关于创新长江流域水资源节约保护工作的思考

刘联兵

摘 要：本文分析长江流域水资源节约保护面对的新形势、新要求以及目前水资源节约保护工作存在的问题，并从落实生态流量全覆盖管理、强化饮用水水源保护、谋划水生态修复工程等多方面提出创新水资源节约保护的具体工作举措。

关键词：水资源;节约保护;长江;长江保护法

中图法分类号：TV213.4              文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0201

习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上指示，长江经济带要成为“生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军”。全国人大常委会通过立法将习近平总书记关于长江大保护的重要指示、党中央的重大决策部署转化为国家意志，将“生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发”上升为长江流域经济社会发展必须共同遵从的行为准则，《长江保护法》为长江母亲河永葆生机活力、中华民族永续发展提供了法治保障，《长江保护法》颁布实施标志着长江大保护进入依法治理保护新阶段。

1  长江流域水资源节约保护新形势新要求

1.1  党的十九届五中全会为长江流域水资源节约保护做出全面部署

（1）坚持人民为中心，不断满足人民对持久水安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化的美好向往，增进人民福祉。（2）贯彻新发展理念，坚持问题导向，改革创新管理机制，以更高质量更高效率的管理，构建更可持续、更加安全的水资源优化配置格局，服务于新发展格局的大局。（3）加强生态文明建设，要用水资源利用效率的大幅提高，引导和倒逼生产生活方式的绿色转型，减少入河污染物总量;实施河湖水系整治，加强水资源保护，维护河湖健康，持续改善城乡人居环境，助力乡村振兴。（4）促进区域协调发展，水资源节约保护要服务于长江上游西部大开发、中游中部崛起、下游现代化进程，为长江经济带、长三角一体化战略布局，提供坚实水资源、水环境、水生态支撑保障。（5）贯彻绿色发展战略，要深入实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度，全面提升水资源利用效率，推进重点行业和重要领域节水改造，加强节水减排约束指标管理，全面实行用水权市场化交易。加强重要河湖湿地生态保护治理，开展生态系统保护成效监测评估。（6）保障国家经济社会安全，要着眼于水资源集约安全利用，加强水资源安全风险预警防控，确保饮用水水源和水生态安全可控，守住供水安全底线，筑牢水安全屏障。（7）推进治理体系和治理能力现代化，要围绕国家重大发展战略，把水安全风险防控作为守护底线，把水资源承载力作为刚性约束上限，把水生态环境保护作为控制红线，不断完善江河湖泊保护监管体系，全面提升水安全保障能力。

1.2  习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上重要讲话为长江水资源节约保护提供根本遵循

习近平总书记强调，要在严格保护生态环境的前提下，全面提高资源利用效率，加快推动绿色低碳发展，努力建设人与自然和谐共生的绿色发展示范带。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，改善长江生态环境和水域生态功能，提升生态系统质量和稳定性。

1.3  《长江保护法》为长江水资源节约保护高质量发展指明方向和道路

《长江保护法》坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求。具体规定了水行政主管部门取用水总量和消耗强度控制管理、用水效率目标管理、河湖生态流量水位管控、饮用水水源地保护、地下水資源保护、河湖水系连通修复、控制性水工程生态调度、长江河口生态环境修复和保护、长江流域生态保护补偿等多项水资源节约保护重要职责。依法治江护江的目标更明确，责任更重大，任务更艰巨。

2  长江流域水资源节约保护存在的短板

2.1  保护和修复生态环境方面

长江流域部分河湖生态流量保障不足、饮用水水源保护不够，水生态修复保护不到位、监测能力和信息共享亟待提升。（1）生态流量保障体系尚不完善。部分河段还存在间歇式脱水，部分水工程对河湖生态流量保障不够重视，部分生态保护对象的生态需水满足难度大。对水工程生态流量落实不到位的行为，缺乏应急保障和责任追究制度。（2）饮用水水源保护仍需加强。部分集中式饮用水水源地尚不能达到全年水质均合格的要求，存在污染问题和水质安全隐患，部分城市水源地单一，未建立应急备用水源等。（3）水生态修复任重道远。流域生态功能退化严重，水生生物多样性指数持续下降，通江湖泊数量和面积锐减，流域水生态环境保护治理缺乏统筹协调，流域生态补偿机制还不健全等。（4）监测能力和信息共享亟待提升。综合监测能力不足，监测站网断面布局亟待优化，监测频次较低，突发水污染监测预警能力薄弱，信息交流共享渠道不畅通，共享机制不健全，试验基地、平台、站网和人员不足等。

2.2  促进绿色发展方面

长江流域水资源刚性约束制度尚不健全、水资源高效利用体系有待加强、节水标准和政策制度仍需完善、节水计量监测与统计还待提高。（1）水资源刚性约束尚不健全。节水管理考核对地方和用水户的震慑作用不强，重开发利用、轻节约保护的惯性思路还未完全改变，不合理的用水需求仍然广泛存在，取用水消耗总量和强度控制管理制度还待强化实施，节水评价制度还需深入推进实施。（2）水资源高效利用体系有待加强。农业用水效率较为粗放、工业用水效率不高，离《国家节水行动方案》确定的用水效率目标管控要求尚有较大差距，高耗水行业和重点用水单位节水技术改造仍需加强，节水型社会建设需要持续高质量推进。（3）节水标准和政策制度仍需完善。部分节水标准距差异化精细化管理尚有明显差距。流域各地用水定额发布及修订形式各异，效力强弱不一，节水标准强制性不足，用水定额应用执行存在困难。节水激励政策机制仍需完善，财政资金投入缺口大，用水户节水改造积极性不高，社会资本难以参与节水投入的现象长期存在。（4）节水计量监测与统计还待提高。农业用水计量难以全面推进，工业企业计量监测设施、监测信息传输、系统平台不够完善，数据准确性、可靠性不高，难以支撑高质量节水管理需求。节水统计体系尚未建立，统计数据分布于不同部门，统计口径不一，数据互通共享困难。

3  长江水资源节约保护的工作思路和举措

3.1  理清总体工作思路

在水资源保护方面，按照重保护、严管控、促治理、保安全的总体思路，以维护河湖水生态健康、水质持续向好为目标，以保障河湖生态流量和饮用水水源安全为重点，强化生态流量保障管控，推进实施三峡水库消落区、长江河口等重点区域水生态修复，实施河湖水系连通工程，着力提升水生态、水环境监测能力建设和信息共享，促进流域水生态保护修复。

在水资源节约方面，推进落实国家节水行动，建立水资源刚性约束制度，强化取用水消耗总量和强度控制管理，落实用水效率目标管控，完善节水标准和政策制度，提升节水计量监测能力，开展节水用水统计，为把长江建设成为造福人民的幸福河提供坚实支撑保障。

3.2  坚持问题导向，精准施策

3.2.1  落实生态流量全覆盖管理

全面落实水资源刚性约束要求，明确跨省河流和重要湖泊生态流量保障目标，制定重要河湖生态流量保障方案，建立健全生态流量监测体系及保障机制，实现长江流域重要河湖生态流量监管全覆盖。（1）建立健全生态流量管理体系，根据流域水系水文、水生态、水环境特征和工程分布，制定重要跨省河流和重要湖泊主要断面生态流量保障目标，加强对流域内省（直辖市、自治区）各级水行政主管部门协调指导，合理确定各个断面保障措施，形成流域上中下游、干支流目标协调，措施兼筹的保障体系。（2）强化监督管理与考核，抓紧制定《长江水利委员会生态流量监督管理办法》，明确生态流量管理要求、监测及信息报送、调度保障、预警处置、监督检查和考核等。建立长江流域生态流量监控管理平台，对重要控制断面和主要水工程生态流量实现实时在线监测和预警，加强日常监督检查和督导管理，建立健全生态流量监督管理机制。（3）重视生态用水的调配和保障，强化生态流量保障落地实施，将生态流量调度纳入流域年度水量调度计划管理，加强水工程水量调度管理，督导水工程运行管理单位将生态流量纳入日常调度规程，建立常规生态调度机制。（4）加强生态调度实施效果监测，重点针对长江干支流产漂流性卵鱼类自然繁殖以及三峡库区产黏沉性卵鱼类自然繁殖等生态调度开展效果监测。（5）加强基础研究，加大生态调度、敏感生态流量研究力度，保障鱼类产卵、防治水华等生态敏感期用水需求，研究长江河口咸淡水平衡保障等敏感目标生态流需水保障措施。

3.2.2  强化饮用水水源保护

完善长江流域饮用水水源地名录管理制度，加强饮用水水源保护，保障饮水安全。（1）加强长江流域重要饮用水水源地名录管理，明确名录动态调整的程序和要求，及时启动名录复核调整，提出长江流域重要水源地准入与退出机制，建立台账，动态掌握重要饮用水水源地数量、分布、管理单位等情况。（2）强化水源地保护。继续督促做好《长江经济带沿江取水口、排污口及应急水源规划》落实工作，积极推动城市应急备用水源建设，加快推进重点水源工程建设，不断提高城乡供水保障和应急能力，科学布局沿江饮用水水源，保障水源安全。（3）积极推进《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设规划》实施，重点推动开展重要水源地生态隔离带建设，增强水源涵养能力，大力开展库区面源污染和库湾富营养化水体治理，保障水质安全。（4）继续规范开展饮用水水源地安全保障达标建设评估，完善饮用水水源地安全保障达标评估制度，建立水源地安全保障问题通报和整改销号机制，推进饮用水水源取用水精细化管理，确保供水安全。

3.2.3  积极谋划水生态修复工程

推进长江干流、重要支流和湖泊的河湖水系连通，制定实施长江河口生态环境修复、综合监测及压咸措施，开展重点库区消落带生态环境保护和修复。（1）组织编制长江水资源保护和水生态保护修复规划，开展长江流域水生态修复技术研究。（2）推动长江干流和主要支流河湖水系连通、河湖再自然化等修复工作，积极推进原通江湖泊生物通道恢复项目的立项实施。（3）开展河湖健康评估与水生生物完整性评价，完善河湖健康和河湖生态系统状况评价体系。（4）推动和开展长江河口综合监测、生态环境保护修复等工作，按照陆海统筹、河海联动的要求，以维护长江河口良好生态功能为导向，研究长江河口生态环境修复措施。（5）推进丹江口水库、三峡水库等重点库区消落带保护与修复工作，增强水质净化和水源涵养能力。

3.2.4  提升水生态环境监测能力和信息共享深度

依托水文、水生态站网体系，充分发挥长江流域水质监测中心和水生态监测中心平台作用，拓展水生态环境监测覆盖范围、优化监测站网、丰富监测要素、提高监测频次，在已经建立的台站和监测项目基础上，健全长江流域生态环境监测网络体系和监测信息共享机制。（1）加强对饮用水水源水质和水量实时监测和评价，提升水质监测及实验分析和监测预警能力。（2）优化长江流域干支流和湖库水生态水环境监测体系，加强对藻类、底栖动物、鱼类等水生生物的长系列调查监测，积累基础数据资料。（3）强化地下水水环境质量监测，掌握地下水资源质量。（4）整合长江流域内各种监测资源，推进水生态环境监测信息多层面全方位共享，努力将各类监测信息纳入国家长江流域协调机制信息共享系统。

3.2.5  建全水资源刚性约束制度

（1）强化取用水消耗总量和强度控制管理，深入推进推进省级用水总量控制指标按河流水系、河段、水源等分解工作，严格流域用水总量指标管理。（2）加强水资源用途管制，统筹协调好区域、流域、河段以及建设项目的生活、生产和生态用水，使水资源按用途得到合理开发、高效利用和有效保护。（3）加大计划用水管理力度，提高应纳入计划用水管理用水戶的覆盖率，强化用水计划限额管理，有效发挥对用水户的刚性约束作用。（4）深入实施节水评价制度，坚持从源头把好节水关，高质量开展规划和建设项目节水评价，争取将节水评价（估）、节（用）水审计、水效对标等纳入流域内各类开发区园区绿色发展评估体系。

3.2.6  強化水资源高效利用体系

（1）落实用水效率目标管控，进一步明确“十四五”长江流域取用水总量和消耗强度控制要求和农业、工业用水效率目标。（2）加大节水技术推广力度，鼓励和支持实施重点行业和重点用水单位节水技术改造，同时以计划用水和用水定额管理为手段，倒逼重点用水行业和重点用水单位开展水效对标和节水技术改造，提高水资源利用效率。（3）做好流域重点监控用水单位监督管理，制定完善国家、省、市三级重点监控用水单位名录，强化重点监控用水单位计划用水管理、用水定额管理，引导和督导重点监控用水单位建立用水在线监控平台，安装内部用水计量设施，提高节约用水监控评估能力。（4）深入推进节水型社会建设，推进节水型灌区、企业、公共机构、居民小区等各类节水载体创建力度，不断增强全民节水惜水护水意识。

3.2.7  完善节水标准和政策制度

（1）强化节水标准管理，加强用水定额评估，规范用水定额的制订与发布，全面加强用水定额应用，确保用水定额对绿色发展的导向和约束作用。（2）加强节水标准体系建设，针对农业灌区、工业企业、公共服务机构、居民小区等各类节水载体，研究建立分级分类、指标明确、便捷可行的节水评价标准体系。（3）创新节水政策激励机制，强化全面财税引导和激励，财政投入、税收减免、金融支持三方面同时发力。发挥税收减免政策对节水技术研发、企业节水、水资源保护和再生利用等方面的支持作用，通过“节水贷”等创新措施促进金融资本进入节水领域，推动设立节水改造专项激励资金或者纳入国家绿色发展金融体系。在水资源税费现有体系内，探索按容量、计量分别计征的管理办法，激发内生动力促进水资源节约。（4）加大节水考核力度，加强国家节水行动落实情况监督考核，重视监督检查发现问题的整改，推动省级节水目标任务落实到位。

3.2.8  提高计量监测与节水统计能力

（1）开展用水计量和监测设施建设提升行动，加大资金投入，扩大农业灌溉用水计量比率，实质性提升取用水在线监控的可靠性、覆盖面以及管理信息化、智能化水平。（2）推动建立完善节水统计制度，健全用水报告制度，制定节水统计指标体系，规范统计方法，保证用水单位用水量、节水指标等统计数据的客观真实。（3）加强与统计等部门沟通合作，推动用水节水数据统计口径协调一致，加强用水节水数据互通共享，使用水统计有章可循，节水管理有据可依。

4  结语

长江水资源节约与保护工作，必须立足党和国家工作大局、长江经济带发展总体布局、“十四五”水利工作全局，按照新发展阶段、新发展理念、新发展格局的战略要求，不断提高政治站位，不断增强责任感使命感，立足当前，着眼长远，以贯彻落实《长江保护法》为契机，不断丰富“安澜、绿色、和谐、美丽”四个长江建设内涵，深入推进“绿色长江”和“美丽长江”建设，着力加强水资源节约保护，坚持保护优先，节约优先，守住长江水资源水环境水生态安全边界底线红线，促进流域经济社会发展全面绿色转型高质量发展。

Thoughts on Innovation of Water Resources Conservation and Protection in the Yangtze River Basin

Liu Lianbing

（Bureau of Water Resources Conservation and Protection of Changjiangr Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：This article analyzes the new situation，new requirements and current problems of water conservation and protection in the Yangtze River Basin. In addition，specific work measures for innovative water resources conservation and protection are proposed from various aspects such as implementing the management of full coverage of ecological flow，strengthening the protection of drinking water sources，and planning water ecological restoration projects.

Keywords：water resources; conservation and protection; Yangtze River; Yangtze River Protection Law