工业用地效益评价体系研究综述

广州市城市规划勘测设计研究院 李静，邹煜星

十九大报告提出，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在新的发展时期，保护生态环境、保障粮食安全等工作的重要性日益提升。同时，改革开放以来，城镇化高速发展也积累了一系列问题，包括基础设施配套不完善、土地资源粗放利用等。新一轮国土空间规划提出，新时期要充分理解和把握未来国土空间保护开发利用的模式，未来城市发展空间是资源紧约束型空间，规划是面向存量时期的调整重构型规划。国内各大城市正在探索存量时期的城市发展路径，城市更新、存量地区再开发逐渐成为城市发展的必要抓手，发展载体从“增量”转向“存量”。通过存量土地利用效率的评价识别低效用地，合理引导空间结构优化、土地资源高效利用是城市更新工作的基础和前提。随着我国城镇国有土地使用权出让制度的建立健全，土地资源的重要性逐步凸显。自1999年国土资源部开展“国土资源大调查”以来，已有很多学者在土地使用效益评价领域中开展了深入研究，但基于研究目的的差异性以及研究数据的可获得性，暂未形成统一的评价标准和评价体系。本文主要针对存量发展时期以产业用地为代表的资源类型，从土地使用效益的内涵、评价尺度、评价指标体系、评价方法等几方面对现有的研究进行总结概括。

一、土地使用效益内涵和评价对象

土地使用效益也称土地集约节约利用度、土地利用绩效、空间绩效等。狭义的土地使用效益一般指土地利用的经济效益，即土地的投入与取得有效产品（或服务）之间的比较。广义的土地使用效益一般是指单位面积土地投入与消耗在区域发展的社会、经济、生态等方面所实现的物质产出或有效成果，通常包括经济效益、社会效益、生态效益等方面。龚义等（龚义等，2002；赵鹏军，2001；李霞，2005）学者提出，片面地追求土地的经济效益会引起城市土地的高强度开发，城市土地利用效益的评估必须以资源、环境的承载力为基础，评价土地资源要素与其他资源要素的协调配置情况。通过土地使用效益评估，摸清存量土地的使用情况，作为存量用地再开发地区的基础分析，有利于加强规划实践的有效性和针对性。

根据《城市用地分类与规划用地标准》对城市建设用地分类，其主要包括居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地等8大类。本次研究的对象主要考虑到土地使用对经济效益的敏感性，选取产业类用地包括工业用地、物流仓储用地两种用地类型的研究进行综述。

二、评价尺度

根据不同的评价目的，学者们从不同的尺度对土地效益进行了评价，主要可以概括为宏观尺度、中观尺度和微观尺度。宏观尺度，主要是以整个城市、地区为评价对象，强调土地利用综合效益、用地功能布局结构的合理性等，往往以行政单位为单元，进行区域之间的对比，如曲衍波等（2017）基于“五量”协同概念模型，对山东省17个地市的建设用地集约利用情况进行了综合评价。中观尺度层面，以城市功能分区、城市内具体的用地类型为评价对象，注重特定范围内的土地使用情况评价，及特定功能土地使用绩效等。陈武（2020）以玉溪市红塔区为例，借鉴土地集约利用评价工作手册对全区居住用地集约利用进行了系统评价。李伦和郝前进（2014）对上海市工业园区尺度的土地利用相对绩效进行了实证研究。微观尺度一般以单块宗地为评价对象，强调单块宗地上的投入产出效益，目前研究多聚焦在工业用地的评价方面。如黄慧明等（2017）通过建立多维度的指标体系对顺德区工业用地图斑的空间绩效进行评价，章雨晴等（2016）对张家港市规模以上工业企业用地集约性进行系统评价，指导城市工业用地布局优化。瞿忠琼等（2018）通过综合评价法对泰州市海陵区工业用地宗地进行评价。

三、评价指标体系

（一）指标体系构建

评价指标体系构建方面，学者们根据评价单元的空间尺度的不同构建了不同层次的评价体系，可归类为宏观层次和中微观层次。

宏观层次的评价主要从经济、社会和生态三个方面综合选取能够反映土地利用效率的评价指标。如王雨晴（2006）等以北京、上海、广州、重庆、武汉等全国14个大城市为评价对象，从经济效益、社会效益和生态效益三个方面建立指标体系，其中用人均GDP、三产比重等因子表征经济效益，用城市人均居住面积、公共设施用地比重等因子表征社会效益，用建成区绿地率、工业废水排放达标率等因子表征生态效益，形成一个有层次结构的由3大准则层、25项指标因子构成的评价指标体系。白洋（2016）以天津市中北部的东丽区、西青区、北辰区、武清区四个区作为研究对象，选取了6个能直接反映土地利用效率的评价因子，包括地均产出强度、地均产出强度增长率、新增建设用地地均固定资产投资额、土地供应率、土地有偿使用率和存量土地供应比率来建立评价指标体系。

中微观层次评价指标的选取基本围绕土地利用程度、土地利用强度和投入产出这三个方面，但针对不同的用地类型，学者们选取了不同的指标表征它们。

工业用地评价方面，学者使用土地供应率、利用率等来表征土地利用程度，使用综合容积率、建筑密度、地均耗水电量等衡量土地利用强度，用固定资产投入强度、投入产出比、地均产出强度等评判投入产出效益，同时也有学者使用工业区绿地率和人均绿地等指标评价工业用地的生态宜居程度（许丽丹，2019）。瞿忠琼等（2018）对江苏泰州市海陵区的工业用地宗地，从土地产出经济效益、社会服务效益、土地利用结构三个方面选取了地均税收、工业区绿地率、基础设施配置水平等共计9项指标建立评价指标体系。黄慧明等（2017）针对城市更新所面临的主要问题选取了产出效率、污染程度、开发强度、厂房租金水平等9项指标建立了对佛山市顺德区低效工业用地的空间绩效评价体系。章雨晴等（2016）以张家港市为例，从经济效益、社会效益、资源利用效率3大类、5小类指标（地均利税额、投入产出比、地均劳动力人数、地均耗电量和地均耗水量）创建了基于企业综合效益的城市土地集约利用评价体系。周丹丹（2010）以清洁生产为目标，从土地投入强度、土地利用程度、土地利用效益、管理绩效4个方面、21项指标构建了工业用地的评价体系。

物流仓储用地评价方面研究学者相对较少，从已有研究看，江立武等（2010）使用土地建成率和物流仓储用地率等表征土地利用程度，使用综合容积率、综合建筑密度等来衡量土地利用强度，用固定资产投入强度、地均财政收入等评判投入产出效益，同时还引入了闲置土地处置率和土地有偿使用率两项指标来评判用地的管理绩效。而姚群华（2013）与其他学者不同，其从“行为视角”的角度对株洲市千金物流园区进行集约利用评价，他对中央政府、地方政府、物流企业三个主体的行为分析构建共计14项评价指标的土地开发利用行为指标体系，对中央政府行为关注其土地审批监管力度，对地方政府行为关注其土地利用的经济、社会、环境效益和管理绩效，而对物流企业行为则关注土地利用状况。

也有学者对城市中某一区域的各种用地进行土地集约利用程度的综合评价研究，如张亚飞等（2020）以重庆市渝北区为评价对象，对区内的商业、工业、公服等用地从功能潜力、强度潜力、区位潜力三个角度构建包含建筑密度、地均GDP、与商服中心距离等共计8项指标的评价指标体系。裴海平等（2019）对安阳市的工业、商业和住宅三类用地，分别建立了不同的评价指标体系，其中三类用地共有的指标为容积率、建筑密度和基础设施配套水平（见表1）。

表1 各类产业用地使用效益评价要素汇总表

（二）指标权重确定

确定评价指标体系中的各项指标权重较常用的方法有层次分析法、特尔菲法和熵值法，有学者还会用到因素成对比较法。

层次分析法（APH）的原理是将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统，将目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标的若干层次,通过定性指标模糊量化的方法算出各个指标的权数。其通过将指标分层量化建立评价指标体系，但如果所选的要素不合理，其含义混淆不清，或要素间的关系不正确，都会降低层次分析法的结果质量。如代克志（2015）、章雨晴等（2016）采用此方法确定指标体系的权重值。

熵值法是根据待评价指标，通过系列整合变形测算来确定其权重的客观评价方法。其具有评价前提只需统计各评价对象相对应的各项指标值的优点，但同时对研究对象样本总量具有较高的要求，一般用于确定有较大样本数据的指标权重。如王雨晴等（2006）用改进熵值法确定指标体系的权重值。

特尔菲法本质上是一种反馈匿名函询法，其流程一般是在将评价指标征得专家的意见之后，进行整理归纳统计，再匿名反馈给各专家再次征求意见，如此循环几次直到得到一致的意见。其优点是简单方便，但也使得评价的结果带有一定的主观性。如宋成舜（2011）、白洋（2016）许丽丹（2019）采用此方法来确定指标体系的权重值。

因素成对比较法是通过因素间的成对比较，对比较结果赋值、排序而得出权重的方法，由于对因素的重要性判断较为主观，为避免个人主观影响过大，结合特尔菲法使用可使结果更为精确。白丽娜（2012）用此方法确定指标体系的权重值。

也有学者将两种方法结合来确定评价指标的权重值，如瞿忠琼（2018）采取层次分析法与熵值法相结合的方法，江立武（2010）、房荣敏（2013）采用特尔菲法和层次分析法相结合的方法，裴海平（2019）用特尔菲法和因素成对比较法相结合的方法。

（三）理想值确定

理想值即土地集约利用的评价标准，一直以来都是学者争论的焦点。由于不同区域自然环境条件、社会经济条件、发展阶段以及传统文化具有差异性，并且受到地方政府的政策影响，使得城市土地集约利用评价的理想值很难有统一的标准。学者们主要通过分析土地政策、规划（裴海平，梁辉，2019；许丽丹，2019）、地方规范（瞿忠琼等，2018；宋成舜等，2011）、专家咨询（宋成舜等，2011；江立武，赵小敏，2010）、现状平均值（代克志等，2015）、大城市的最高值（房荣敏，聂俊兵，2013）等方式来确定评价指标的理想值。

四、结语

通过总结论述可以发现，我国在土地使用效益评估方面已经积累了大量的理论研究和实践经验。随着大数据等数据来源的不断增多，ArcGIS等技术手段的不断升级，针对宏观、中观、微观尺度层面，尤其是建设用地、工业用地等不同功能类型的用地评价体系的研究也在不断深入。随着存量用地在未来城市发展中角色的强化，笔者认为未来还需要从以下几个方面加强土地使用效益评价领域的研究和实践：第一，需要政府权威部门尽快建立统一的土地使用效益评价标准体系，规范评价因子、评价指标及评价方法等；第二，目前更多评价研究还停留在理论研究层面，没有开展广泛地应用，未来应加强土地使用效益评价在城市更新中的应用；第三，在土地使用效益评价基础上，应加快制定提高土地集约利用的配套政策，促进城镇化高质量发展。

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