行政的逻辑

陈辉

公共行政是一项国家的艺术，既古老又全新。说其“古老”，早在西周时代曾记载，周公行政七年，成王长，周公返政成王，北面就群臣之位;召公、周公二相行政，号曰“共和”。这里的“行政”体现了“行其政令”与“行其政事”。

西方社会关于公共行政的叙述可以追溯到摩西，他与岳父叶忒罗关于“选立百姓官长”的对话。叶忒罗说：你向百姓做的是什么事呢？你为什么独自坐着，众百姓从早到晚都站在你的左右呢？摩西答曰：这是因为百姓到我这里来求问神。他们有事的时候就到我这里来，我便在两造之间施行审判，我又叫他们知道神的律例和法度。叶忒罗进一步说，你这做得不好。你和这些百姓必都疲惫，因为这事太重，你独自一人办理不了。现在你要听我的话，我为你出个主意，要将律例和法度教训他们，指示他们当行的道、当做的事;并要从百姓中拣选有才能的人，就是诚实无妄、恨不义之财的人，派他们做千夫长、百夫长、五十夫长、十夫长，管理百姓。叫他们随时审判百姓，大事都要呈到你这里，小事他们自己可以审判。这样，你就轻省些，他们也可以同当此任。

叶忒罗的建议极具洞察力，建构了公共行政的基本原则：拣选和训练人员;授权与加力法则;重视律法的治理。十夫长、五十夫长、百夫长、千夫长各自处理自己分内的事，摩西则处理呈现“难断的案件”。摩西听从了岳父叶忒罗的建议，从以色列人中拣选有才能的人立为百姓的首领，对管理流程进行再造，以律法为准绳，通过分层治理，驾驭组织，从而形成了以色列民的科层制结构，带领部落脱离苦难之地，出埃及奔向“应许之地”，究其过程来源于理性旨意的导引，这亦是公共行政理性化逻辑的来源。

公共行政的“全新”则在于作为独立学科产生于十九世纪中后期，将政治艺术与管理科学应用于公共领域，优化公共服务。公共行政学的演进有两条基本的逻辑：其一，伍罗德·威尔逊、泰勒、法约尔、古里克、马克斯·韦伯等人为代表，贯穿其古典行政学派的核心思想是理性化逻辑。这其中马克斯·韦伯无疑是理性化思想集大成者，实现了行政效率的最优化。理性化最初的含义包括适度与节制，而后是指人们受理性的引导，以精确计算应对危机，解决问题。韦伯认为理性主义是行政行为服从于理性目的，做出有节制与注重实用的决定，理性的国家则是基于专业官员制度和理性法律之上。古典行政学派的“理性化”包含了三个基本要素：按章办事，依赖于法律，将管理的规则视为具有脱离人类情感的客观实在性;以效率和经济为主要目标，结果的可计算性;非人情因素的职业化管理方式。赫伯特·西蒙的有限理性行政模型，奥斯本与盖布勒的“再造政府”推动的新公共管理理论延续了公共行政追求科学、效率的技术化路径。因此，行政的技术化以管理主义为其基本的内在逻辑，以提升组织效率为其目标导向，寻求运用普适性的技术化方法来推进组织管理的变革，体现了行政的工具理性。时至今日大数据、人工智能、云计算运用于公共管理领域以实现治理的精准化，仍然延续了公共行政理性化的逻辑。

另一条路径则是以沃尔多、乔治·弗雷德里克森、文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·登哈特、珍妮特·登哈特等人为代表。向前可以追溯到托马斯·杰斐逊、亚伯拉罕·林肯，形塑了公共治理的民主化逻辑。文森特·奥斯特罗姆强调在公共行政的实践中运用“民主”、“社群”的思想于行政实践中，从而提升人类社会的公共福祉。罗伯特·登哈特认为，公共行政是为了追求公共的社会价值而对变迁进行管理的过程。弗雷德里克森直接将公共行政的精神界定在对所有公民的乐善好施的道德基础之上。新公共行政以公平为核心，追求公众参与的民主化行政，重在探究行政的公共性。民主的逻辑聚焦于自主治理的结构以及民主有效运行的实践机制。民主治理的运行机制体现了权力运行的双重向度：一方面反映了权力的归属，其实质是主权在民，即“民有”;另一方面反映了权力的行使，将权力委托给由社会选举的少数人所组成的政府来治理，此种委托代理的关系则形成了“民治”。民主化行政依靠社群自主治理，维护公众权利，回应公众诉求，以此构成了公共事务民主治理的有效路径。

事实上，东、西方公共行政的理念与实践亦有其相通之处，西方国家的公务员制度来源于中国的科举制度。1983年美国总统卡特任内的人事管理总署署长艾伦·坎贝尔教授在北京讲学时曾言：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我感到非常惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度的时候，都把文官制度的创始者归于中国。”公共行政既是一项职业，也是一个研究领域，重视理论之“学”（learning）与实践之“行”（doing）的交融，其发展在于将两者有机结合起来。社会科学发展的一条重要路径在于，通过“旋转门”的方式，打通思想与现实、理论与实践以及学术研究与经世致用之间的边界，思想库的功效亦在于此。伍德羅·威尔逊本人的经历亦是“旋转门”的映射，作为公共行政学的创始人威尔逊曾是普林斯顿大学的教授，他的学术论文《行政研究》被视为公共行政学发端的标志，而后从大学教授成为普林斯顿大学的校长，1911年当选为新泽西州长，1912年选为美国第二十八任总统，且连任两届。威尔逊将公共行政研究聚焦于政府职能与行政效率，认为万事相互效力，大小国家一律平等，建立国际联盟以调和国家间冲突。他于1919年获得了诺贝尔和平奖，被美国历史学界公认为五位最重要的美国总统之一，另外四位分别是：华盛顿、林肯、西奥多·罗斯福与富兰克林·罗斯福。公共行政学以真实世界的问题为导向，运用多学科的研究方法，探求治理艺术的科学，是科学性与艺术性的集中体现，将科学之真与艺术之美有机结合。行政的双重逻辑在于社会的复杂性，需要从管理与政治的视角理解公共行政。

如前所述，公共行政理性化与民主化两者逻辑的聚合点在于有效治理。近代以来政治变迁的最主要图景是民族国家的兴起，但是“二战”后新兴独立的亚、非、拉民族国家并未迎来自由与民主，往往陷入了政治混乱与社会动荡之中，甚至经济增长以更快的速度造成社会的断裂以致分崩离析。究其原因在于缺乏有效治理，经济发展与社会稳定是不可持续的。哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿深刻洞见在于：国家间最重要的政治特征不在于政府的形式，而在于政府的有效性，即公共行政的运行。

从理性化与民主化逻辑理解公共行政，一方面着力提升人们的理性分析与辨析能力，公共行政的实质在于决策力与实践力，值得重视的是分析应先于实践，辨析应先于决策;另一方面在理论阐发中聚焦公共行政的真实世界，探究国家治理能力的优化，因为治理能力是解决现实问题、实现美好生活的能力。当然，对于问题的解决大多时候简单的办法往往并不奏效，我们需要的是不断地切问而近思，找到有效解决问题、平衡优化各方利益的交汇点，再付诸实践与反思，从而实现公共行政的使命：有效政府与民主社会。