河北省港口发展史的经济解析

李 南

(华北理工大学 经济学院，河北 唐山 063210)

一、引 言

河北省位于环渤海的核心位置，海岸线长数百公里，从北到南顺序坐落着秦皇岛、唐山、沧州三个沿海城市。长期以来，河北仅有秦皇岛港这个归交通部直管的煤炭专用输出港，此外再没有具备商贸交往功能的出海口了，“拥海岸但缺大港”使得河北的开放度和知名度曾经大幅滞后于国内其他沿海省份。唐山、黄骅两港在20世纪80年代开建后、最近30多年来的河北省港口发展史，见证了河北省东部沿海地区跨越式的成长路径。2019年河北省港口吞吐量完成11.6亿t，居国内沿海省份前列，河北省港口已经成为华北及西北地区连通世界的便捷门户，在国家战略中担当着重要角色。

河北省港口已跨越了三个世纪，尤其是在改革开放以后全面发展，积累了充足的实体内容，研究空间很大。这段不寻常的发展轨迹，既覆盖着丰富史实，又蕴含着深刻的经济规律，非常值得专行考证和探究。河北省港口发展史的研究价值体现为“存史”和“资治”两个层面，研究目的不仅在于整理历史资料，更重要的是通过研究河北省港口开建、成长、崛起的整个过程，总结历史经验，为港口长期可持续发展提供参照与借鉴[1]。现有文献成果为河北省港口发展史提供了基础素材，但唯以叙述沿革和记事本末为主，基本处在描绘具体事件和简单断代的水准，既缺乏深度的经济史学溯源，更缺乏扩展性的理论解析。因此，对这个具有重要研究价值而当下成果供给不足的主题开展专门工作，从浩瀚史实中提取有效的经济规律和启示，便具有显著的理论和现实意义。

二、河北省港口发展史：历时性与共时性的交汇

港口发展史的主题包括两个方面：一方面是历时性问题(diachronic)，也就是依循时间次序来描述和解析港口发展实绩和制度流变；另一方面是共时性问题(synchronic)，即所研究地域范围内各港口之间的关联、竞争与协同，从而形成历时性递进与共时性互构的集结。前一方面问题决定港口发展史的时间限界，后一方面问题决定港口发展史的空间范围，从而得以对港口发展史进行总体描述并做出历史分期。通过这两个方面的耦合，从横向与纵向的维度统筹阐释给定对象，既探寻河北省各个港口发展的历史结构，又研究域内港口之间的交互、竞争与融合的历程。

(一)河北省港口的历时性：秦皇岛港的肇始与演进

19世纪末，清政府在当时特定的政治及经济环境下，将秦皇岛作为自行开放的对外口岸[2]，于是这片古老的海湾由于商港的正式设立而初现繁荣景象。自此以降百廿年，秦皇岛港跟随国家兴衰而历经了巨变。新中国成立前的半个世纪，受当时国情所累，秦皇岛港的发展举步维艰。新中国成立后，秦皇岛港呈现出新气象。[3]

改革开放之后，被列入国家重点的秦皇岛港开启了崭新征程，建设投资和业务运营不断攀升。先后建设了煤炭码头一至四期工程，原油码头二期，丙、丁、戊、己杂货码头以及10万吨级航道。秦皇岛港吞吐量从新中国成立当年的22.7万t，相继于1973年、1978年、1985年突破1000万t、2000万t和4000万t的整数关口，2001年成为亿吨大港。秦皇岛港当前拥有东、西两大港区，西港区为老港区，大多是散杂货、集装箱运输，东港区主要为煤炭运输。

从1898年到今天，秦皇岛港栉风沐雨。肇始于开滦煤矿，进而修建铁路和秦皇岛港，并随之诞生了秦皇岛市。长期以来，煤炭是秦皇岛港的第一大货种，从最初的转运开滦煤炭到成为晋煤外运的首要门户。但是由于城市空间的扩张，港城矛盾在秦皇岛日益突出，港城关系的治理难度较大。由于港口生产场所占据了主城区岸线，港城居民接近亲水环境并不容易。特别是秦皇岛港的煤炭运量越大，所造成的环境负荷亦越强。按照秦皇岛市建设一流国际旅游城市的发展战略，西港区作为具有百年历史的老港区亟待转型复兴，“西港东迁”作为秦皇岛港走向新时代的战略工程而谋划实施。

(二)河北省港口的共时性

20世纪80年代以来，河北省港口进入全面迅猛发展的历史时期，沿海的秦唐沧三市都有了各自的出海口，《中华人民共和国港口法》明确要求的“一城一港，一港一政”原则在河北省得以实现。

1.秦皇岛港

从新中国刚成立时的23万t，秦皇岛港吞吐量用了52年增长到1亿t；然后从1亿t达到2亿t，则仅仅用了6年。2019年，秦皇岛港的货物吞吐量完成2.19亿t。在很长的一段时期中，国家北煤南运港口装运量的半数归于秦皇岛港，处于国家煤炭海铁联运走廊中的枢纽位置，被视为国民经济晴雨表[4]。在过去的120多年中，秦皇岛港先后经历了英占、日占等波折[5]，顽强前行，业绩显著，其历史轴线如图1所示。

图1 秦皇岛港的发展历史轴线

2.唐山港

唐山港溯源于孙中山《建国方略》中谋划之“北方大港”，于20世纪80年代正式开建。[6]作为“北方大港”原定港址的京唐港区是唐山市港口事业的先行力量，至今仍保持着主力军位置，诞生了河北省内第一个港口类上市公司，继续不忘初心地实践着煤都唐山的蓝色梦想。具备绝佳自然条件的曹妃甸港区经过充分的前期论证，终于在21世纪初大规模启动。正式开发曹妃甸以来，国家给予了大量政策扶持，从促成以首钢为代表的北京企业搬迁，到铁矿石码头获批接卸40万吨级超大矿石船，再到获批中国(河北)自由贸易试验区曹妃甸片区，曹妃甸迅速从荒无人烟的海岛发展成中国北方重要的能源原材料中转基地[7]。2020年，唐山港货物吞吐量超过7亿t，排在全国港口第三位，以一个后来者的身份继续书写着中国港口发展史的传奇。唐山港的发展历史轴线如图2所示。

图2 唐山港的发展历史轴线

3.黄骅港

黄骅港的真正兴起源于矿路港一体化的煤炭运输，相继建设了各期的专业化煤炭码头，至今煤炭业务仍占据主体，目前可称为与秦皇岛港比肩的国内数一数二的煤炭出海口。而且，黄骅港的腹地范围包括河北省中南部大部分地区，是河北省着重打造的沿海窗口。当下的黄骅港正在综合化方向上前行，以煤炭运输为基本支撑，全方位涉足铁矿石、原油、集装箱等主要板块。2020年，黄骅港完成吞吐量超过3亿t。根据《河北雄安新区规划纲要》，将以天津港和黄骅港作为雄安新区的首要出海口。黄骅港的发展历史轴线如图3所示。

图3 黄骅港的发展历史轴线

三、河北省港口的格局变迁

从共时性角度来考察河北省港口发展史，可以区分核心形态和边缘形态，从区域性港口群中具有核心作用的港口的更替可以识别历史阶段性。20世纪80年代以前，唐山港和黄骅港尚未建设，河北省内仅有作为交通部直属单位的秦皇岛港，省域港口发展史在该时期的共时性极为有限。此后，这种河北港口分布之地理局限性逐渐打破。唐山港后来居上，实现从边缘到核心的跨越，改变了河北省港口发展的空间结构。

秦皇岛港在1898年经清光绪帝御批开埠。身为煤炭跨区调运之中枢，秦皇岛港一直属于煤运国家队。历史相对悠长的秦皇岛港曾经长期在河北省港口中处于领军位置，以秦港股份为主体建立的河北港口集团成为省内最大的港口运营商。近些年，受制于秦皇岛城市规划定位、货种结构单调、临港产业支撑等原因，秦皇岛港的规模体量趋向收缩，在港口群体系中份额下降。其百年沉浮恰好可以为港口发展史的学术发现提供典型案例。

京唐港区是唐山港的先行者，而曹妃甸港区则是近些年推动唐山港排名大幅攀升的生力军。曹妃甸港区的正式启动应属较晚，但有了唐山市前期在京唐港区的港口建设经验和铺垫，凭借着绝佳的深水资源和各方投资者的认可，其货物吞吐量爆发式增长，在整个中国的当代港口发展史中也可以算作一大亮点。展望未来，随着煤炭运输业务潜在的港际迁移以及在LNG等新兴业务上的拓展，曹妃甸港区的成长空间依然较大。

黄骅港地处河北省黄骅市，是我国的主要能源输出港，亦为冀中南和晋陕蒙等中西部地区陆路运距最短的出海口。黄骅建港的实质性启动始于1982年，但最初起点较低。神华集团的介入和朔黄铁路的建设使黄骅港得以上档提速，却日益锁定在单一的煤炭通道性运输上。近些年，黄骅港克服自然条件约束，吞吐量高速增长，在建设综合大港、港产城互动、服务远程腹地方面成效显著。

秦皇岛港的发展覆盖了河北省港口的全部时序，而近些年成为河北省港口发展代表性力量的则是唐山港，正是唐山港两个港区发展的突飞猛进改变了津冀港口群的格局，乃至改变了中国北方港口的竞争与合作关系。从河北省三大港口进入21世纪以来的吞吐量变化情况看，秦皇岛港在高位一直处于相对稳定的状态，黄骅港增长较快并在最近有一定突破。而唐山港有一段时间处于省内三港规模最小的位置，却在最近十年实现逆袭，已经牢牢占据首位，体量已经超过秦皇岛港和黄骅港的总和。由此可见，港口格局具有强烈的动态调整特性，其变化速度甚至会超出预期。在不同时间阶段的规划和布局安排中，港口之间的相对地位都会此消彼长。[8]

四、河北省港口发展的经济史规律

经济史研究既要有建立在对直接和间接信息集纳基础上的史料考证，又要有针对性的经济理论分析和提示。在对河北省各个沿海港口的发展轨迹进行追溯的基础上，下面展开对经济史规律的整体提炼，以对当下及今后的河北省港口发展提供启示。

(一)多样性的港口制度变迁

港口的造就、演进及今后发展始终有历史的痕迹，向历史去寻觅其发展要义，从纷繁的多个约束条件中甄别出核心条目，是考察港口经济主题需要注意的。历史的重要性远远不限于我们能够从过往汲取所需，更重要的是当下及将来是透过制度积累和以前接续的，背景情况必须是在被看成制度变迁时方能认识到位。河北省港口从诞生至今，时间区间已经超过120年，于是就应该专门体察港口史的制度维度，争取为今后的港口发展谋求历史参照。把制度的演进当成内生变量的分析范式是适合研究港口发展史的，并且可以对港口发展历史轨迹得出相对真实全面的还原。

在港口发展中会有制度的非均衡，其中有的能够通过各类诱致性制度变迁来解决。然而另一部分制度不均衡因为推动制度变迁会面临社会得益和私人得益的偏离而难以化解，这就应该引入政府的强制性制度变迁来解决[9]。1984年后，除了秦皇岛港之外，原有的所有其他中央直属港口均下放到地方，实行双重领导、以地方为主的管理体制。这样，秦皇岛港作为一段时期内唯一中央直属、没有下放的港口，计划经济的成分较大，港口处于既要保证完成国家计划、又要参与市场竞争的交织状态。20世纪90年代中期以后，在越来越市场化的外部大环境中，秦皇岛港虽然在煤炭运输设备设施方面有优势，但作为交通部唯一的直属港口，在运用政策的灵活性上不如其他港口。

市场化及民营化转型为世界范围内的港口发展创造了宽松有利的环境，使一度陷入困境的港口部门重现生机。市场对高服务质量的要求使得港口企业日益环境敏感，使得港口企业必须遵循客户导向并据此开展所有工作。但行政型的管理框架和工作理念，使秦皇岛港不能很好地适应市场要求的快速反应和灵活性。秦皇岛港长期在高度计划经济的体制下运行，国家拥有港口的全部产权，港务局的工作目标就是按照国家计划组织生产，完成上级下达的任务。这种政企合一的港口组织不具备追求外部利润的前提基础。这就相当于在外部环境和同业主体快速推进改革的浪潮下，秦皇岛港被束缚在传统制度的壁垒之内，维持着原有的业务循环。在这种制度框架下，很难激发港口组织的市场化能力及意识。

尽管如此，在21世纪初的新一轮全国港口管理体制改革时，生存在传统制度束缚下、缺少市场实战化经验的秦皇岛港仍然在体量上居于高位，在河北省港口圈呈现出相对庞大的架构和天然的领军潜质。也主要是基于该现状，河北省对秦皇岛港委以重任，先期主持曹妃甸港区的开发，并随后组建成立了以秦皇岛港为基核的河北港口集团。这就打破了河北省港口既有的制度均衡，使得秦皇岛港及河北港口集团获得了河北省港口资源的优先开发权，属于强制性制度变迁。政府主导的此次调整，在一定程度上实现了统筹整合省域港口资源、实现一体化发展的初衷。但是鉴于港口独特的强地域范围属性以及唐山、黄骅各港的个性化发展历程，该制度安排提高了河北省沿海城市港口发展的交易费用。制度变迁中不存在单一的选择均衡，某些制度安排的优化特征也可能是短期的。面对当下的一些制度不均衡情况，河北港口集团需要考虑进行改组，实现更大范围的港口资源整合，以应对环渤海港口群发展的新形势。

(二)市场化导向的港口组织机制建构

很多国家越来越多地通过引入市场力量来改善港口部门的绩效，并且取得了比较广泛的成功。在这样的改革进程中，民营化特征的制度变迁扮演着重要角色，私人力量在世界范围内的港口领域呈现出越来越强的积极作用，大多实现了提升经营业绩、提高运营效率的目的。我国港口建设曾经长期由中央政府承担，这是在当时计划经济体系下的必然情况。受政府财力的约束，我国在港口部门的投资强度往往不高。进入20世纪80年代以后，在国际贸易快速扩张的形势下，港口建设进度难以回应来自经贸的需求，于是推动了港口投融资体制的变革，实行“以港养港，以收抵支”政策，激发了地方政府和港口企业的发展热情，促进了港口建设投资。从此，建港投资来源开始多元化，货主、船公司等也都成为投资主体，港口投资增长率迅速提高，港口设施的瓶颈状况逐步缓解，市场化逐渐成为中国港口建设投资和组织架构的主旋律。

在港口的市场化改革中，竞争机制的构建和民营化进程应该配套推动，因为产权结构和市场竞争程度的保障均为港口业绩的影响因素。因此，港口部门的竞争性领域是实行民营化的重点方向，而竞争性差的部分则需要努力增强可竞争性。根据港口的经济功能与项目构成的实际情况，港口的基础设施部分具有公益特征，应主要由政府投资；港口的岸上设施主要用于经营，所需资金应由港口企业自行筹措。面对巨额的投资需要，应该在对港口设施具体分类的框架下统筹运用政府与市场方式。对服务于公共利益的港口细分项目，政府应该保持适宜的投资强度。除了公益类别需要财政支持，要争取最大限度释放市场活力，降低民营企业的准入壁垒，在港口领域构建和谐的公私伙伴关系。

在河北省三个港口中，唐山港的发展是最为市场化的。唐山港(京唐港区)在最初起步时，距离大地震刚过数年，各方面的建设需求非常迫切，为建设港口投入上亿元是异常艰难的。在这种形势下，唐山港在起步期的相关领导和建设人员展示了卓越的攻坚克难意志，摸索出上下游行业、邻近省市、各产权类型的主体大范围联合建港的市场化模式。一方面融通了建设投资，加快了港口发展速度，另一方面也有扩大港口的知名度和对外影响的效果。京唐港区1992年国内通航，18年后的2009年吞吐量达到了1亿t，而随后从1亿t增加至2亿t只用4年，彰显了新兴港口的强劲发展动力。

2003年正式改制以后，京唐港的组织体制可以被凝练成“两分三立”。两分是指政企分开和企业的投资与经营分开，三立是指打造三个独立主体，即作为行政管理方的唐山市港航管理局、作为港口基础设施投资方的唐山港口投资有限公司和作为经营核心的京唐港股份有限公司。以上各主体相辅相成，能够保障港口的良性成长。唐山港口投资有限公司和京唐港股份有限公司的具体功能定位是：投资公司负责港口土地开发和基础设施建设，股份公司主要从事业务经营。具体来讲，唐山港口投资有限公司在市政府的委托下，管理京唐港区的国有资产，相当于特许经营，将土地和吹填陆域资源开发后出租，向港口公共基础设施的受益方来计收维护费或租金。京唐港股份有限公司则按需配备各类经营性设施，随后又把部分业务外包给民营企业。

从改制前后开始，京唐港区于部分港口经营领域引入了“协力制”，通过推行服务外包吸纳了大量民间资本到港口领域，改变了以往完全由自有资金采购港口机械设备的惯例[10]。实行“服务外包”的经营模式后，引进的民间资本担负了港内运输装卸的任务，推动了港区范围内部倒运的市场化运作，达到了通过无形市场换有形能力的目标。通过在港口生产架构积极推动市场化，累计吸引外部资金数亿元，增添了大量的专业设备，激发了港口生产的潜在空间。承接港口现场货物倒运和装卸船、接卸火车等生产作业，不仅为社会资金找到了投资机会，而且提供了大量就业岗位。目前，唐山港京唐港区的堆场装卸和短途倒运等生产活动均由外协的民营企业完成。

港口商业性和公共性的平衡历来是研究焦点。[11]港口属于准公共产品，普遍服务的水平是需要坚持的，港口活动的效果更多的是体现在社会效益上。因此，一方面要进一步推动港口的市场化改革，但另一方面也应防止侵蚀或取代港口部门一定程度的公共特征。河北省港口在市场经济条件下，不断地进行探索和实践，取得了较大的成功，特别是通过地主港模式，找到了科学组合政府与市场力量、兼顾港口商业性和公共性的解决方案。因此，系统构建并不断优化的港口组织机制是河北省港口在市场经济环境下能够发展壮大的重要保障。

(三)基础设施建设的科学性和系统性

各类基础设施是港口建设运营之硬件支撑，为不可或缺的工作条件。港口本体与保障性基础设施共同构成一个大系统，相互之间可以是促动的，也可能是制约性的[12]。基础设施的科学建设能够助力港口的综合竞争力，但滞后的、超前的或者不协调匹配的基础设施也必然会严重限制港口发展。港口有明显区别于其他经济部门的特征，主要包括资本密集性与沉没成本、港口服务的国际性与大系统性、港口需求的快变性与港口供给的慢变性等，这都对港口基础设施的建设设置了更加严格的目标基准。

河北省的三大港口中，唐山和黄骅两港都属于新建港口，基本没有原来的依托和束缚，比较适宜按照整体规划集成推进各项基础设施建设。从实际效果来看，虽然也有失误，但总体是较为满意的，支撑河北省港口建设运营的铁路、公路、航道等基础设施担当了重要角色，创造了历史功绩。进出港航道对于港口来讲是至关重要的，航道能力直接限制了港口的靠泊等级，进而基本限定了港口规模和层级。随着船舶大型化的持续显现，港口建设高等级航道成为必然方向。受自然条件的一定约束，黄骅港在建港前期进行了大量研究论证。[13]有鉴于此，航道和挡沙堤建设一直得到河北省各港口的高度重视，特别是河北省港口主要服务的大宗散货运输船舶更加需要深水航道的配套。

秦皇岛港的发展历来以铁路基础设施的配套为关键环节，这也直接影响港口之间乃至整个供应链之间的竞争关系，特别是建设大秦铁路，对塑造秦皇岛港能源转运枢纽地位发挥了至关重要的作用。唐山港京唐港区在最初起步时，就系统性地配套建设了坨港铁路，时序方面做到了同步建成投产，为港口的长期壮大创造了优势条件。

在曹妃甸，通岛公路是全面开发的铺垫性工作，如果没有这一工程，人力物力就难以通达岛上，所以这条通道是实现宏伟建设目标的第一步，是必由之路。曹妃甸通岛公路工程于2003年3月动工，2004年5月建成。在推动道路连通之后，曹妃甸投入了更多的巨额资金以获得广阔的陆域面积。[14]现在来看，当初一次性确定的填海造地的规模偏大，速度偏快，造成了资金还本付息压力和生态修复压力。码头的布局考虑到对深水岸线的利用而有其空间必然性和不可替代性，但产业和城市的布局就不一定也要依靠吹填造地了。所谓的临港产业并不一定非要紧邻港口码头，而只是比较靠近，能够达到比较低成本、比较快捷的运输条件即可。临港工业的布局务必谨慎权衡短途倒运费用和填海造地费用，相应的城区组团的布局也要统筹居民的意愿偏好和客观条件，起步期不要太过分散。制定宏大的规划目标是可以的，但需要把控好开发的节奏和时序，把控好资金成本与现实需求之间的关系，在基础设施建设中务必强调科学性和系统性。

(四)港口-产业-城市的交互作用

港口-产业-城市的交互协同是沿海经济发展的基本逻辑。河北省的沿海三港中，秦皇岛港的历史悠久，市区直接沿海临港，港区与城区汇聚在一地。唐山港及黄骅港都是新建港口，而且所属城市的市区均不沿海，港区与主城区相距数十公里至近百公里。因此这三地在港口、产业与城市的互动中展示出不同的特征事实，可以分别凝练出不同的经验教训。下面以秦皇岛和曹妃甸为例，进行分别说明。

始建于1898年的秦皇岛港是全球首个每年2亿吨级的煤炭输出港。秦皇岛港为所在城市的发展付出了很大力量，长期缴纳城建费和煤粉尘排污费。虽然秦皇岛港转运的货物主要是“通过性”的外地煤炭，杂货运输比例较低，但毕竟也可以做到为当地经济服务，能够满足秦皇岛市的货物外运需求[15]。虽然秦皇岛市的制造业基础较为单薄，作为全国首批对外开放城市的地位也没能充分带动外向型加工贸易的兴起，但毕竟也在一定程度上聚集了一批临港产业，能为港口运输提供基本的腹地支撑。

因此，从整体上看，秦皇岛在港产城互动融合方面具备了初步水准，与国内先进港城相比差距较大。仅从港口发展的视角考虑，临港产业和港口城市综合发展素质的瓶颈必然制约港口本身的转型升级，制约港口的档次提升。港口影响力的可持续增长，特别是集装箱运量的扩大，需要临港产业，特别是先进制造业的充分支撑，需要所在城市的魅力对高端生产要素的吸纳。在这方面，包括秦皇岛在内的河北省沿海港口城市，都在过去没能很好地解决，需要以后着重考虑。

随着秦皇岛城市与港口的共同扩张，其港城融合一体的特征出现了越来越多的矛盾。特别是建港最早的西港区，在秦皇岛海港区耗占了约4.55 km海岸线，束缚了城市地理空间延伸以及布局的调整。为此，已经开始实施西港搬迁，附近的老城区正被再开发，建设成包括观光、度假、会展、居住等在内的滨海新城，加大港产城之间的经济联系力度，实现三者之间的协调联动。

曹妃甸因海而生、因港而兴，但目前的曹妃甸港区基本属于“通过型”货运，高端增值服务培育不充分。煤炭、铁矿石、原油和钢铁的吞吐量就占到了曹妃甸港区吞吐量的约90%。集装箱运输体量小，与大型综合性港口差距很大，制约了曹妃甸对高加工度制造业的吸引力。虽然曹妃甸在港口维度已经发展到较大规模，但其对临港产业的拉动作用不强，对本地经济创造的价值相对有限。最为倚重的临港制造业发展不快，产业聚集尚处在低级阶段，对港口运输和城市发展的回馈支撑不足。

在城市维度，唐山属于“港口-主城区”空间分离的类型，而沿海一线的城区板块发育迟缓，缺乏人气，城市功能对临港产业的直接支撑作用较弱，港产城三个维度的能级梯次递减，正向互动远未形成。城市发展水平和承载能力制约临港产业的问题已经非常明显，亟待解决。需要今后在沿海城区发展上给予更多关注，投入更大力量，进而激发优质生产要素的集聚。特别是按照构建“一港双城”的战略部署，将曹妃甸新城打造为标志性成果，从而充分发挥城市带动作用，实现港产城交互共生。

从经济原理来看，港口-产业-城市之间的关系是多维互动的，既可能是相互增强的正反馈，也可能是相互弱化、相互掣肘的负反馈[16]。作为河北省传统大港、港城一体的代表，秦皇岛正在经历破茧重生的重塑过程，正在复制很多发达国家城市港区更新再生的经验做法。而作为新兴大港、港城分离、临港新城全新布局的代表，曹妃甸还需要在港产城良性互动的道路上做出更多的探索和创新，以谋求更好地平衡港口功能升级、临港产业生态化发展、临港新城人口聚集等目标。