新时代打好“侨”牌背景下汕头市涉侨地方立法浅探

郭锐林

（汕头开放大学，广东 汕头 515041）

2020 年10 月，习近平总书记在广东汕头视察时，明确要求汕头经济特区要根据新的实际做好“侨”的文章，加强海外华侨工作，引导和激励他们在支持和参与祖国现代化建设、弘扬中华文化、促进祖国和平统一、密切中外交流合作等方面发挥更大作用。在新时代背景下，海外华侨华人无论是经济实力，还是政治地位，以及掌握现代科学技术、信息资源，均呈现较大的变化，对新时代我国进一步对外开放，建设社会主义现代化强国依然有巨大的作用。与此同时，为促进国家与海外华侨华人的深度融合发展，必须构建更适应新时代的平台、政策制度体系等。做好“侨”文章，打好“侨”牌，必须与全面推进依法治国紧密结合，在法治层面上为之提供坚实的权益保障和制度秩序保障。

一、新时代发展背景及涉侨立法概述

进入新时代，我国经济、文化、科学技术以及社会等各方面均获得长足发展。在宏观层面，党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代社会主义主要矛盾发生了转变，新时代有新任务、新发展理念、新要求，必然在对外开放以及海外华侨华人经济文化交流等方面产生深刻的影响。

（一）国家发展战略宏观背景

在新时代国家发展战略“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的背景下，必然促进我国进一步打开对外开放的局面，我国与世界的联系将会更加紧密，影响力会不断增加。汕头也将以更大魄力推进改革开放和做好“侨”的文章，而与此同时也面临着新的问题。一方面，“华侨华人作为一个特殊的群体，在改革开放以来的中国经济发展和崛起过程中扮演了重要的角色，从战略上看，华侨华人在新时代实现中国经济发展动力变革上仍具有重要的战略地位”[1]。同时，随着我国经济社会全方位地快速发展，从市场、技术、资金、环境、政策乃至发展机会等方面吸引了更多的华侨华人回国投资创业或者加强与祖（籍）国的联系、合作等，从改革开放40 年来提供强大的支持，到新时代的中国已经在一定程度上给海外华侨华人带来巨大的“发展红利”。但是，我国仍然要坚持“凝聚侨心、服务大局”的侨务理念，充分利用侨资、侨智、侨力，以侨引资、以侨引智、以侨引外、以侨促贸，将之纳入发展战略，为构建全面对外开放新格局提供强大的助力。另一方面，新时代我国的发展面临着更为复杂的国际政治、经济、外交环境，例如在国际政治方面，西方一部分政客利用媒体和舆论对中国进行刻意歪曲、丑化和妖魔化，在国家安全方面，海外民族分裂势力猖獗，海外利益屡受侵犯，对国家安全构成严重威胁等[2]。总体来说，海外华侨华人的爱国情怀与民族自豪感与日俱增，同时也出现了“侨二代”“侨三代”与祖（籍）国疏离的现象。“侨二代”“侨三代”子弟很多不懂汉语，对中国也不了解，价值观、人生观等方面完全西化，随着老一代华侨华人的相继离世，他们对祖（籍）国的认识也越来越模糊[3]。因此，面对这百年未有之大变局，我国如何从法治的角度，为保障国家在国际经济、文化的交流发展中的安全，维护安定和谐的交往合作秩序，保护海内外华侨华人的合法权益，促进华侨华人与祖（籍）国的更密切、更深入的联系与合作，发挥中介桥梁的重要作用，无疑是一个值得深入研究的重要命题。

（二）华侨华人与汕头经济特区发展背景

汕头是中国首批四大经济特区之一、世界潮人大都会、全国著名侨乡。汕头经济特区建立40年来，充分利用侨乡资源，鼓励、吸引华侨华人回乡投资的项目达5500 多个，累计利用侨资近百亿美元，在改革开放进程中写下了浓墨重彩的篇章。近年来，汕头充分挖掘侨资侨力资源，全力打好“侨牌”，以侨引资、以侨引智、以侨引外、以侨促贸，推动汕头构建全面对外开放新格局。2014 年国务院批复同意在汕头经济特区设立华侨经济文化合作试验区（以下简称“华侨试验区”），2021年2 月，广东省委省政府《中共广东省委广东省人民政府关于支持汕头建设新时代中国特色社会主义现代化活力经济特区的意见》（以下简称《意见》）提出“聚侨惠民的和美侨乡”战略定位，同时提出“用足用好经济特区立法权”，2021 年9月汕头市制定了《汕头华侨经济文化合作试验区条例》。因此，开展涉侨地方立法，既是汕头市华侨华人参与国家经济文化建设的客观现实需要，也是办好华侨试验区，建设中国特色社会主义现代化活力经济特区战略的必要举措。

（三）涉侨地方立法的概念界定

华侨是指客居海外的中国公民，从法律的角度来说，华侨与祖国的法律关系主要体现为国籍，受到属人法与居住地国属地法的双重管辖；华人的范围较为广泛，广义上包括华侨，狭义上的华人特指中国公民或其后代取得外国国籍而不具有中国国籍的人，华人在其国籍国，主要受其属人法管辖。华侨出国已经有较长的历史，大部分的华侨已经老去，而其子女后代成为“侨二代”“侨三代”……往往基于出生而取得所在国国籍，成为华人（华裔）。华人与我国的关系在法律上已经转变为外国公民与我国的一般国际关系，但在血源、情感上不同于单纯的外国公民。

世界各国，均以不同形式制定和实施侨民法以及有关出入境、居留等方面的法律。在我国，涉侨立法范围较为广泛。从严格的法律意义上来说，我国立法机关所制定的法律法规原则上都能对华侨有管辖权，具有法律效力。换言之，华侨在海外其他国家居住，包括永久性居住，只要尚未取得当地国籍，就属于中国公民，享有我国法律规定的各项权利，承担相应的义务。如果将我国全部的法律均视为“涉侨”法律，在法理上是行得通的，但没有什么意义。因此，我们将涉侨立法界定为两部分，主要部分是专门就华侨制定的法律法规，例如《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》；另一部分是在制定的法律法规中，有明确规定华侨华人相关法律行为或者侨务工作、华侨经济文化交流等内容的，例如《民法典》（第一千零九十九条第二款：华侨收养三代以内旁系同辈血亲的子女，还可以不受本法第一千零九十八条第一项规定的限制）。此外，严格意义上需要区分华侨与华人，但华人相比于普通外国公民，与我国（公民）存在民族、血统、亲属等关系，具有特殊性，涉侨立法不包括针对外国公民的一般立法，但应当在华侨或者涉侨立法中考虑华人的特殊性，进行科学立法。

综上所述，涉侨地方立法是指行使地方立法权的地方国家机关制定涉及华侨（并扩展到华人）的地方性法规或地方政府规章的活动以及由此形成的地方法规规章体系。随着新时代国家与国际的发展变化，华侨或涉侨立法也必然发生转变，具体体现在这几个方面：一是立法目的从早期比较单一的权益保护转变为促进交流合作、融合发展等多元立法追求；二是更强调华侨与其他公民的平等保护原则；三是随着国际政治、经济、社会及信息技术等的发展变化，立法领域有较大的扩展；四是新时代华侨华人事务社会治理对相关立法提出了新的要求。

二、汕头市涉侨地方立法分析

（一）纵向：涉侨地方立法的上位法现状

在我国的立法体系中，任何一个地方的立法均不可能脱离中央层次的立法，不能违反宪法法律和上位法。因此，在讨论汕头市涉侨地方立法的过程中，需要先对有关的上位法做一番梳理、分析。我们在国家法律法规数据库①https://flk.npc.gov.cn/.中，以标题包含“侨”为条件检索宪法、法律（含法律解释、立法机关决定），得到《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》（以下简称《归侨侨眷保护法》）一部法律和《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》两部行政法规，显示了我国专门的华侨立法数量较少，缺乏一部华侨基本法律。在其他涉侨立法方面，在上述国家法律法规数据库中，以正文包含“华侨”为条件检索宪法、法律（含法律解释、立法机关决定），得到22 条记录（表1）。

表1 国家涉侨立法

在纵向维度上来看，我国华侨专门立法主要集中在归侨及侨属权益保护方面。按照《归侨侨眷保护法》的规定，华侨是指定居在国外的中国公民。这意味着，定居在国外的华侨，如果与我国政府机关、公司企业、自然人以及其他社会组织等建立各类法律关系时，依照我国其他法律法规以及有关国际私法规范进行处理。在欠缺地方立法的情况下，华侨也就是普通中国公民，没有对其做出特殊的规定。而在涉侨立法方面，包括宪法法律和行政法规，均有所涉及。内容涵盖较为广泛，大体上可以分为以下几个类型：（1）保护权益，如《宪法》规定的保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益。（2）增加权益或减少限制，如《民法典》规定的“华侨收养三代以内旁系同辈血亲的子女，还可以不受本法第一千零九十八条第一项规定的限制”，《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的“华侨向境内捐赠的，县级以上人民政府侨务部门可以协助办理有关入境手续，为捐赠人实施捐赠项目提供帮助”等。（3）适用或参照适用法律法规，如《中华人民共和国居民身份证法》规定，港澳台同胞回内地、华侨回国定居，在办理常住户口登记时，应当依照本法规定申请领取居民身份证。《指导外商投资方向规定》规定，“华侨和香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的投资者举办的投资项目，比照本规定执行”等。（4）具体事务规定，如《中华人民共和国民事诉讼法》第五十九条第三款规定，“侨居在国外的中华人民共和国公民从国外寄交或者托交的授权委托书，必须经中华人民共和国驻该国的使领馆证明；没有使领馆的，由与中华人民共和国有外交关系的第三国驻该国的使领馆证明，再转由中华人民共和国驻该第三国使领馆证明，或者由当地的爱国华侨团体证明”。

从根本上说，华侨作为定居国外的中国公民，当他们返回祖国时，应当适用国家的各项法律制度，只有在处理具体事务面临一些特殊情况时，需要采取特殊的安排。另一方面，基于法律面前人人平等的基本原则，即使是华侨，也不宜赋予过多的特殊权益，也是符合国家总体的法治追求的。国家制定的法律法规，对地方立法有直接的决定性影响。地方立法只有在特定的情形下才可以创制性立法，以填补法律的空白，而涉及全国性的重要问题、重要制度，仍然要待中央立法之后再以地方立法的形式进一步明确。所以，汕头市的涉侨地方立法，必须严格遵照《立法法》的规定以及法定的授权，在充分研究、理解和准确执行上位法的前提下来开展。

（二）横向：其他省市涉侨立法简况

在地方立法上，可以划分为两个层次，第一个层次是省级（省、自治区、直辖市）地方性法规、自治条例或单行条例，第二个层次是地市级（设区的市、自治州、自治县）地方性法规、自治条例或单行条例。在国家法律法规数据库中检索标题包含“侨”字的地方性法规、自治条例和单行条例，其中包括30 个省（自治区、直辖市）已经先后制定了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》实施办法（其中广东省制定《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》，海南省制定《海南省归侨侨眷权益保护若干规定》，名称上有所不同），基本上都是20 世纪90 年代初制定、修改的。立法较晚的是贵州省，到2005 年才制定实施办法。而专门制定华侨权益保护地方性法规的，只有海南省（2020 年）、浙江省（2018 年）、上海市（2016 年）、湖北省（2016 年）、福建省（2016 年）、广东省（2015年）6 个省（自治区、直辖市）制定了基本性法规。属于特别性法规的，包括江苏省制定《江苏省保护和促进华侨投资条例》（2016 年制定）、福建省制定《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》（1997 年）和《福建省保护华侨投资权益若干规定》（1998 年实施）、四川省制定《四川省华侨投资权益保护条例》（2000 年）、广东省制定的《广东省城镇华侨房屋租赁规定》（1994 年）《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》（1995 年）等，以及浙江省（1995 年）、安徽省（2009 年）、福建省（1990年）、贵州省（2016 年）、广东省（1997 年）、海南省（2007年）、江苏省（2000 年）、湖南省（1994 年）、四川省（2002 年）等分别制定了华侨捐赠（公益事业）的地方性法规。

地市级层次的立法，主要是深圳市《深圳经济特区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉规定》，南京市（2015 年）、大连市（2019年）分别制定的华侨权益保护条例和厦门市制定的《厦门市归侨侨眷权益保障条例》《厦门市华侨捐赠兴办公益事业管理条例》（2003 年）、汕头市《汕头经济特区华侨房地产权益保护办法》。其他涉侨方面的，还有福清市《福清融侨经济技术开发区条例》（1996 年）、汕头市《汕头华侨经济文化合作试验区条例》（2021 年，以下简称《试验区条例》）等。

处于同一国家法律法规体系之中的其他省市地方立法，往往是结合当地实际情况，有一定的借鉴意义。值得注意的是，对汕头市而言，华侨试验区的落户是其最重要的特点，这意味着在涉侨立法上应当有更大的作为，因此，重点在于构建华侨试验区法规规章体系。

（三）汕头市涉侨立法现状与可完善之处

汕头市有关华侨的地方立法，属于专门性的立法，主要包括《汕头经济特区华侨房地产权益保护办法》（1997 年）和《汕头华侨经济文化合作试验区条例》（2021 年），涉及华侨华人的，包括《汕头经济特区村民住宅建设用地管理条例》（1997 年）、《汕头经济特区房屋安全管理条例》（2014 年）、《汕头经济特区公园广场条例》（2018年）等（具体情况可参见表2）。

表2 汕头市涉侨立法情况

从表2 中可以看出，汕头市没有专门就华侨华人以及归侨侨眷进行地方立法，主要原因是从中央到广东省已经就此形成两级立法，汕头暂时没有再进一步立法的迫切需要，仅就更为具体的“侨房”保护进行了规定。《试验区条例》是最新的立法，意在建立华侨试验区基本的地方法律制度，是汕头市涉侨地方立法的最重要成果。但作为基础性地方法规，必然具有概括性、原则性的特点，需要围绕该条例展开一定范围的配套立法。在其他涉侨地方法规中，一类是原则性的规定，如鼓励和支持华侨捐赠办学、兴办公益事业等，需要进一步的实施办法；一类是具体事务的规定，如限制养犬、殡葬管理等；还有一类属于技术性规定，包括适用或参照执行的规定、侨务部门职责的规定等。此外，汕头市2011 年制定了《汕头经济特区台湾同胞投资保障条例》，但不是华侨华人投资保障立法，也没有参照适用的规定。本文认为，汕头市涉侨地方立法可在以下几个方面进行完善：一是华侨投资权益保护保障及创新创业支持服务制度；二是华侨历史文化保护与交流合作制度，如“侨批”的保护与利用，尚未有相关的立法；三是华侨华人各类信息入库、运用及管理制度；四是侨务工作以及涉侨社会治理具体规章制度等。这几个方面集中体现为以《试验区条例》为核心的华侨试验区地方法规制度体系亟待充实和完善。

三、新时代打好“侨”牌背景下汕头市涉侨地方立法建议

我国历来重视依法维护海外侨胞权益工作，而新时代对海外华人发出了热情的邀约。2017 年2 月，习近平总书记对侨务工作作出重要指示时强调，实现中华民族伟大复兴，需要海内外中华儿女共同努力。党的十九大报告提出“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷，共同致力于中华民族伟大复兴”。2020 年10 月，习总书记视察汕头市时作出重要指示，其精神内涵丰富，更加具体，是新时代打好“侨”牌，助力汕头实现高质量发展的重要行动指南。本文认为，新时代打好“侨”牌，是一套针对性极强的政策、制度、措施的“组合拳”，涉及经济、法治、文化等诸多方面的内容。在法治方面，汕头作为经济特区之一，享有特区立法权，在涉侨地方立法上，具备充分的依据和基础，也有明确的立法导向。根据本文对国家和省两级华侨立法现状的梳理，本文认为，汕头市涉侨地方立法有其需要，有其空间。那么，在这种情况下，如何借助地方立法权，打好“侨”牌，推动现代化活力经济特区建设，实现高质量发展，需要重点做好以下几个方面的工作。

（一）转变立法理念，充分利用立法空间

新时代我国社会主要矛盾发生重要转变，进入新发展阶段，国家制定的各项发展战略也都以适应新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局为导向。在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，对立法提出了更广泛、更深刻的需求[4]。汕头市涉侨地方立法，作为国家立法体系中的组成部分，也应当以新时代新发展阶段为导引，结合本地经济社会情况及汕头海外华侨华人现状，着眼于构建汕头乃至潮汕地区与海外华侨华人的良性互动关系，促进海外华侨华人更好地融入国家发展建设中，助力汕头市在新时代打好“侨牌”，实现高质量发展。

在国家中央与省级地方立法中，华侨立法一直以“权益保护”为重点，在坚持“平等保护”基本原则的基础上，适度倾斜保护华侨归侨及侨眷的合法权益。例如《厦门市归侨侨眷权益保障条例》第十五条规定，“劳动就业和录用公务员时，同等条件下应优先录用归侨学生、归侨子女和华侨在本市的子女”。一方面，改革开放初期，海外华侨华人在我国对外开放进程中，在资金、技术、信息以及人才资源等方面的引进做了巨大贡献。另一方面，华侨远离祖国，侨眷、侨产等往往难以获得充分的保护，相对处于弱势。对海外华侨华人“公民权利、行政权利、经济权利、民事权利以及社会权益等进行立法保障，一方面有助于维护华侨在国内的权利，另一方面有利于以华侨为纽带，增强国内与海外侨胞的联结，吸引更多海外华侨华人投身国家崛起进程”[5]。进入新时代，我国坚持和扩大对外开放，海外华侨华人的“桥梁”作用不可或缺。而这种“桥梁”作用已经由原先绝大多数的“单向”开始转变为“双向”，简言之，华侨华人一定程度上接受来自国家的“发展红利”，担负着对世界讲好“中国故事”的义务责任。但同时，相对于国内公民而言，华侨同胞在获取信息方面仍存在很大障碍。我国一直致力于政府信息公开工作，但许多重要的信息仍未能详细地予以公布，海内外侨胞对于国家的一些方针、政策仍难以把握，其仍未完全脱离弱势地位[6]。这在一定程度上影响了华侨华人与国家联系的“广度”、“深度”与“韧性”，因此，在涉侨立法中，中央和地方均需要转变理念。

具体到汕头市涉侨地方立法，应当转变涉侨立法理念，在充分保障华侨、归侨、侨眷各项合法权益的基础上，重点调研在保障华侨的国家各项战略、政策的“知情权”，保护华侨历史文化，保护和促进交流、投资、合作等方面，适时推进地方立法。梳理中央立法与省级立法，寻找涉侨地方立法空间，扩大涉侨立法的适用对象，将华人特别是潮汕籍的“侨二代”“侨三代”等纳入涉侨地方性法规中，强化海外华人与我国的“血脉”联系。还要用好各类上位法，对上位法尚未具体明确的事项，可以进一步做出规定，使之更具体，更有利于实践操作。

（二）重点搞好华侨试验区相关法规制度建设

根据国务院批复意见，华侨试验区与自贸试验区具有同等功能，属于国家级改革创新平台，其本身必须在法治的轨道上运行，“法治引领、法治保障……，就是用经济法治思维监管领导者并保障市场主体的平等权利及发展权益，用程序法治思维保障制度的公开透明与有效实施”[7]。在华侨试验区法规制度建设方面，《汕头市人民代表大会常务委员会关于华侨经济文化合作试验区行政管理有关事项的决定》，确定了试验区行政管理事项基本框架。2021 年9 月28 日通过的《汕头华侨经济文化合作试验区条例》，作为试验区的基本制度，包括总则和附则共七章四十三条，重点对管理体制、开发建设、产业发展、文化合作、权益保障等方面进行了明确。华侨试验区是新时代打好“侨”牌的高级别国家战略体现，《试验区条例》第三条明确华侨试验区的任务定位，从这一任务定位的规定来看，《试验区条例》本身就是汕头市一项基本性的涉侨地方立法。《试验区条例》以地方立法的形式，搭建起华侨试验区的政策制度、运行机制、资源信息等的基础性平台，在开始实施后，应当就《试验区条例》所规定的内容，尽快构建协调配套的规则体系，促进具体措施落地。例如《试验区条例》第四条第二款规定：“支持华侨试验区探索服务华侨华人的改革措施，形成可复制、可推广的改革创新经验和成果”，这无疑要求汕头市地方立法部门要及时总结实践经验和做法，适时制定有关的法规规章，形成地方立法成果。《试验区条例》作为试验区基本制度，体现出一定的基础性、概括性和框架性，《试验区条例》需要进一步具体化的规章制度来贯彻执行，这同样对涉侨地方立法提出了要求，也提供了探索空间。另外，在整合华侨华人人才资源与信息方面，可以考虑制定汕头市海外华侨华人人才、信息引进交流办法，建立人才信息数据库。在鼓励和保护华侨华人投资创业方面，也应当考虑出台地方法规或规章，以提供制度层面的保障；在文化合作方面，应当根据实际情况，研究制定有关华侨华人文化合作具体实施办法，研究制定华文教育实施细则等等。总之，《试验区条例》本身属于基础性的地方立法，构筑了汕头市其他涉侨立法的坚实基础，拓宽了地方立法的空间。因此，汕头市涉侨地方立法接下来的重要任务就是充分运用地方立法权，构建起完善的试验区法规制度体系。

（三）以创新社会治理理念指导涉侨地方立法

构建地方与海外华侨华人的紧密和谐的关系，解决各类涉侨问题，做好华侨华人的各项服务是我国社会治理体系中的重要内容。因此，汕头市涉侨地方立法，应当以创新社会治理理论与实践作为指导，以“人人有责、人人尽责、人人享有”作为立法的理念依据之一。本文认为，首先，应当建立地方立法民主参与机制，鼓励华侨华人建言献策。这也体现在《汕头市立法条例》第十七条的规定中。本质上华侨属于中国公民，有关华侨的地方立法，应当广泛征求海外华侨的意见，建立地方立法信息沟通及意见反馈机制，这体现了“人人有责、人人尽责”的要求。海外华人虽然不具备中国公民的身份，但也可以根据相关的法律制度，引导他们积极参与地方立法及涉侨社会治理。例如，地方立法实施听证制度，邀请华侨华人代表参与发表意见，促进地方立法的科学化、合理化。其次，以创新社会治理指导涉侨地方立法，要紧扣汕头市与海外华侨华人的血脉联系，着眼于华侨历史文化、教育、宗族信仰等方面的交流，以“软法”的形式加强交流合作，以保护华侨历史文化来强化汕头与海外华侨华人的血脉联系，构建“人人共享”的潮人（华侨华人）精神家园。2014 年汕头市制定了《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》，以地方法规的形式保护涉侨历史文化，保护了华侨华人的精神家园。以此为经验，应当进一步加强华侨历史文化保护方面的地方立法，如尽快制定《侨批保护条例》《华侨故居（建筑）保护管理办法》等相关的法规或规章。再次，以创新社会治理理念建立健全涉侨行政规章，制定具体行政措施，不断提升侨务工作水平，为海外华侨华人返汕、来汕提供高效、优质的公共服务。为华侨华人及其子女的教育、医疗、就业创业、养老、旅游休闲、养生保健等，提供法治化、便利化、国际化的服务。最后，以科学立法提高法治政府建设水平，推进涉侨“放、管、服”改革，持续完善涉侨营商环境。

总之，汕头市有华侨试验区建设的契机与优势，应当在涉侨地方立法中更加积极有所作为，在遵守国家宪法法律以及省级地方法规的前提下，积极发挥地方立法权的作用，以《试验区条例》为基础，构建汕头市华侨华人地方法规规章制度体系，激发华侨华人进一步与祖国经济文化深度融合发展，为实现中国特色社会主义现代化活力经济特区建设目标提供坚强的法治保障。