《长江保护法》对长江流域水土保持工作的启示

张安田 ?张小林

摘 要：本文分析目前水土保持工作存在的问题，根据《长江保护法》有关规定，提出对策建议，包括要依法划定并公告水土流失严重、生态脆弱地区;要研究设定生产建设项目准入清单;科学推进严重水土流失区综合治理;提升监测服务能力，不断强化行业水土保持监管，从严控制人为水土流失发生。

关键词：水土保持;长江;长江保护法;生态文明

中图法分类号：S157                 文献标志码：A                 DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0203

《长江保护法》是我国第一部流域专门法律，对于贯彻落实习近平生态文明思想和黨中央有关决策部署，加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，具有重大意义。

1  深刻领会《长江保护法》法律精神

1.1 《长江保护法》是贯彻落实习近平生态文明思想的具体体现

2016年1月5日在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记指出，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”“要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能。要用改革创新的办法抓长江生态保护。”“把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。”

习近平总书记的这些重要讲话，为长江经济带高质量发展和长江大保护指明了方向、确定了目标，为《长江保护法》的制订提供了根本遵循和指针。《长江保护法》将关于保护长江的要求、思想落实到法律层面。

1.2  《长江保护法》贯穿“生态优先，绿色发展”的主线

《长江保护法》九章九十六条全面贯彻了习近平生态文明思想，“生态优先，绿色发展”贯穿始终。在总则中将“共抓大保护、不搞大开发”写入法律，成为长江流域各地区经济发展必须共同遵守的法律制度。第三条中明确要求，长江流域经济社会发展应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发;长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。第十八条则明确要求，国务院发展改革部门会同国务院有关部门编制长江流域发展规划，科学统筹长江流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护和绿色发展，报国务院批准后实施。并在第二十二条中明确要求，长江流域产业结构和布局应当与长江流域生态系统和资源环境承载能力相适应;禁止在长江流域重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业;禁止重污染企业和项目向长江中上游转移。第六十七条要求，国务院有关部门会同长江流域省级人民政府建立开发区绿色发展评估机制，并组织对各类开发区的资源能源节约集约利用、生态环境保护等情况开展定期评估。

《长江保护法》第六章共十一条规定绿色发展措施，具体包括推进产业升级改造和清洁化改造，加强节水型城市和节水型园区建设，加快雨水自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市建设，科学确定养殖规模和养殖密度、强化水产养殖投入品管理，加强长江流域综合立体交通体系建设，统筹建设船舶污染物接收转运处置设施、船舶液化天然气加注站，制定港口岸电设施、船舶受电设施建设和改造计划等，建立开发区绿色发展评估机制，倡导城乡居民绿色消费。

1.3  做好水土保持是《长江保护法》的重要内容

一是强化了对水土流失严重、生态脆弱区水土保持的管理。《水土保持法》第十八条规定：水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动。《长江保护法》六十一条第二款规定：禁止在长江流域水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的生产建设活动。不是“应当限制或者禁止”，只有“禁止”，对水土保持的要求进一步提高。

二是进一步强调从政府层面做好土石渣等资源的综合利用。《水土保持法》第二十八条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用;不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。《长江保护法》的六十九条第四款进一步规定：长江流域县级以上地方人民政府应当建设废弃土石渣综合利用信息平台，加强对生产建设活动废弃土石渣收集、清运、集中堆放的管理，鼓励开展综合利用。把要求从行业部门提升到地方各级人民政府，实施的效果会大为改变。

2  认清当前长江流域水土保持短板

2.1  部分区域水土流失依然严重

由于自然和人为因素的影响，水土流失问题依然是严重影响长江和长江经济带生态文明建设的主要因素之一，长江流域和长江经济带水土流失面积依然偏大。据2018年水土流失动态监测结果，长江流域和长江经济带水土流失面积为34.67万km2和40.10万km2，分别占其总面积的19.36%和19.46%。其中，云南、贵州、四川、重庆、甘肃、陕西等省市水土流失面积超过土地总面积的20%以上。

从区域分布上看，金沙江下游、嘉陵江上游、嘉陵江及沱江中下游、三峡库区等区域是水土流失分布集中、流失强度大的区域。特别是在金沙江下游、嘉陵江上游、三峡库区分布着大量滑坡、泥石流。

2.2  生产建设项目影响水土保持

随着基础设施建设和资源开发力度不断加大，资源开发利用与生态环境保护的矛盾更加突出，人为水土流失问题突出，影响水土保持工作推进。据统计，截至2018年底，长江流域仅依法编报水土保持方案的就超过20万个，查处水土保持违法案件3.88万起，涉及交通、能源、电力、公路、铁路、水利等各行各业，分布区域广，施工战线和工期长，容易造成新的人为水土流失，流域内生产建设项目每年新增水土流失面积约2 000km2以上。开发建设项目众多，未批先建、未验先投的违法行为没有得到全面有效监管，生产建设水土保持“三同时”制度落实不到位的问题仍然突出。

2.3  行业部门履职尽责存在差距

近年来，面对“放管服”和强监管的高标准严要求，基层水土保持监督管理队伍难以适应，任务难以有效完成。一是市县级水土保持监督管理人员力量严重不足，大部分县水土保持从业人员1～3人，难以承接大量下放项目的繁重管理任务;二是地方水土保持部门普遍重审批、轻监管，在建生产建设项目事前事中事后监管能力不能适应强监管的要求，造成批得多，但检查率低、验收率低;三是地方水行政主管部门统筹协调相关部门开展水土保持工作的作用没有有效发挥，导致目前依然有大量的建设项目没有编报水土保持方案，编报审批了水保方案的没有得到有效落实，大量项目没有开展水土保持监测，水保自主验收质量得不到保证。据2018年统计，流域依法编报水土保持方案的就超过20万个，但开展验收的项目仅仅为3.87万个，只占19.35%。金沙江下游地區，水土保持信息化监测成果显示：该地区极强烈以上侵蚀面积占比出现增加情形，增幅为1.91%，主要是当地各种生产建设项目的实施新增了人为扰动面积，造成了面积不大但极为严重的水土流失。

2.4  监测、科研水平严重滞后

监测和相关科研工作是做好水土保持监督管理的基础和有效支撑，但流域内大多数水土保持科研机构主要精力放在为生产建设项目编制水土保持方案、开展监测和水保设施专项验收提供技术服务上。水土保持科研，特别是水土保持监测科研严重滞后，自2001年监测系统成立以来，都没有一个成熟、快速、有效的生产建设项目监测方法、监测设备。大面积区域监测精度低，监测方法科研化，导致水土流失数据与实际情况大相径庭，地方政府部门并不接受监测成果，省级重复开展水土流失动态监测的情况极多。

3  有关水土保持工作的对策建议

3.1  依法划定并公告水土流失严重、生态脆弱地区

“水土流失严重、生态脆弱的地区”是2011年3月1日起实施的新《水土保持法》提出和规定的水土保持特殊地区，但在实施过程中没有划分和公告“水土流失严重、生态脆弱的地区”并采取相应的重点防治措施。

水土流失严重地区是指水土流失面积较大、强度较高、危害较重的区域，这一区域水土流失面积比例更大、土壤侵蚀强度更高、危害程度更为严重。根据中国科学院、中国工程院、水利部“中国水土流失与生态安全科学考察”项目研究，将中度以上土壤侵蚀面积占总面积50%以上的区域定义为水土流失严重地区。

生态脆弱地区是指生态系统在自然、人为等因素的多重影响下，生态系统抵御干扰的能力较低，恢复能力较弱，且在现有经济和技术条件下，生态系统退化趋势难以得到有效控制的区域，如戈壁、沙地、高寒山区以及坡度较陡的山脊带等。一般位于两种不同类型的生态系统的交界过度区域，易发生生态退化且难以自我修复。区域生态脆弱性划分为微度、轻度、中度、重度、极度5个脆弱等级，其中中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间面积的55%。主要分布在北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、南方红壤丘陵山地生态脆弱区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区和青藏高原复合侵蚀生态脆弱区。

所以，当前是要尽快依法划分并公告“水土流失严重、生态脆弱的地区”，划分应当是流域的、省级的、县级的三级全面开展。划分结果要经各级人民政府政府批准并向社会公告，同时将其纳入水土保持总体规划，制定相应的水土保持措施。

3.2  要研究设定生产建设项目准入清单

《长江保护法》六十一条第二款规定：禁止在长江流域水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的生产建设活动。确因国家发展战略和国计民生需要建设的，应当经科学论证，并依法办理审批手续。应当“禁止”项目、“确因国家发展战略和国计民生需要建设的”项目的界定，准入项目后水土保持要求的落实等问题，都需要及时厘清。

各级水行政主管部门既要加强对区域基础设施、水电开发等开发行为的管控，切实落实在水土流失严重和生态脆弱区禁止可能造成水土流失的生产建设活动，从严控制重要生态保护区和山地灾害易发区等区域的开发建设。同时，要贯穿“在开发中保护”的理念，明确设定准入清单，以开发促进保护，在开发中采取必要的水土保持措施和手段，支持各项国家发展战略和国计民生必须的开发建设行为。

3.3  科学推进严重水土流失区的综合治理

对于长江流域水土流失的严重区域，要全面贯彻十九届五中全会“科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”的精神和中央农村工作会议“全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化”的精神，将水土流失科学治理与推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足深度融合。

要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在做好传统水土流失治理、改善农业生产生活条件的同时，坚持生态优先、绿色发展。水土保持生态建设要注重满足人民对美好生活的需求，最大限度地发挥水土保持生态效益，创造更多、更加优质的生态产品、绿色食品。

要坚持山水林田湖是一个生命共同体，水土保持工作要坚持因地制宜、综合治理，把水土流失治理与发展生态农业、人居环境治理、实施乡村振兴、稳定脱贫地区发展等有机结合、深度融合。

要创新水土保持工作投入政策体制机制，探索项目资金打捆整合、引进社会资本、生态补偿等政策措施，加大推进水土保持投入力度。坡耕地仍然是金沙江下游、嘉陵江上游、三峡库区等地区水土流失的主要策源地，要将坡耕地水土流失治理作为生态保护与修复重大工程优先项目，作为水土流失治理的突破口。对这些区域广泛分布的滑坡等重力侵蚀和泥石流等混合侵蚀集中的区域，在坚持自然修复为主的基础上，坚持治沟与治坡相结合，综合治理，切实改变水土流失严重地区强烈侵蚀面积增加的趋势。

3.4  提升监测服务能力和发现问题水平

快速提升水土保持监测等信息化支撑能力，定期开展长江流域和一些特定区域的水土流失动态监测，精准掌握流域水土流失动态变化和水土保持情况，为水土保持目标责任制考核与水土流失治理项目评价考核提供依据，是行业管理的迫切需要。努力实现生产建设项目信息化监管全覆盖，掌握生产建设项目水土保持情况，及时发现违法违规行为，为水土保持监督管理工作提供有力支撑，是不断提升水土保持监管能力和社会管理的强烈需要。因此，各级水土保持监测机构要进一步提高对监测工作的认识，应当将主要精力回归到水土保持监测上来，加大人力、物力的投入，不断提高监测能力和监测水平，为行业监管提供有力支撑。

3.5 不断强化行业水土保持监管

强化自身能力建设，着力提升监管能力和水平。一是加强水土保持机构自身能力建设。要加强完善各市县水土保持机构队伍和水土保持综合执法机构队伍建设，加强对基层水土保持队伍的培训，用新时代生态文明建设新理念武装队伍，不断提高业务水平，提升管理能力。二是要强化监管。要认真落实水土保持“监管强手段”的工作要求，要坚持问题导向，注重在监管手段上下功夫，在建立严格监管长效机制上做文章。围绕“发现问题、认定问题、严格追责”三个要素，运行高新技术手段，加大水土保持监管和责任追究力度，形成强大震慑。综合运用通报批评、约谈、责令整改、信用惩戒和行政处罚等措施，丰富监督执法手段，提高违法项目查处率和查处效果。

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Enlightenment of  the “Yangtze River Protection Law” to the Work of Soil and Water Conservation in the Yangtze River Basin

Zhang Andian   Zhang Xiaolin1，2

（1. Hanjiang Water Conservancy and Hydropower （Group） Co.，Ltd.，Danjiangkou 442700，China; 2. Bureau of Water and Soil Conservation of the Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：This article analyzes the current problems in soil and water conservation，and in accordance with the relevant provisions of the Yangtze River Protection Law，putting forward countermeasures and suggestions，including delimiting and publicizing areas with serious soil erosion and ecological fragility in accordance with the law; researching and setting production and construction projects Access list; scientifically promoting the comprehensive management of areas with severe soil erosion; improving monitoring service capabilities，continuously strengthening industry supervision of soil and water conservation，and strictly controlling the occurrence of man-made soil erosion.

Keywords：soil and water conservation; Yangtze River; Yangtze River Protection Law; ecological civilization

收稿日期：2021-01-06

作者簡介：张安田，男，助理工程师，主要从事水土保持和绿化等技术工作。

通讯作者：张小林，男，正高级工程师，二级巡视员，长期从事水土保持管理工作。