乡村振兴战略背景下广东省乡镇综合文化站公共体育服务效能优化研究

张羽琳，周结友

（广州体育学院休闲体育与管理系，广东 广州 510500）

引言

自党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”起，“健全乡村公共文化服务体系”、“深入推进文化惠民，提供更多更好的农村公共文化产品和服务”[1]、“加强文化体育等服务设施建设，提升农村基本公共服务水平”[2]等一直是乡村振兴战略的重要切入点。整体而言，乡村公共体育事业的建设与发展可以从以下三方面为乡村振兴战略的实施提供有力保障：首先，体育锻炼可以增进乡村群众的身体素质，保障劳动力资源的可持续发展；其次，体育文化可以丰富乡村群众的精神生活，帮助群众提高文化素养，树立科学的价值观；最后，体育产业可以为乡村地区带来经济增长的新机遇，从而形成乡村振兴的物质基础，并进一步成为乡村公共体育事业升级与发展的全新动力。

乡镇综合文化站，是县级或乡镇政府设立的，提供公共文化服务、指导基层和协助管理农村文化市场的公益性文化机构[3]，也是建设发展乡村公共体育事业的基础力量。2010 年国家体育总局联同文化部、农业部在《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》中指出，应“以乡镇为重点开展农村体育工作”，“以综合站为重要阵地，通过广泛组织开展体育活动，不断满足广大农民日益增长的多元化体育健身需求，提高农民体育健身意识和体质健康水平”[4]，从根本上明确了乡镇综合文化站在乡村公共体育事业中的地位与职责。因此，调查研究乡镇综合文化站开展公共体育服务状况，对于“经由提供农村公共体育服务推进乡村振兴战略”而言，有着重大的意义与价值。

近年来，广东省人民政府为加快完善乡镇综合文化站建设，提高乡镇综合文化站管理人员的管理服务水平，做了大量卓有成效的工作。2012 年印发的《广东省群众体育工作方案》明确指出，应“建立健全乡镇综合文化站点，明确分管体育工作的领导，并配备专（兼）职人员开展工作，积极提供公共体育服务”[5]。2016 年《关于推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见》中提出“力争到2020 年全省普遍建成与经济社会发展水平、群众需求相匹配的乡镇（街道）和村（社区）基层综合性公共文化设施和场所”[6]。2019 年在《广东省建设文化强省规划纲要（2011—2020年）》中，将“到2020 年，乡镇（街道）综合文化站达到省二级站以上标准”[7]作为目标之一。广东省体育局、广东省文化和旅游厅多次举办“基层体育管理干部培训班”和“广东省文化站长培训班”等，对乡镇综合站站长及工作人员进行培训，同时积极推动综合文化站的评估定级工作。2020 年广东省综合文化站评估定级数据显示，本次全省共有1613 个综合文化站参加评估定级，共评出特级文化站514 个，一级文化站409 个，二级文化站616个，三级文化站71 个，上等级率高达99.8%，其中广州、珠海、佛山等14 个地市所有文化站全部达到二级站以上，达标率100%[8]。

一、广东省乡镇综合文化站开展公共体育服务的现状

（一）历史沿革

中华人民共和国初期我国城乡即设有文化站，其主要职能为识字教育、政治宣传、文艺活动及普及科学知识[9]。改革开放前，乡镇文化站的工作全部由上级部门安排，缺乏自主性。而随着我国经济体制的转变，乡镇文化站被规划为事业单位，其性质、职能、工作内容和经费来源等都发生了重大变化[10]。根据2005 年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》和2007 年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》文件精神，“乡镇文化站”变更为“乡镇综合文化站”，以突出其多功能、综合性的性质与职能[10]。2007 年10 月，国家发展改革委和文化部印发的《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》阐明了我国乡镇综合文化站的指导思想、建设原则和总体目标，并对其性质、功能及任务做出明确规定[11]，继而在2009 年的《乡镇综合文化站管理办法》中，乡镇综合文化站的管理体系（如人员、经费等）得以进一步确立和细化。

作为我国管理和开展文化体育工作最基层的事业单位，乡镇综合文化站长期以来由文化行政部门负责日常工作的管理、监督和检查以及开展对口业务指导和辅导。广东省文化站多建立于20世纪70 年代和80 年代，较早的有1956 年前后建站的江门市恩平县恩城街道文化站、台山县斗山街道文化站等，广州市越秀区光塔街道、六榕街道等文化站于1965 年前后建立。广东省综合文化站多以“文化站”挂牌，中山市、江门市等部分乡镇文化站则称为“文体服务中心”。截至2021 年8 月，广东省已有乡镇（街道）综合文化站1619 个[12]。

（二）体育工作职能和机构设置

1.体育工作职能。《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》提出：“综合站是集体育、文化服务等多种功能于一体，服务当地农民的综合性公共机构，其中承担着乡镇政府管理体育工作和提供公共体育服务的职能，是农村公共体育、文化服务体系的重要组成部分”[4]，根据文件，本文将乡镇综合文化站体育方面的主要工作职能做出如下归纳：

（1）从实际出发，加强农村体育工作的制度建设；

（2）建设管理体育场地设施，提高乡村群众体育健身水平；

（3）建立健全社会体育组织网络，培训管理乡镇体育骨干；

（4）全面实现公共体育服务功能，丰富乡村群众体育文化生活。

2.机构设置。乡镇综合文化站是政府下属的事业单位，工作人员享受国家事业编制人员待遇。编制数额应根据所承担的职能和任务及所服务的乡镇人口规模等因素确定。文化站站长应具有大专以上学历或具备相当于大专以上文化程度，文化站从业人员可根据本人的学历条件、任职年限、工作业绩和业务水平等申报相应的专业技术资格[3]。

调查显示（见表1），广东省乡镇综合文化站人员配置不足，站均人数为1.7 人，很多综合站只有1 人，既是站长又是站员，部分站点甚至没有专职人员。在工作人员学历、职称、身份等方面，现状与国家的规定有较大的差距，有65%（454人）的工作人员无职称，其中92 人表示不知道如何进行职称评定；专职体育人员很少，编制有限，96%（670 人）都是被聘请的社会体育指导员兼职人员，并多为义务工作，薪酬自筹或部分来源于站里补贴。

表1 工作人员情况统计表（n＝698）

（三）开展公共体育服务情况

乡镇综合文化站长期以来在文化部门管理和指导下进行工作，其主要工作职能为开展书报刊借阅、时政法治科普教育、文艺演出等文化活动[3]，体育工作占比甚少，综合站在日常工作中与体育部门的联系亦不够紧密。

直至2010 年国家体育总局等多部门联合文件下发后，广东省文化和旅游厅与省体育局有了较多的沟通和合作，乡镇综合文化站开展的公共体育服务工作数量明显增多，工作日趋正常化、常规化，大多数综合站能够完成以下公共体育服务工作：制订全年体育计划；成立体育协会、体育俱乐部等体育社会组织；每年组织开展丰富多彩的体育活动；通过新闻媒体、宣传栏、网络和小册子等形式对开展体育活动进行宣传报道（见表2）。

表2 公共体育服务工作情况统计表（n＝698）

1.活动形式。乡镇综合文化站开展的公共体育服务形式主要有：晨晚练站点活动、基层体育比赛、举办体育知识技能培训、对外交流和参加上一级组织的比赛等。

调查显示，全省的乡镇综合文化站基本都组织开展了晨晚练站点活动，其中以广场舞、健身秧歌、健身气功、柔力球、太极拳扇为主要内容。66%（460 个）的综合站举办过普及体育知识和传授体育技能的培训班，每年2～4 次不等。除组织开展基层各类体育活动和比赛外，综合站也积极组织乡镇代表队参加区、县、市等上一级举办的各类体育比赛（见表3），“千万人群广场舞”“千镇百街乒乓球赛”“万村农民篮球赛”等品牌活动和赛事在各地涌现，全民健身活动蓬勃开展。

表3 活动形式情况统计表（n＝698）

2.活动内容。开展形式多样、内容丰富的体育活动是公共体育服务的核心内容。调查显示（见表4），在全省乡镇综合文化站组织开展的体育活动中，篮球是组织次数最多也最受群众喜爱的项目，无论是组织比赛还是举办培训，都有大量群众踊跃参与；其次是乒乓球、广场舞、羽毛球和太极拳等。还有很多乡镇根据当地情况，组织开展了具有地方特色的传统体育活动，如遍布全省多地的舞龙舞狮和龙舟竞赛，梅州、湛江的足球，台山的排球和惠东、惠来的象棋等。作为非物质文化遗产的佛山咏春拳、江门蔡李佛拳等传统武术和惠州博罗的“舞麒麟”、清远连山的“抢花炮”、汕尾陆丰的“踩高跷”等传统活动以及沿海地区中山东凤镇、江门外海区的“飞艇”赛和珠海万山的“海钓”“攀岩”等活动也越来越受到国家的重视和人们的喜爱。

表4 活动内容情况统计表（n＝698）

3.场地设施。广东省全民健身公共体育服务事业发展迅速，截止到2019 年年底，广东省已有体育场地28.64 万个，体育场地面积2.94 亿平方米，人均体育场地面积2.55 平方米[13]。“十二五”期间就已建设乡镇农民体育健身工程1139 个，在全国率先实现全覆盖[14]。调查显示（见表5），86%（497个）的综合站建有文体广场，75%（523 个）的综合站设有乒乓球室，棋牌室和健身房亦是多数综合站的常备设施，在一定程度上拓展了群众进行体育活动的空间。但整体而言，现有设施的种类与数量仍难以满足乡村群众日益增长与多元化的体育锻炼需求，仍需获得政府更多的支持和投入。

表5 场地设施情况统计表（n＝698）

4.经费来源。《乡镇综合文化站管理办法》中指出：文化站的建设、维修、日常运转和业务活动所需经费，应列入县乡人民政府基本建设投资计划和财政预算，不得随意核减或挪用，中央、省、市级财政可对文化站设施建设和内容建设予以经费补助，鼓励企业、社会团体、个人捐赠或资助文化站[3]。调查得知，广东省乡镇综合文化站运行经费的主要来源是国家财政按规定拨给各站的免费开放补贴（5 万元/年），有30%左右的综合站在组织开展公共体育服务时不同程度地接受过企业、社会团体及个人的捐助，经济发展较好的县市、乡镇政府亦会根据综合站开展工作活动的需要给予一定的支持。鉴于其公益性质，目前综合站对公共财政的依赖度仍然偏高，70%以上的综合站都希望上级部门能够确保财政拨款的落实并根据实际情况适时增加经费，需求增长与投入不足的矛盾较为显著。

二、广东省乡镇综合文化站开展公共体育服务的困境

（一）体育服务意识淡薄，机构不健全

由于我国体育部门和文化部门长期以来分块管理，乡镇综合文化站的体育服务职能多年来一直处于边缘，广东省文化和旅游厅在开展业务工作及举办、组织、参加的各级品牌活动中几乎没有任何体育类的内容。而乡镇政府多将抓经济发展作为中心工作，形成“轻文化、重经济”的观念。因此，综合站站长及工作人员几乎都是“身兼数职”，随时承担计划生育、维稳等行政工作，大部分人每年有将近半年的时间被乡镇领导抽调从事非文体工作。部分综合站机构不健全，甚至形同虚设，如茂名、清远、韶关等地都存在“综合站有编制无人员”“各乡镇的综合站人员都非专职，非常不利于开展文化工作”等现象。

（二）编制少，待遇低，体育专业人员匮乏

全省乡镇综合文化站工作人员数量及编制普遍不足，65%的综合站站长无职称，甚至有相当数量的工作人员不知道如何评职称。综合站工作人员福利待遇低于同等级公务员及事业单位人员、同工不同酬的现象比比皆是。此外，绝大多数综合站的成员对体育管理工作不熟悉，缺乏体育专业人才，有30%左右的综合站没有聘用社会体育指导员参与工作。部分综合站人员年龄结构偏大，学历水平偏低，创新意识与组织能力相对不足，导致所提供的服务形式与内容相对单一，难以满足不同层次乡村群众的实际需求[8]。

（三）场地设施缺乏，资源配置不平衡

尽管广东省乡镇体育健身中心和体育健身工程基本覆盖全省，但全省乡镇体育场地设施仍比较缺乏，乡镇综合文化站的室外标准篮球场、室内健身房、棋牌室等活动场地设施缺口较大，还需要进一步增加完善。部分综合站虽已建有相关场地设施，但位置相对隐蔽[8]，同时缺乏宣传引导与使用方法培训，以至于设施设备闲置，未能充分发挥其应有的影响力。

此外，公共体育服务城乡区域和人群间发展不协调矛盾仍然存在。公共体育设施资源配置不平衡是全民健身的短板，珠三角中部地区的乡镇公共体育场地设施能够基本满足群众锻炼健身的需求，而粤东和粤西、粤北地区的乡镇则很难满足需求，部分乡镇综合文化站未达到省二级站以上标准。

（四）经费短缺，难以落实

国家下拨给乡镇综合文化站的免费开放补贴一般由乡镇政府统一管理，综合站没有独立账户，使用经费须经政府、财政多层申请。因各地经济发展不平衡，部分综合站申请的经费难以最终落实，个别综合站出现几乎拿不到补贴的情况。经费使用方面也存在不均衡现象，部分综合站因经常开展活动导致经费短缺，亦有部分综合站并未开展活动但仍享有同等经费。至于“有编制无人员”的综合站或无专职人员的综合站，由于没有专职工作人员，未被纳入财政预算，申请经费就更加困难，从而极大地影响了综合站文体工作的正常开展。

三、广东省乡镇综合文化站优化公共体育服务效能的对策

（一）增强政府服务意识，健全机构，加强管理

各级政府尤其是县镇两级政府应将乡镇综合文化站的乡村公共体育服务体系建设工作明确纳入财政支出预算与干部晋升考核指标体系[15]；健全综合站机构，核定人员编制，配备思想素质高业务能力强的专职干部，实行绩效考评制度，改善工作人员的工作环境；安排专项资金，保障经费落实，拓宽资源投入渠道；结合当地农村现状，因地制宜地制定综合站的建设规划，重视和发挥综合站的体育功能，增强体育服务意识，使乡镇广大群众的体育健身权益得到保障。

（二）重视人才队伍建设，发挥社会组织作用

乡镇综合文化站工作人员应加强体育基本理论与实践的培训，改变不熟悉体育工作的现状，提高专业水平。主管部门应不定期举办全省综合站站长及工作人员的专题培训班，学习体育管理等专业知识，切实提升在岗人员的业务能力和综合素质。

乡镇体育社会组织是开展公共体育服务的主要力量，各级体育行政部门应指导乡镇普遍成立体育总会、社会体育指导员协会、单项协会等，并通过购买体育服务等措施，引导体育社会组织积极参与公共体育服务[16]。同时应大力拓宽人才渠道，除充分发挥社会体育指导员的作用外，也应加强志愿者队伍的建设，鼓励高校及各类体育协会的志愿者、退役运动员以及体育爱好者加入乡村体育事业中来[17]。

（三）完善场地设施建设管理，提高资源使用效率

各地应结合城镇化发展统筹规划本地区体育设施建设，重点建设县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级群众健身场地设施网络，全面拓展乡镇、街道综合站体育服务功能，推动乡镇（街道）建设全民健身中心和多功能公共运动场，重点实施乡镇农民健身工程，积极发挥综合站文化体育活动室的作用，建立完善健身房、棋牌室、乒乓室等公共体育设施，配套建设群众文体活动场地，同时充分利用农村空地资源，因地制宜地开发多种健身项目。重点补齐粤东西北体育设施不足短板，加大对经济欠发达地区发展全民健身事业的扶持力度。

在“保量”的同时，也应注意提高资源的使用效率：一方面加强对已有场地及器材的管理维护，确保其功能完好且不被占用；另一方面注意宣传与引导，向农民普及使用方法，并培养农民爱护器材、维护器材的意识[18]。

（四）充分考虑群众需求，激发群众参与体育运动的主动性

健全乡村公共文化服务体系的出发点，在于满足乡村群众日益增长的精神文化需求，因此只有切实地以群众需求为导向，才能保证乡村公共体育产品与体育服务的有效供给。同时，只有激发群众的热情，使群众从“被动接受”转为“主动表达”“主动参与”，才能更好地了解群众的真实需求，从而真正提高公共体育产品与体育服务的供给效率。

在实践中，一方面应结合当地自然资源、风俗传统以及生活习惯，并充分考虑到不同年龄、不同性别群众的不同需求特点，组织开展群众喜闻乐见的运动项目，建立灵活有效的群众活动竞赛体系；另一方面也应利用网页、微信、微博，以及其他APP、讲座等多种手段加强体育健身知识的宣传力度，提高体育信息服务的质量，更好地引导群众养成良好的健身意识与科学的运动习惯。

（五）保障经费投入，建立多元化资金筹集机制

保障和加大经费投入是乡镇综合文化站发展和开展全民健身活动的基本保证。省、市、乡镇政府应将综合站经费纳入财政预算，确保经费落实，建立综合站独立法人机制，专款专用。同时积极争取上级对综合站标准化建设的资金扶持和奖励，引导鼓励民间资金进入，创建多渠道文化体育投入方式。政府应加大对乡镇基层组织健身服务和健身赛事的购买比重，引导公众对全民健身事业进行资助捐赠。

（六）开发乡村体育资源，创新“体育+特色+旅游”的发展模式

作为政府开展农村体育工作、实现乡村振兴的基本阵地，乡镇综合文化站应积极开发乡村体育资源，除充分利用乡村自然资源组织越野竞赛、山林探险、海钓等休闲健身活动和体育赛事外，还可以大力开发民间传统体育项目（如龙舟、舞龙舞狮等）及农业体验类体育活动（如采茶、摘果、农活体验等），结合农事节庆等打造主题活动，形成具有地方特色的文化产业。由此，不仅能够进一步提升当地群众对于体育运动的兴趣与参与度，而且能够加强旅游业与体育事业（尤其是民间传统体育）的相互促进，同时促进乡村自身“造血”功能的形成，从根本上解决综合文化站工作中的资金问题，进而真正实现乡村振兴的宏大愿景。