绿色金融实践的新疆样本——基于政府驱动视角

高晓华

（伊犁师范大学，新疆 伊宁 835000）

绿色金融的发展是在政府推动之下被逐渐认知的过程，2017年，经国务院批准，中国人民银行等七部委联合发布了江西、新疆等五个省区部分地区绿色金融发展改革创新试验区总体方案，自此，央行、各部委及各地方政府开始密集出台与绿色金融推进相配套的措施，从地方到国家层面逐步完善制度框架体系和鼓励性优惠政策。绿色金融政策体系主要涉及金融产品、绿色金融机构的评价考核、财政补贴、担保、绿色产业发展、环保等。在这样的政策架构引领下，绿色金融在新疆各地生态保护、经济绿色转型以及可持续发展方面发挥着积极作用，在制度建设的持续推进中，政策的产业引领和绿色金融实践的示范效应逐步显现。

一、政府主导、市场创新的新疆绿色金融样本

作为一种制度安排，中央部署，地方推动，自上而下的政策助力使新疆试点地区绿色金融迅速发展起来。昌吉州、哈密市、克拉玛依市三个试验区率先在生态资源产业领域拓宽金融服务范畴，引导产业绿色转型，并逐渐推进到全疆各地，示范、引领、辐射作用显现，并形成具有区域特点的新疆样本。

1.新疆绿色金融改革创新模式

新疆绿色金融样本可以概括为：通过“一个核心、两轮驱动、三大布局”的制度安排，以“3+n”模式在全疆推广。即：围绕绿色低碳技术，以改造传统产业，培育新兴绿色技术产业为突破口，依托城市化地区、农产品主产区以及重点生态功能区，实施绿色经济转型。“3+n”模式是结合“三地”各自特色和实际，建构包含绿色金融产品、绿色金融配套政策、组织保障等在内的政策体系，在先行探索基础上为全疆各地绿色金融改革实践发挥模板参考作用。在绿色金融推进过程中，伊犁、阿勒泰、乌鲁木齐、新疆生产建设兵团等也开始大力推动绿色金融发展，将生态文明建设理念融入丝绸之路经济带建设和投资中，为丝绸之路建设探索提供绿色发展的“新疆经验”和“新疆方案”。

2.多层次绿色专营机构

由政府搭台，新疆各银行机构根据不同区域产业结构特色，以绿色金融事业部、绿色支行、绿色柜台为核心的绿色专营体系建设加快。三个试验区相继制定了绿色专营机构管理办法，推动绿色专营机构的全覆盖，截至2020年6月，克拉玛依市成立金融事业部7家、绿色支行5家、绿色柜台6个；哈密市绿色金融事业部13家，绿色支行1家；昌吉州绿色金融事业部13家、绿色支行4家、绿色柜台8个。其中，昆仑银行钟楼绿色支行是西北五省（区）挂牌的首个绿色支行。2019年，新疆首家非银行业绿色专营机构-特变电工财务公司“绿色金融事业部”和首家绿色金融与科技创新管理中心在昌吉正式揭牌，绿色专营机构的类型也在扩展中。

3.动态管理的绿色项目库

2018年1月，由中国绿色金融委员会牵头，联合第三方绿色金融评估认证机构，率先在新疆完成了首批绿色项目的遴选认定工作。初步建立《绿色项目目录》一、二级分类项目标准。项目库中的项目分为“纯绿”和“正常”两类。截至2020年11月末入库项目2329个，其中纯绿项目534个，项目构成以污染防治、污水处理、清洁能源等环境治理项目为主。绿色项目库自建立以来实施专人负责、持续跟踪，按规定每周及时更新绿色项目库，形成入库一批，推进一批，储备一批，动态调整的常态化管理机制。从制度、管理上保障绿色项目库的严谨和科学，建立了可复制、可量化、易操作的绿色项目认定评价指标体系，也为全国绿色项目库建设提供了规范的“新疆样本”。

表1 新疆绿色金融“纯绿”项目分布构成

4.体系渐丰的绿色金融产品

目前，根据绿色金融实践活动，绿色金融政策大致由绿色信贷政策、绿色债券政策、绿色基金政策、绿色保险政策、排污权交易政策五类构成，在新疆各地这几类政策主导下，新疆绿色金融产品种类渐增。

（1）绿色信贷。为保证金融资源投放的总量和资金使用效益，政府发挥了政策引领和监督管理的作用。“十三五”期间，全疆绿色贷款余额2142亿元，绿色贷款占全部贷款余额10%。试验区创设以来，“三地”绿色信贷产品体系逐步丰富，各有创新。比如哈密市设计采用融资性售后回租形式帮助风电企业破解补贴不到位，银行偿贷压力大的难题。农发行昌吉州分行创新开发“农村土地经营权抵押＋政府增信”绿色信贷产品。农发行克拉玛依分行开办环保类油污泥处置项目贷款，开全国农发行系统先例。

（2）绿色保险。试验区政府在环境高风险领域积极推动环境污染强制责任保险试点工作。截至2019年年末，昌吉州有14家单位投保环境污染责任保险，保费总额124万元，责任限额9800万元。克拉玛依市创新推出石油石化环境污染责任险和区域性污染防控环境责任险。哈密市3家保险公司以债权计划、项目资产支持计划等形式有力支持了“西电东送”等项目建设，推动环境污染责任险及险资应用，2019年绿色保费收入超1.4亿元，占所有保险保费收入的20.3%。

（3）绿色债券。2014年6月至2020年8月，以公开和非公开发行方式，新疆金融机构在国际国内银行间市场、证券市场等累计发行绿色金融债40亿元，种类包括绿色永续债、金融债、公司债、企业债、可转换公司债、短期融资券和中期票据等。

（4）绿色基金。目前“三地”绿色基金主要投向基础设施、管网建设、洁净能源领域绿色改造项目等，成立各类绿色基金金额超过135亿元。如昌吉州政府与招商新能源集团北京银行乌鲁木齐分行签订绿色产业基金合作框架协议。克拉玛依市成立了昆仑银行卓越绿色产业投资引导基金，以“公司＋基金＋基地＋实验室”四位一体模式运行，有效满足洁净能源领域资金需求。哈密市目前也已成立两支基金：农银普惠基金和国开基金。

（5）环境权益交易。在碳排放权方面，昌吉有32家企业纳人全国碳排放交易市场，12家哈密重点用能企业开始发布年度碳排放报告。排污权方面，“三地”14家排污单位参与自治区储备排污权指标电子竞价会，二氧化硫和氮氧化物的交易量分别是总交易量的67%和77%，成交金额占自治区总交易额的73%。在水权交易方面，昌吉州探索实施水初始水权证制度，部分地区水权回购交易已成常态，环境权益交易有了可供借鉴的成功实践。

二、政府驱动视角下存在的问题

政府赋予绿色金融的作用主要在于政策的制定引领，但从政策范围、政策措施、政策力度、政策架构等方面看，新疆绿色金融政策的效力还有待提高。地方政府、相关职能部门、金融监管部门等，缺乏长远、科学、配套、系统的地方性绿色金融创新发展整体规划。

1.从政策范围看，绿色产业政策体系不健全

新疆绿色发展的重要领域是对生态能源资源的开发与利用。新疆风能、太阳能、地热能等资源禀赋位居全国前列，但当前新疆金融对生态资源发展的支持力度仍然不足。目前，受行业政策影响，新疆“三地”绿色项目主要集中在可再生能源及清洁能源行业，而煤化工传统能源技术改造等项目进展缓慢，绿色农业、生态旅游业等具有比较优势的绿色产业政策欠缺，相应配套行业规划滞后，弃风弃光率较高，新能源消纳“瓶颈”逐步凸显。除试验区和伊犁、阿勒泰，新疆其他地州绿色金融发展大多还在蓄势待发状态。从绿色项目的建设进度看，“纯绿”项目中，完工的仅占9%，进度达50%以上的占27.9%，还有55%尚未开工，建设状况不理想的主要制约因素之一是配套政策不健全。

2.从政策措施看，绿色金融产品和服务创新能力、动力不足

目前，新疆绿色金融产品仍以绿色信贷为主，产品与服务创新力度不足。融资双方参与度偏小，对接效率低下。绿色产业基本是带有公共产品特性的，而金融机构的资本逐利性常与公共产品的公益性相冲突，商业银行参与的积极性较低。这就需要政府的介入来打破这一以利益为支点的僵局。另外还缺乏绿色金融创新人才，绿色金融不仅涉及传统金融业务及风险，还涉及环境、社会风险和收益的评估等，对从业人员的专业素养要求更高。相较于内地发达省市，新疆的吸引力远远不够，一方面外地人才不愿来，另一方面本地人才不断流失，这些症结都使得绿色金融产品和服务创新乏力。

3.从政策力度看，财政等配套支持政策实施缓慢

从绿色金融实施角度看，作为绿色金融实践方不具有绿色信贷的主动性，这就需要政府助力，通过激励和约束机制的构建加以推动。新疆财力有限，支持绿色金融的减税、贴息、补贴、拨备及坏账核销、风险补偿和分担机制等经济政策激励不足。以农业为例，新疆生态农业发展潜力大,对财政支持的需求强，但受限于地方财力，能够享受补贴的程度及范围很少。而部分已投入生态建设的资金,因项目进展不顺，没有产生预期回报，极大影响了市场主体进行绿色转型的积极性。

4.从政策架构看，相关环境规制欠缺

从政策架构方面看，首先，新疆绿色认证制度仍不健全。绿色金融发展的一大难题就是环境的隐性成本收益难以被评估显化，由于产业、项目开展各环节和链条存在相互交织现象，会出现单个项目或某环节是非绿色的，但从整个产业链发展结果看又是绿色的，或者呈现相反的情况，使得绿色和非绿有时很难准确度量。其次，信息披露制度缺失，在政府职能部门与金融机构之间缺乏有效的信息共建共享机制，环境信息的披露零散分布于各部门，且存在披露滞后和准确度不高等问题。最后，建立在有效信息披露基础上的环保执法同样缺位，对于环保违法行为的硬约束不够。

三、强化政府驱动作用的举措

1.完善地方各项法规制度

在“社会效益与经济效益并重、传统业务与创新业务并重、业务发展与风险防控并重”的原则上，新疆应探索细化地方绿色基金、环境项目融资、环境基金类产品、银行类环境金融产品等相关法律制度，让环境利益成为金融机构新的经营目标和价值追求。在环境信息方面，环保、金融等部门协同合作，建立科学、准确的环保信息体系，监管机构加强对环境信息的监测、统计与分析，同时发挥公民和非政府组织等社会力量的监督作用。构建环境风险评级标准，将环境信息作为企业信用的构成进入征信系统，环保部门及时披露企业相关环境违法违规信息，执法检查机构对环境违法违规行为实施惩处。由信息的共建共享、披露及环境风险评级，成为规范约束企业绿色发展的重要指标，发挥其激励或惩罚功能，也为信贷投资行为提供更全面有效的决策依据。

2.健全财税等相关扶持制度

绿色金融的财政支持政策，可以通过适宜的税收制度，约束引导生产者绿色生产，消费者绿色消费。产业绿色转型离不开技术的创新推动，新疆新能源的开发和利用，需要加大绿色技术研发补贴、绿色能源或产品产能投资补贴、可再生能源研发或生产补贴、节能环保工程奖励等扶持政策力度。由于财政补贴存在可能的“双刃剑”，政府应当从成本效益角度对政策效果加以分析，防止补贴错位等负面效应，提高资源配置效率。同时，对其支撑行业的配套政策也要考虑协调推进，构建差异化和具体可行的激励机制。鉴于新疆地方财政困难，应当积极利用社会资本并完善收益和风险共担机制，从供给端加强绿色金融的资金支持。

3.建立行业竞争激励机制，鼓励金融产品创新

继2019年新疆出台了绿色信贷评价制度之后，还应当尽快建立金融行业竞争的激励机制。对于绿色金融产品创新，政府也可考虑允许绿色债券、股票等产品进入抵押品、基金投资备选池等范畴，从而增强绿色金融产品的流动性，提高绿色金融市场的交易频率。在新一轮西部大开发背景下，中央提出要提高西部地区直接融资比例，支持符合条件的企业在境内外通过信用类债券、资产证券化融资,鼓励出台适用新疆企业IPO、新三板上市、企业债发行、并购重组等绿色通道政策，加快推进绿色金融产品创新。

4.加大专业人才储备与培养的力度

政策制度的真正落地还取决于执行者的执行力度，在绿色金融实施中，需要对金融机构从业人员进行有关绿色发展的宣传教育，使他们在执业过程中积极、主动、自愿践行国家绿色发展政策，奠定基层银行业绿色发展的良好基础。同时注重对他们进行针对性的绿色金融业务培训，包括绿色金融产品研发和服务创新、分析研究、风险管理评估等。绿色金融发展涉及环境、产业经济、生物等多个学科领域，从业者仅有传统金融背景显然不够，还应主动利用金融科技，加快绿色金融、ESG投资领域、区块链应用等的人才储备与培养。

5.充分发挥资源优势，配套产业绿色转型政策

各地应积极营造一种保护资源的氛围，倡导绿色用能，通过地方立法让绿色低碳发展的重要性深植人心。健全资源保护体制、机制，深入探索借助金融财政等举措促进供需平衡，提高生态资源消纳利用的有效模式。聚焦优势资源领域和龙头企业，适度降低绿色金融准入门槛，公共服务让利于企业，支持发展绿色产业基金，鼓励绿色企业发展壮大。加强与丝绸之路经济带基金、亚洲基础设施投资基金合作，推进新疆绿色农业、绿色能源、绿色旅游、绿色交通、绿色建筑建材，以及传统优势产业的绿色化转型升级。

四、结语

新疆绿色金融实践检验，“自上而下”的政策推动充分发挥了我国制度优势，使新疆绿色金融从无到有、迅速发展。在逐步构建本地绿色金融体系这个长期性、系统性工程中，各级政府需要通过完善制度环境，不断培育市场，进一步发挥政策引领、信息传导、资源整合、创新激励等积极作用，提升经济主体发展绿色金融的动力，不断健全适宜新疆经济社会现状和产业特色的绿色金融发展的机制框架。