访行为。

近年来，违法上访行为得到一定程度的矫正。中央和地方媒体先后曝光了一些违法上访行为。这对一些善于违法上访者起到了震慑作用。但在此过程中，如何既有效维护信访秩序，又更好地保护信访群众的合法权益，是一个需要权衡的难题。其中，属地管理制度的功能定位尤其需要重新审视和梳理。