金融开放创新的立法限度研究

2021-06-30王进

江汉论坛 2021年1期

摘要：根据边界理论、金融深化理论和货币国际化理论，边境金融有必要进一步开放创新。回顾近20年我国内陆边境金融发展的努力，可以发现仍存在着汇率定价由民间主导、货币跨境结算渠道不畅、双边金融机构合作深度不够、边境实体经济支撑有限等制约因素。以金融立法效益、公平和安全的“三元”论为导向，从中缅边境实践入手，对边境金融立法的广度进行解析，边境金融开放创新至少包括汇率形成机制的健全、金融业准入的放宽、金融产品和业务的创新、跨境投融资业务的便利化、人民币国际化和金融风险防范等基本内容，以及自由贸易账户建设和离岸金融业务两项创新。

关键词：边境金融;汇率形成;市场准入;自由贸易账户;金融风险

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“跨境资本双向流动的国际监管框架及中国对策研究”（18YJC820062）;国家社会科学基金重大项目“中国特色自由贸易港国际法治研究”（20&ZD205）

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）01-0138-07

受新冠肺炎疫情影响，当前世界经济面临下行压力，中国与西方主要国家之间的经贸交流受到抑制。这促使各国企业重新审视既有的价值链战略，进而采取多元化措施分散风险。鉴于中国和东盟间的产业结构具有互补性，区域间物流成本低，政治分歧因素少，中国外贸经济的突围重心将移向一带一路国家和整个东盟地区。2020年上半年，东盟已成为中国第一大贸易伙伴，双方合作呈現出巨大潜力和强大韧性。但是，在联通东盟的中国西南边境经济交往中，相对落后的金融成为发展的掣肘。2020年3月，《中国（云南）自由贸易试验区管理办法》（以下简称《办法》）正式施行，但其内容过于笼统，且金融部分的规范较少，因此边境地区有专门立法的意图。在此背景下，本文选择云南省边境的姐告地区为代表，主张通过立法来搭建边境地区的金融框架，以增强面向对岸国家乃至整个东南亚地区的经济交流，为建设更为紧密的伙伴关系增添新动力。

一、边境金融开放创新的理论支撑

边境金融开放创新的必要性何在？如何搭建适合边境经贸发展的金融法律框架？相关的理论支撑不能仅局限于法学领域，更要向金融学领域寻根。

（一）边界理论

国际法将边界理解为国家治理权力、经济范围和军事力量在地理界面的实际反映。边界的控制和管理旨在为内国经济社会发展提供安全上的保障作用，在此基础上，国家成为独立和固定的实体。①在过去，边境地区是政治和军事上的敏感地带，该区域的经济发展受到双边政治关系的浮动影响，难以保持长期的稳定和可持续性。但在现代社会，大多数国家的地缘政治形势已趋于稳定，边界的功能逐步从壁垒转向纽带，各国在尊重主权独立和领土完整的基础上，共同利用毗邻的便利来繁荣边贸并改变边远地区的落后状态。以经济合作为核心内容，当前的跨境合作已覆盖经济、交通、环境、文化和教育等社会生活的各方面。作为分支，边境金融合作正逐步成为边界理论研究的重要课题。其涵义应理解为旨在发展边境金融市场的所有性质和类型的合作，包括货币汇率安排、金融市场准入、金融信息共享和监管合作等。② 从全球化经贸格局和价值链分工来看，陆地边界是民间金融往来的接触线，边境金融的深度合作能反向促进两侧区域经济交往的蓬勃发展。因此，边境地区，特别是涉及东南亚多国交界的云南地区，具有极为鲜明的区位优势，有望成为跨境金融合作的枢纽。

（二）金融深化理论

云南边境地区和对岸缅甸国家的金融发展水平还处在较低的维度，金融抑制现象明显。在跨境金融交易中，地下市场仍占据主要作用。因此，意欲金融开放创新并选择正确举措，就必须从金融深化理论中寻找答案。金融深化理论最先由肖（Shaw）在1973年提出，通过描述市场中金融交易扩展的速度远高于非金融交易的速度，揭示发展中国家或金融业占比低的国家普遍存在的金融抑制现象，就此提出改进一国经济金融体系的理论方案和政策主张。金融深化的核心是在利率、汇率、市场准入、金融要素建设等方面采取一系列措施来解除金融抑制。③ 麦金农也指出，发展中国家的内部经济和金融结构往往是相互割裂的，金融领域也呈现出“二元”的状态，现代化的银行体系与传统的钱庄、典当行、高利贷同时存在，融资和信用工具存量有限，且分布不均——“现代的分割性基本上是政府政策的产物”。④ 在中缅边境，金融窘境表现为分割的金融市场和不可分割的贸易与投资，在金融抑制下导致边境金融市场发展扭曲，境内外的“金融双轨”带来资本的低效率配置。因此，双边的金融深化要求两国取消或减少长期存在的金融业服务壁垒，通过具体措施来放松金融管制和开放金融市场，搭建相互兼容且具有开放性的金融制度安排。让金融主体可以按照自己的意思表示在法定的许可范围内设立、变更和终止其金融权利和义务。⑤

（三）货币国际化理论

人民币国际化是国家的重大战略。货币国际化的几大主要理论中，最优货币区理论居于首位。1961年，蒙代尔最先提出它，之后的麦金农和弗莱明等经济学家分别作出了补充和完善。⑥ 最优货币区理论指出，当满足哪些标准或条件，某一区域内多个国家通过实施固定汇率来形成的货币联盟是最优的。⑦ 人民币国际化路径将先从区域化开始，先成为区域性的“最优货币”。相关的成就条件，如要素流动性、经济开放性、金融一体化程度等，都必须从最优货币理论中寻求最佳答案。作为国际金融学的核心内容，汇率决定理论也是支持人民币国际化的重要组成部分。人民币国际结算比例的不断上升，境外人民币规模的持续扩大，离岸人民币市场的快速发展，都将给汇率带来更为频繁的波动。反之，适当的汇率管理有助于推进人民币国际化进程：币值稳定带来国际信誉，才能促使他国对人民币更多的应用。⑧ 贷币替代理论则有助于理解和促进人民币在缅甸的流动。货币替代是指在经济开放和货币可兑换的条件下，受本国经济不景气或恶性通货膨胀等因素影响，本币持有信心下降，外国货币临时或长期的取代本国货币来履行货币职能的经济现象。⑨ 近些年，缅甸经济并非处于稳定的状态，人民币已逐渐成为该国的硬通货之一。可见，云南边境是实施人民币国际化的重要区域，边境金融开放创新将有助于跨境人民币业务的深化和创新，有助于人民币在东盟自贸区和“一带一路”经济走廊的广泛应用。

二、边境金融开放创新的现实困难

近十年来，云南省市在共同推进边境金融开放创新方面成绩显著，银行跨境结算渠道逐渐丰富，跨境金融业务范围不断拓宽。但受限于经济、地理和历史等因素，当下的困难仍然明显。

（一）中缅汇率定价由民间主导

汇率稳定是边境经贸发展的基础要件。汇率走势，根本上取决于本国经济的发展状况，但实践中也受到市场供求、其它主要货币和黄金等走势的影响。经过市场化定价形成的双边直接汇率优于参考第三方形成的双边间接汇率。然而，人民币与缅币未能在官方直接挂牌，原因在于：其一，过去几十年里，缅甸的政治和经济并非稳定，与美元挂钩的官方汇率和民间实际汇率之间存在天壤之别。2012年该国金改之后缅币实行浮动汇率制，但其波动较大，人民币和它没有可供参定的锚。其二，中缅双方高层未就国家间金融合作或边境金融合作达成具体协议，汇率形成主要依靠边境的实际情势来演化。在高层合作欠缺的现状下，地摊银行构成的“民间兑换商”事实上左右了中缅汇率价格的形成和边境经贸的清算。这种地下交易破坏了外汇管理政策的实施，减少了关税的征收，增加了边境支付结算规范化的难度。

（二）中缅货币跨境结算渠道不畅

现阶段公开合法的结算渠道有：境外机构开立人民币NRA（Non-Resident Account）结算账户;境内机构赴缅甸设立非现金跨境支付服务点⑩;境外交易者通过在我国境内开立的人民币结算账户与境内交易者划转和结算资金等。但是當前双边货币结算中的问题依然突出，尤其体现在人民币现钞交易的边境小额贸易。这种结算方式能够有效减少交易期限和成本，一直占据着主流地位。但其导致现金交易占比高、地下金融市场发达，进而产生个人携带大量现金出入境的安全问题，因走私、贩毒、赌博和洗钱等活动带来的跨境资金违法流动问题，现钞结算总量、变动规律和流通渠道无法有效监管的问题等等。

（三）中缅金融机构合作深度不够

银行是跨境金融合作的主要载体。过去十年，中缅两国的银行在市场准入和业务开展方面有了一定的合作，但深度有限。首先，双方边境的金融机构聚集度低。在云南自贸区内，仅有寥寥几家国内大型商业银行的分支机构，以及较小数量和规模的券商、保险公司、财务公司，金融业务国际化水平不高，外汇业务总量较小，大型项目融资能力有限。在缅甸，中方仅有中国银行、中国工商银行和富滇银行设立了分支机构，合作内容局限于日常的金融活动，包括双边结算账户互设、经营人民币与缅币兑换业务、资金划转和存取款等基础性服务，资金规模没有得到较大的提升，不能适应日新月异的多元金融服务需求，如跨境资金调运、内保外贷和外保内贷等跨境信贷业务等。

（四）中缅边境实体经济支撑有限

实体经济是区域发展之本，是金融之根。云南省经济以资源性产业、旅游业为主导，大型企业（以国资为主）一般位于自贸区之外。区内的经济体量小，中小企业技术创新能力弱，与资本结合度低，普遍存在融资难的问题，难以有效承接其他区域的产业转移。缅甸实体经济更为落后：历经数十载军事统治，叠加西方国家的经济制裁，该国支撑边境合作的经济基础、技术设施和法律规范均不充分。新政府上台后实施了重大经济改革，在金融领域也采取了汇改等一系列措施，但边境经济合作仍缺乏完善的保障机制。

三、边境金融开放创新的立法导向

边境金融立法，就是解决边境金融业发展中的矛盾和重大利益调整问题，以及改革中的敏感性、全局性问题。立法应当坚持以金融法的“三元”价值为导向，按照规范性流程，引导立法部门、监管机构、金融市场主体和金融消费者有效参与。

（一）效益——服务实体经济

尽管金融服务的自由流动性强，但实践中不同地区的金融业景观呈现出不同的异质性和不规则性，即金融服务业是具有明显地理特征的经济活动。{11} 受限于我国西南地区的地理环境和经济发展水平等因素，金融机构在此聚集度低、服务能力有限、服务类别相对单一，导致非正规金融活动泛滥。边境地区的金融开放创新，其核心要旨是进一步减少跨境金融业务的管制，通过相应的体制机制建设，保障金融体系在市场机制下发挥作用，根本目的是促进边境地区乃至整个云南地区实体经济的发展。因此，边境金融立法，就是通过法律规范的调整和机制设定，让金融回归本源，提高资金融通效率，使金融资源能够合理有效地配置到边境经济社会发展的重点领域和薄弱环节，实现该区域经济的高质量发展与跨境贸易投资的便利化。

（二）公平——合作互利共赢

金融公平是指在金融活动中，各类市场主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，他们应能够公平地参与金融活动，机会均等地分享金融资源，形成合理有序的金融秩序，并通过金融市场实现社会整体利益的最大化。{12} 边境金融开放创新，不能短暂顾及我国境内利益，而损及对面国家利益。两国金融合作是相当复杂的过程，缅方金融市场和金融机构一般规模较小，如何使缅方能在金融合作中获得一定的市场份额，其市场经济有所发展，让其感受中国巨大的市场能“看得见、吃得着”，是关系中缅金融合作能否顺利开展的关键，也是推动中缅经济合作站上新台阶的重要举措。这就不仅需要呼吁高层的更多对话与合作，更需要在边境金融立法上具有经营规划意识，注重公平和平衡，促进双方互利共赢。

（三）安全——防范金融风险

经济安全是立法追求的重要价值目标之一，实现经济安全目标应关注的最突出问题是金融安全，它要求确保不突发严重影响整个社会经济秩序的事件。{13} “法律制度的价值和意义就在于规范和追寻技术上可以管理的哪怕是可能性很小或影响范围很小的风险和灾难的每一个细节。”{14} 可以说，防范风险始终是金融工作的核心主题之一。我国内陆地区的边境金融一般不具有系统性，但具体的风险点不少，尤其是体现在犯罪洗钱领域。因此，边境金融立法应从制度建设的角度来突出防范和化解金融风险的主动性。

四、边境金融开放创新的横向立法限度

从横向来看边境金融立法，无非就是“宽”与“窄”的适用范围问题，即通过对边境现在和将来可能发生的各类金融法律关系作出研究，思考属于当下立法范畴的内容。在此可借鉴近几年上海、广东、福建和浙江等沿海沿边自贸试验区发布的自贸区条例和云南省的《云南自由贸易区管理办法》，这些条例和办法均以专章的形式就金融开放创新作了规定。通过比较，一般性的内容至少包括金融业的市场准入、人民币跨境使用、外汇管理改革、账户管理体系改革、金融产品和业务的創新、跨境投融资改革、跨境结算便利化和金融风险监测与防范等。各自贸区又根据本地金融发展的特点规定了特定条款，如上海版率先提出进行利率市场化改革，广东版提出外币离岸业务、人民币股权投资和创业投资基金等开放创新，福建版凸显在融资租赁创新、商品场外衍生品交易等方面，浙江版规定民间资本可参与或发起设立特定金融机构等。考虑到云南地区金融市场仍处于发展阶段，当下边境立法的调整范围应窄一些为宜。但未来伴随着边境金融市场的不断创新发展，金融品种、交易方式、市场主体和金融风险等方面将有各种新情况出现，如果采用封闭式条款，相关内容将存在很大的不周延性，因此，要为金融市场发展预留充分的法律空间显然更为科学。{15}

（一）中缅边境金融立法的一般内容

中缅边境金融立法至少包括以下规范：（1）汇率形成机制。贸易和投资是边境经济往来的基础内容，二者的发展均需稳定汇率的支撑。考虑到当前汇率形成的“地摊特点”及潜在风险，通过立法加以规范乃是边境经济和金融发展需解决的首要问题。（2）金融机构的市场准入。金融机构是支付、结算、融资、担保等各类金融业务、乃至双边汇率形成的重要载体，是边境金融发展的压舱石。因此，应进一步放宽准入条件并细化规则，鼓励国内其他地区金融机构和缅方金融机构进驻自贸区。（3）金融产品和业务的创新。边境地区的金融产品仍围绕着传统业务展开，技术含量较低，种类单一且范围狭窄。近年来全球金融科技发展迅速，应通过立法来推动市场化导向的金融业务创新机制，吸收最新的金融科技成果，实现后来居上。（4）跨境投融资改革。现阶段我国企业的主要境外融资方式包括境外上市融资、跨境担保和发行国际债券等。无论哪种方式，都需经过监管机关的资质审核，相关限制包括外债登记管理、借债模式、外债币种、资本项目业务等，边境金融立法可就相关手续简化作出规定。（5）人民币国际化。目前中缅边境人民币结算比例高达八成以上，但欲让人民币成为东南亚的区域性货币，多项改革措施仍需配套，如人民币的自由兑换和相关结售汇制度的改革等。边境立法在此必须给予回应并加以明确。（6）金融风险防范。边境金融监管的重心在于巡查和打击洗钱、恐怖融资及逃税等违法犯罪行为，跨境资金异常流动和金融消费者保护也是重要监管内容。

（二）中缅边境金融的特殊安排

1. 自由贸易账户

当前，自由贸易账户（以下简称FT账户）体系仅被批准在上海自由贸易试验区及其新片区和海南自由贸易港适用。若FT账户在云南边境实施，将具有以下功效：首先，满足实体经济的金融便利化需求。在支付结算方面，区内企业可凭客户指令通过FT账户完成跨境资金收付，大大减少相关流程环节，提高结算效率;在投融资方面，本外币一体化和境外统一融资新模式将有效释放服务实体经济的红利，区内机构和企业可根据实际需要来利用FT账户从境外融入本外币资金;在自由兑换方面，FT账户涉及的资金兑换和资金成本接近境外市场价格，可使企业充分利用两个市场的资源，获得更多比较优势。其次，承担自贸区多项金融改革的重任。作为综合性载体，FT账户体系可以使各项边境金融开放创新措施得到更好的落实。再次，推动边境金融监管机制的转变。FT账户系统下“电子围网”式的制度安排，能够实现数据直联直采、实时报送，能对跨境资金流动的“逐笔”实时监测，能补充整个监测预警指标体系，并具有一定的“长臂管理”能力{16}，从而带动金融监管从被动和微观向主动和宏观转变，实现对金融风险管理的全覆盖。

学界对在云南建立FT账户体系并非没有顾虑：一是成本问题。FT账户是独立于现有人民币本外币账户的全新核算体系，需要改造配套系统、添置专门设备和机房、组建完整机构和相应人员，建设成本较大。{17} 二是监管问题。有人担心某些市场主体可能在上海、海南和云南等地设立多个FT账户进行政策和监管套利，而且新建一套分账核算体系将加剧我国金融账户及其业务监管的复杂性和风险系数。{18} 此外，FT账户体系在边境地区适用范围是否广泛，年交易规模是否有限，也值得思考。

笔者认为，FT账户可以复制推广。一是技术可行，成本可控。从央行等金融监管部门到商业银行等金融机构，FT账户均从上而下设置，系统中预留了可复制的技术选项，在其总行层面向各地开放即可。{19} 况且，在资本开放的大潮流下因成本问题而限制或牺牲边境地区人民币自由流动的便捷性，无异于因噎废食。二是监管需要。边境金融在监管方面的最大困难缘起于地下金融，而FT账户在通过其便捷性吸引交易者的同时，也根本上改变了监管的被动性，让边境资本的流动变得透明。

2. 离岸金融业务

在过去较长的时间里，监管部门对离岸金融保持着审慎态度：法定可从事离岸业务的金融机构只有交通银行、招商银行、平安银行和浦东发展银行，服务对象主要包括中资企业海外子公司或分公司、国内三资企业的外方股东、与境内有经济联系的非居民等，业务范围集中于国际支付结算、跨境投融资和资产管理等服务;法定可开立离岸账户的只有跨国公司这一特定主体，且仅限于某些试点业务。回顾离岸金融的实践，我国离岸业务总体规模不大，处于稳步增长的态势，需求多集中在东南部沿海发达地区。

在此背景下，云南应根据本省经济现状及发展特点来打造离岸金融业务。《办法》第二十三条指出，要“支持符合条件的金融机构依法依规开展离岸金融业务”。在措辞上，用了“离岸金融业务”而非建设“区域离岸金融中心”或“离岸金融市场”等表述，表明云南省要发展离岸业务，但不强求规格和规模。离岸金融业务是中缅边境金融发展的必要选项，它应致力服务于在我国境内从事贸易投资等经济活动的非居民，服务于向东南亚地区“走出去”的中资企业，为上述企业和个人提供跨境资金管理、支付结算等便利。

五、边境金融开放创新的纵向立法限度

同一类金融业务，在不同地区的开放程度不尽相同。纵向，就是边境金融开放创新的各项内容可以深化到何种程度。以下就中缅边境金融开放创新最重要的五个领域作出探析。

（一）汇率形成机制的健全

中缅汇率的官方形成自上而下可以梳理出三种建设方式。第一，高层金融战略合作。在金融领域，我国仍需与缅甸建立起高层次合作框架，基本内容涵盖政策协调、汇率联动、银行间深入合作、货币互换、跨境清算等方面，此乃最优方式。但基于緬甸的政治经济环境，短期内中缅央行通过谈判磋商来建立双边汇率协调机制、实现两国货币直接兑换仍具有较大难度，只能作为总体方向。第二，边境地区政府间金融合作。有学者提出，可以探索把瑞丽市与缅甸的木姐市建成两国金融合作试验区，构建姐告—木姐人民币缅币自由流通货币区，借此促成人民币兑缅币直接汇价的形成。{20} 第三，中方关于“瑞丽指数”的升级和完善。2015年3月，瑞丽市挂牌成立中缅货币兑换中心，定时发布边境区域的中缅货币兑换中间指导价来形成“瑞丽指数”。该指数体现了市场化的特点，在现阶段更具可行性、可操作性和可复制性。但它运行几年来，不温不火，究其原因，一是参与机构少、权威性不够;二是报价和兑换的便利性和快捷性不够。因此，从当前实际出发，下一步应是升级和完善该指数：首先，扩大兑换中心平台。云南地区政府可以打造官方主导的人民币与缅币兑换交易协会，逐步吸纳优质“民间兑换商”为成员并挂靠特许机构，不断丰富和做实沿边货币兑换平台。其次，提高汇率计算的科学性。要扩大报价样本，努力覆盖边境地区所有金融机构当日报价，使计算结果更为均衡和贴近市场;要运用信息化、大数据等科技手段，优化各家成员报价的权重，通过建立严谨的测算和定价模型，来提升汇率发布的及时性、规范性和权威性。最后，要强化市场纪律。兑换中心应细化所有成员的权利和义务，加强信息共享和外汇业务自律，以建立高效、有序和公平的市场环境。

（二）自由贸易账户的建立

解决汇率稳定后，中缅金融的重要任务是跨境结算的便利化。在货币结算的种类选择上，人民币占据绝对份额。因此，双边结算便利化的核心问题是如何实现人民币结算的便利化。前文已提及地摊银行结算模式的弊病和FT账户设立的必要性，此处就具体路径作出分析：

（1）责任单位：人民银行昆明中心支行（经央行批准）和地方金融监管部门。昆明支行主要负责建立本外币协调监管机制，指导本辖区内金融机构开展本外币的分账核算业务，验收金融机构的系统接入。（2）设立范围：整个云南自贸区，包括德宏、红河、昆明。（3）服务机构：区内特定金融机构：银行、券商、保险公司。它们依托一套相对独立的业务系统（上海、海南已有模式）来实现独立核算和业务出表。金融机构须就FT账户运行做好系统搭建和维护、财务核算、账户和业务管理、数据报送等工作。（4）FT账户设立对象：区内机构、个人，区内境外个人、境外机构。（5）FT账户设立资格：机构和个人需在区内缴纳税务一年以上。（6）FT账户业务：存、汇、兑、融（目前同海南较为合适）。存，在自贸区内，商业银行可在一定限度内自主确定存款利率。如盘活FT账户体系。汇，取消传统业务模式下的证明材料提供、前置核准、交易背景审查等程序，让企业或个人的汇款最大程度上接近自由汇划。兑，企业或个人无需提供额外的证明材料便可通过FT账户自由转换币种，并进行远期、期权等风控措施。融，企业通过FT账户可向更多的国际金融机构寻求贸易融资、项目贷款或并购贷款。再保险，保险机构可在把持风控的前提下利用FT账户，更为便利的开展国际再保险业务。此外，FT账户将来还可成为其它金融创新的依托，如跨境人民币双向资金池等业务。

（三）金融市场的开放

首先，金融机构的集聚。云南边境，尤其以瑞丽市姐告区为代表，要充分发挥“境内关外”管理方式的优势，放宽准入条件，促进各类金融分支机构的进驻：一是鼓励大型商业银行，保险机构，以及与金融相关的各类中介服务机构来区内设立分行或分支机构;二是争取国家政策性银行分支机构的驻扎;三是支持符合条件的东南亚金融机构的准入。此外，立法可规定允许民间资本进驻，参与设立金融机构（参照浙江自贸区）。

其次，金融业务的开放创新。除了推进传统金融业务，可操作并规定的新内容可以有：（1）熊猫债。细化自贸区内熊猫债的发行规则，鼓励有真实人民币资金需求的发行人发债，并强化信息披露监管。（2）跨境电商综合金融服务。鼓励金融机构整合现有的各类金融产品和创新服务，推出覆盖跨境电商业贸易融资、资金汇兑和支付结算在内的综合化金融服务解决方案，通过灵活选择和搭配各种标准化功能模块，来满足跨境电商在不同业态下的个性化业务需求。（3）支付结算创新。在FT账户体系之外，要加快边境地区现代化支付体系建设，加大网银、信用卡、信用证等现代支付结算工具运用力度，尤其要支持第三方支付结算机构与商业银行合作开展国际支付业务，以增强结算能力并拓宽结算范围。（4）跨境人民币双向资金池。自贸区内的企业以FT账户为主账户来开展人民币双向资金池业务，有助于归集整合境内外业务的营运资金，优化流动资金管理并提高资金使用效率。{21}边境金融监管部门可就该业务制定具体指引，在资金归集的基础上，进一步探索归集币种、日间或隔夜透支、投资理财等功能的设计，不断提升人民币在跨国企业内部作为主要计价和结算货币的地位。

（四）人民币国际化的推进

人民币从周边化、区域化逐步走向国际化，需要完善多项具体举措。跨境人民币结算只是其一，下一步的重点在于：（1）人民币境外债券发行。境外债券市场的发展壮大是推动人民币充当国际计价和结算货币的重要方向，也是形成人民币健康回流机制的重要环节。如今，东南亚地区的企业和金融机构对人民币有较强的融资偏好，这将给离岸人民币债券的增量带来更大空间。在云南自贸区内发行针对缅甸投资人的人民币债券，将是离岸债券在岸发行的有益尝试。（2）人民币作为储备货币。一国货币纳为他国的储备货币是该货币走向国际化的重要指标。当前的人民币市场还需更加开放，汇率还需更稳定并富有弹性，以给予全球更有信心的市场预期。因此，在边境金融立法中，关于推进人民币作为东南亚国家储备货币可作出有益探索。

围绕上述目标，具体法律工作包括：一是搭建清算合作框架。以东南亚的“一带一路”国家和地区为着力点，拓宽清算合作协议和双边本币互换协议的应用范围，推动相关国家对接跨境人民币支付系统（CIPS），共同搭建安全、统一和便捷的国际结算清算网络。二是完善边境金融规范体系。要尽快清理、补位与边境金融相关的交易、结算和监管法律规则及规范性文件，新规则的制定要充分考虑缅甸乃至整个云南边境对岸国家和地区的政治和法律文化，以保证其合法性、合理性和可操作性。三是推动金融机构国际化。中资金融机构迈出国门不仅要继续深耕传统的跨境金融业务，更要发挥国际创新和推进国际金融市场发展的能力，尤其要将最新的金融科技及相关金融产品带到境外，促进这一地区的金融业发展，从而反哺人民币国际化进程。

（五）金融风险的防范

金融风险防范条款则是国内任一自贸区条例（办法）里金融章节必规定的内容，《办法》里的措辞为“自贸试验区应当配合金融监管部门完善金融风险监测和评估机制，建立与金融业务发展相适应的风险防范机制。加强与周边国家的金融监管协作，做好反洗钱、反恐怖融资、反逃税工作。”边境金融立法，应涵盖上述精神，内容具体化则为：（1）建立风险识别和预警机制。在风险点上，要能对传统金融业务和互联网为代表的新金融业务保持密切关注并及时发现潜在问题;在风险防范技术上，要能创新运用互联网信息技术手段做到日常监控和信息收集;在监管思路上，要能对金融法人及其业务尽可能做实穿透监管，及时发现内控管理存在的缺陷，全面把握资金来源和流向。{22} （2）建立金融监管协调机制。进一步明确县级以上地方人民政府各主管部门对辖内金融的监管职责权限和责任，建立信息共享、工作协调、联动监管和执法机制，加强金融活动异常信息研判、风险处置快速反应和案件移送制度等。（3）建立分类处置机制。要充分发挥地方政府在风险处置中的核心作用，针对不同类别风险，分别制定预防和化解的预案：处理边境地区单家中小金融机构信用风险的早期介入预案;打击洗钱、恐怖融资、假币、避税、互联网金融类非法集资等违法犯罪行为的日常工作方案;维护市场公平公正和保护金融消费者的巡查及处置方案。

结语

当下世界经济的动荡，为中国与东盟的深入合作提供了机遇。云南边境的地缘优势能够让我国更为便捷地与东南亚国家开展经贸交流。传统的边境金融措施，已不能满足边贸经济和金融消费者的实际需要。如何在既有基础上实现边境区域的金融开放与创新，除了开放的发展理念与政策配套外，更为重要的是法律规范体系的构建与保障。边境金融立法不仅要考虑云南本地金融特点，也要合理评估对岸的金融业态和监管体系，从而实现金融立法的效益、安全和公平的三元均衡。从轻重缓急来看，相关的立法首先要解决双边汇率稳定问题，其次要进一步深化货币结算、投融资改革、金融业务准入和创新等各类便利化措施，再次是引入金融机构和搭建金融要素平台，最后是完善监管机制以防范金融风险。除了对传統金融法律问题的深化，相关立法不妨略超前一步，在FT账户和离岸金融方面作出机制创新，在人民币国际化上再添推力。唯有通过创新的法律制度设计，才能更好地放大金融效应，以此服务于云南自贸区的各项重大改革任务，服务于新时代中国的整个金融开放创新战略。

注释：

①[俄]弗·阿·科洛索夫：《国家边界学理论：新的研究方法》，牟沫英译，《国外社会科学》2013年第5期。

② 戴金平、万志宏：《APEC的货币金融合作经济与政治分析》，南开大学出版社2014年版，第126页。

③ [法]爱德华·肖：《经济发展中的金融深化》，邵伏军等译，格致出版社2015年版，第6—10页。

④[美]麦金农：《经济发展中的货币与资本》，卢骢译，上海人民出版社1997年版，第9—16页。

⑤ 张宇润：《金融自由和安全的法律平衡》，《法学家》2005年第5期。

⑥ 赵志君：《债务危机深重欧元走向何方？》，《中国发展观察》2011年第10期。

⑦ Jeffrey A. Frankel， Andrew K. Rose： The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria， NBER Working Paper No. 5700， Issued in August 1996.

⑧ 余永定：《从当前的人民币汇率波动看人民币国际化》，《国际经济评论》2012年第1期。

⑨ 严佳佳：《货币替代理论研究评述》，《世界经济导刊》（人大复印资料）2009年第11期。

⑩ 周先平等：《推进沿边重点地区人民币跨境使用研究》，《全球化》2017年第9期。

{11} 李安安：《逻辑与进路：金融法如何实现收入分配正义》，《法商研究》2019年第4期。