国内突发公共卫生事件双盲演练模式的构建

黄思成，林子博，林欣琪，李玲，陈思东

(1.珠海市疾病预防控制中心，广东 珠海 519000；2.广东药科大学，广东 广州 510310)

0 引言

突发公共卫生事件是指已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情和不明原因的群体性疫病，还有重大食物中毒和职业中毒，以及其他危害公共健康的突发公共事件[1]。

2003年非典爆发后，我国卫生应急人员突发公共卫生事件应急处置能力不足的问题被放大，从而也推动公共卫生的发展。在国家对公共卫生事业的大力支持下，各级疾控机构、卫生监督所等公共卫生部门得到了大力推进。省级公共卫生部门的设备不断完善，技术不断取得突破。而各地基层卫生部门近几年也在国家财政的支持下，应急水平得到显著提高，并按照各省突发公共卫生事件应急预案的要求，不断开展演练。通过演练，卫生应急部门可以发现在执行预案和流程中存在的缺陷，从而改进和完善预案和流程，提高应急管理能力；基层应急人员可以了解自己现有知识和技能与应对突发公共卫生应急事件要求的差距，并为此学习应对的相关知识，做好相应的准备，在疫情暴发时能够综合分析疫情暴发流行的趋势，尽早控制疫情，争取疫情防控的主动性和时间，做到早发现、早预防、早治疗。

长期以来，基层单位的演练基本处于展示式演练，参演者事先熟悉演练的程序，演练期间只是按照既定程序进行操作。但由于突发公共卫生事件是涉及范围广的群体事件，需要掌握第一时间的信息与报告。而基层卫生部门往往需要进行第一线处置，并对疫情进行研判和分析，因此在突发公共卫生事件的应急演练中，应重点加强对疫情研判能力的锻炼，为了达到这一效果，演练中应该设置各种复杂的疫情，而且演练者事先不知道疫情发生发展的态势，只有置身于现场并通过调查后，才能对疫情进行研判，最大限度地发挥应急演练的作用。因此，构建基层突发公共卫生事件实战式双盲应急演练模式显得刻不容缓。

1 我国基层人员应急能力的不足之处

1.1 疫情调查和疫情判断存在不足

疫情调查是发现传染源和传播途径的重要手段，也是采取防范措施的有效依据。在一项某市呼吸道传染病应急处置研究中表明，基层单位疫情调查总体水平相对不足，现场流行病学调查能力有待加强。及早识别突发公共卫生事件的发生，迅速采取有效措施以降低事件造成的损失是突发公共卫生事件应对的首要目标之一。然而许多基层医疗机构未能对暴发疫情种类进行及时确认，对疫情进行疫区详细地理环境、人群特征等事件背景分析的开展率较低。在进行流行病学调查时，对临床表现描述、实验室检验重视不够，通常未能对首发病例进行调查，没有进行详细完整的三间分布描述、免疫史调查等。

1.2 疫情处置和疫情评价存在不足

疫情处理是突发事件应急处置的重要环节，包括对患者对症治疗，采取消毒等切断传播途径的措施，开展宣传教育活动等。而疫情评价则是分析疫情暴发的原因，评价控制效果，总结经验教训的重要手段。近年来许多研究显示，部分省市基层部门在应急处置能力仍有待提高。不少基层单位未能对事件发生原因、可能影响因素进行分析，并对事件控制效果进行评价；甚至忽视对疫情发生原因、采取控制措施的效果以及暴发疫情的经验教训进行总结分析。

针对基层单位在疫情调查、疫情判断、应急处置和疫情评价存在的问题，我们在构建基层单位突发公共卫生事件双盲演练的过程中予以侧重，以进一步达到演练效果。

2016年底，佛山市刚成立由市、区两级疾控中心的技术骨干组成的疾控系统卫生应急队伍，队伍尚未统一执行过任务；而鼠疫作为我国甲类传染病，还未在佛山市出现过大规模的爆发。为检验检验在市、区两级疾控机构的协同能力，以及处置罕见烈性传染病突发公共卫生事件的应急能力，佛山市卫生计生局开展了此次模拟鼠疫疫情的卫生应急演练。这是继2015年广东省开展的省级突发公共卫生事件双盲应急演练以来[2]，开展的首次国内基层突发公共卫生事件双盲应急演练，参演队员们来自佛山市疾控中心和佛山市各区疾控中心。与省级演练相比，基层演练一般具有如下特点[3]：

(1) 基层单位不具备省队一些精良的应急物资，如现场检测所需的P3实验车、部分病毒核酸检测试剂等，而应急演练的开展是建立在本地现有资源的基础上进行，因此这一类的考核无需进行，在演练考核前设计方需对此调查清楚。此外，基层公共卫生部门主要负责本地区突发事件应急处置，很少到外地进行救援工作，因此他们的后勤保障装备有限，在考察时不需要对长时间的野外生存能力和后勤保障能力进行考察。

(2) 由于基层应急人员培训和意识往往不如省级部门应急人员，因此双盲演练考核内容可以从易到难，以增强其对开展双盲演练的信心；此外还可以在考核中适当降低考核点难度；若某个环节演练队伍在一定时间内无法完成，可给予更多的提示，以保证整个演练流程能顺利完成，但在评分时要扣去一定的分数。

(3) 基层演练经费保障不如省级演练，因此组织方要控制好预算，把握好演练的规模(疫情范围、人数)，着重考核某几项应急能力，最大程度地做好场景和物资的布置。与2015年举行的省级复合型演练相比，本次计划举行市级单一传染病类演练，设置的难度干扰项、病人数量、需要调查的场景和时间相对较少，因此在达到演练考核目的的基础上，控制了演练的成本。

本次演练着重考核了佛山市在应对不明原因呼吸道传染病(鼠疫)暴发疫情突发公共卫生事件的预案体系。演练方案设计主要依据《国家鼠疫控制应急预案》、《广东省鼠疫控制应急预案》、《佛山市突发公共卫生事件应急处置预案》等应急预案，鼠疫防治手册[4]及省内外鼠疫、不明原因呼吸道传染病调查报告[5-7]、中国疾预控中心编制的卫生应急演练技术指南[8]而制定。

1.3 演练方法

本次演练是佛山市卫计局首次采用双盲应急演练模式。演练评估共有4名具有丰富的突发事件应急处置经验专家组成的评估专家组，按照场景进行分工，根据事先设计的评估手册中各指标体系，分别对各演练环节进行评估；专家们需要关注在该场景下的演练细节，并在评分表上进行评分。

1.3.1 应急演练准备

1.3.1.1 制定演练方案

此次演练方案由总策划和文案组制定，文案组人员主要来自佛山市卫计局应急办、广东药科大学和佛山市疾控中心。方案结合相关法律法规和有关文献知识制定并保密，保证演练前参与演练的队伍不知晓演练内容。在方案制定过程中，还邀请了具有丰富演练经验的应急管理专家对方案进行论证。在与专家、市卫计局应急办进行了多次协商后，设计方对方案的内容进行不断的调整，最终制成了一套演练方案。演练流程图见图1。

图1 应急演练流程图

1.3.2 应急演练实施

按照制定的演练方案，演员首先到达指定地点。市卫计局向市疾控中心发布救援通知。市疾控中心在接到通知后，启动应急预案，成立救援队伍，完成相关人员和物资准备后，前往目的地。

1.3.3 应急演练总结

应急演练结束后，演练领导小组、工作小组及参加应急演练的全体人员，共同讨论整个应急演练工作完成情况，分析应急演练效果及演练过程中存在的问题，讨论改进演练方案。

2 结果

2.1 评估结果

由本次演练的得分情况(表1)可以看出，在一级指标中，“应急响应与物质准备”、“采样与实验室检测”和“总结报告”环节得分率较高，均超过90%；“风险沟通与健康教育”得分率较低，为70.00%，说明救援队伍的媒体沟通技巧仍有待培训加强。而在二级指标中，扣分较多的分别为疫情核实与会商中的“疫情报告”和疫情控制中的“启动预案”、“划定大小隔离圈”，风险沟通与健康教育中的“媒体沟通”，得分率均低于60%，暴露的问题较多。此外，家庭调查、传染源调查、病例搜索和预防服药、染疫动物处理与场所消毒得分率也在80%以下，说明这些环节存在的问题仍不容忽视。

表1 2016年佛山市卫生应急综合演练评估指标得分情况

3 本次演练存在的问题和不足

3.1 演练队伍存在的主要问题

本次演练最终顺利完成，达到锻炼和考核队伍的目的。本次演练队伍存在的主要问题如下：

3.1.1 技术保障不足

本次鼠疫的现场流行病学调查阶段(病例调查、家庭调查、传染源调查)得分率也较低，分别为80%、70%、78%，低于平均分。主要体现在各专业组协同不够，对现场中发现的其他问题没能做到及时报告或采取处置措施；各组在病家、医院、可疑染疫场所的配合不足；演练过程中，应急队均缺乏向市卫计局、省疾控中心报告的意识。此外，一级指标“疫情控制”得分率也较低，主要体现在现场未能按照鼠疫防控技术方案要求，划定大小隔离圈；未按要求对染疫动物进行无害化处理或提出相关处置的建议；未能建议启动本级突发公共卫生事件预案和鼠疫防控预案；未提出建立鼠疫专门医院病区的建议，对搜索发现的病例未采取立即隔离措施。在技术保障方面，虽然佛山市已针对鼠疫传染病设置了专门的应急预案，但从本次演练的得分情况来看，预案的实用性、可操作性以及应急人员对预案的学习仍有待提高。

基层疾病预防控制机构的能力限制了疫情初期防控的针对性、科学性和有效性，在本次的模拟鼠疫疫情处置中，一方面是由于此类事件处置经验的不足，在佛山也较为罕见，此前没有此类事件处置的经验；加上此前对于非常规的偶发传染病开展的培训较少，因此整个流程暴露的问题较多。如果在平时工作中能够开展非常规传染病疫情的演练，会对处置一些非常规传染病疫情的处置能力大大提高。

3.1.2 演练组织工作存在的不足

3.1.2.1 对演练队伍的预料外响应考虑不足

在演练前，尽管设计方已尽可能预测演练人员可能的行动并做好准备，但演练人员在演练实施过程中仍有不少超出预测的预料外行动。而且双盲演练实施的原则之一就是允许甚至鼓励受练人员不受演练条件限制的发挥，这意味着产生预料外响应的可能性增大，给演练的控制工作增加负担，需要控制人员保持足够的灵活性来适应演练人员的这种预料之外的行动和决定，这也是双盲演练实施的难点所在[8]。而在本次演练中，控制人员对一些预料外响应控制不到位，一定程度上影响了演练的进程。

解决方法：总指挥和控制人员应具有良好的流行病学逻辑思维，并提前熟悉整个演练方案，才能发挥主观能动性，自主性的临场编发事件进展信息进行应对，以免干扰演练进程甚至造成演练失败。

3.1.2.2 演练调控不够

控制组对演练进展、队伍引导、场景调换安排的不够紧密，存在整个演练过程不连贯的问题，从而显得场面较为混乱，影响观赏性。由于双盲演练没有事先指定给出考核的场景和题目，而是需要演练队伍通过调查来一步步获取，因整个演练过程很难做的像普通演练过程那样连贯。但我们不能因此忽视演练过程的连贯性，而是要最大程度地保证每个场景的衔接，进一步细化工作方案，使演练能够进行流畅。

此次研究主要通过举办这次2016年佛山市突发公共卫生事件应急双盲演练，并通过收集到的资料、评估组的评估报告、召集参加演练的人员和专家举行研讨会，我们发现佛山市突发公共卫生事件应急预案存在的不足，以及双盲演练开展过程中遇到的一些问题，并提出了改进的方向。与突发公共卫生事件双盲演练相比，目前的展示式和单盲演练对疫情研判的考核比较欠缺，我们希望今后公共卫生部门能多尝试开展基层突发公共卫生事件双盲应急演练，加强国内基层卫生应急队伍建设，并提高卫生应急专业化、规范化、机动化、信息化水平。