论我国传染病防控公共卫生事权配置的优化*

刘 丽

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

2020年新型冠状病毒肺炎(以下简称新冠肺炎)疫情在全球大暴发，我国30个省份陆续启动重大突发公共卫生事件二级或一级响应，各级政府对疫情防控作出不同的应急处置，在不同程度上抑制了疫情的进一步扩大，保障了人民群众的生命健康安全。各级政府的应急处置从宏观上看是我国治理体系和治理能力的一次大考，从微观上看则是对我国传染病防控公共卫生事权的一次深刻检视。事权，实际是指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力。[1]46在我国事权划分主要呈现两种思路：一种思路是按照项目划分，另一种是按照事权要素划分，按照决策权、执行权、监督权等划分，同一事权可将不同要素划归不同层级政府。[2]我国《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》和《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等顶层设计文件和法律制度虽对传染病防控公共卫生事权之决策权、执行权和监督权都作了具体的规定，但此次新冠疫情的防控，促使我们需要在法律、行政法规实施一段时间后及时进行立法后评估，修改法律规定在具体适用中存在的制度障碍，优化传染病防控公共卫生事权即决策权、执行权及监督权三权的配置，进一步提升政府处理突发公共卫生事件的应急能力。

一、我国顶层设计文件和立法对传染病防控公共卫生事权的配置

为了解决我国医疗卫生领域长期存在的央地事权和财政支出责任划分体系不够完整，制度规范的系统化不足，部分事项与财政支出责任划分不明确，地方缺乏执行依据，中央和地方分担比例即支出责任划分不尽合理等系列问题，国务院于2018年出台了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕67号)，将传染病领域的公共卫生事权和财政支出责任作了如下划分(表一)：

表一：央地传染病防控公共卫生事权与支出责任划分

此外，《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中国共产党纪律处分条例》等立法和党内法规对传染病防控公共卫生事权的决策权、执行权和监督权作了具体规定(表二)。

结合顶层设计文件和《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等立法的规定，可以发现我国传染病防控公共卫生事权的配置具有如下特点：

第一，传染病防控公共卫生事权之决策权和主要监督权主要归属于中央，事权的执行权坚持属地管理原则，划归地方政府或地方政府的卫生行政部门。全国性重大传染病防治事权上划为中央的财政事权，由中央承担管理和支出责任，中央可以委托地方政府行使相应的财政事权，但相应的支出责任由中央承担，可通过中央专项转移支付进行经费安排。这种集中力量办大事的制度安排体现了举国体制应对突发公共卫生事件的优势。

第二，地方政府间传染病防控公共卫生事权的具体划分主要散见于单行立法如《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律、法规。通过这些具体规定可以看出，其主要是强调地方政府的责任，但是，地方政府的决策权存在不足，传染病首先暴发于地方，但是地方政府在处理传染病事件时，往往出现决策权不足，过分依赖中央的决策从而有可能错过传染病防治最佳时机的问题，地方政府在处理突发传染病疫情方面的“主动性”和“积极性”有待进一步提升。

表二：传染病防控公共卫生事权的具体配置

二、我国传染病防控公共卫生事权配置存在的主要问题

新冠肺炎暴发初期，武汉市政府依据现行法律规定作出的预警、应急救援和政府信息发布工作在不同程度上受到了民众的质疑，所质疑的问题主要集中于地方政府信息披露不及时，信息公开不透明、防控不力等方面。此类在疫情防控中出现的问题，促使我们及时反思现行的《传染病防治法》、《突发事件应对法》等立法在传染病防控公共卫生事权配置上存在的问题，及时评估该部法律并进行适时的修法。

(一)传染病防控公共卫生决策权存在的问题

1.传染病预警主体设置过高

“预警”的有效性和及时性是成功启动“处置”程序的必要条件，“预警”不是特权，“预警”不是机密，[3]117现行法律规定在重大传染病预警权的设置上存在过于强调预警的职权性和特权性；权力过于集中于中央行政机关的问题。

依据《传染病防治法》的规定，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府有权根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病的预警，并根据情况予以公布。由此可见，预警的主体级别限定于省级以上人民政府，设区的市并没有预警发布权。依据《突发事件应对法》第43条的规定：“可以预警的自然灾害、事故灾害或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报”，县级以上地方各级人民政府有权发布相应级别的预警，但是由于法律规定的笼统和模糊，导致此次处于新冠肺炎重灾区的武汉市政府并没有在“在第一时间”发布相应级别的预警。

2.封城措施与疫区的关系、疫情重点区、疫情高发区的认定不明确

《传染病防治法》第43条规定了甲类、乙类传染病暴发、流行时疫区认定的主体和有权决定对疫区实行封锁的主体。但是疫区的认定条件和对疫区实行封锁是否必须以该城市已宣布为疫区为前提没有明确。此外，有关疫情重点区、疫情高发区的认定也无标准可依。

第一，“疫区”与“封城”措施的关系不明确。新冠肺炎疫情暴发后，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部于1月23日发布第1号通告，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；机场、火车站离汉通道暂时关闭。[4]武汉自此正式“封城”。紧随武汉之后，湖北鄂州、潜江和黄冈三地也于当天实行暂停市域范围内公共交通、铁路车站通道暂时关闭的“封城”措施。[5]但是，遗憾的是没有一个地方政府宣布任何一个城市为疫区，即使武汉市的第1号通告，也没有出现“封城”或“封锁”的字眼，或是说明“封城”的决定主体是谁？“封城”措施都是在没有公布疫区的情况下采取的封锁措施。

第二，“疫情重点区”、“疫情高发区”的认定标准不一。没有宣布疫区带来的另一个问题是其他省份依据国家卫生健康委的疫情通报数据来自行判断哪些省份或城市为疫区、疫情的重点区或高发区，并对来自疫区的人员实行地域歧视，将这些地区的人员视为病毒携带者。比如江苏省扬州市和无锡市在2020年2月8日发布通告，要求对湖北、浙江、广东、河南、湖南、安徽、江西等疫情重点地区的外来务工人员，一律劝返，不听劝返的一律按照法律法规及有关规定严肃处理。[6]

再比如，2月8日北京市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指挥部提出“疫情高发区计划返京人员建议暂不返京。”所谓的“疫情高发”地区是指湖北武汉以及国内病例已经超过1000例的3个省份。[7]由此可见，北京市卫健委将确诊病例超过1000例的地区作为疫情高发区的判断标准，那么扬州市和无锡市发布的通知中“重点区”与北京市的“高发区”有没有区别？区别在哪里？不得而知。

(二)传染病防控公共卫生执行权存在的问题

1.政府信息公开制度运行不畅

突发传染病公共卫生事件的信息公开制度不同于常态管理下的政府信息公开，其应适用《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关规定。但是现行法律规定却存在对信息公布主体的层级设定过高；疫情信息发布主体与疫情发生地政府不一致；信息发布方式不合理，未能引起民众的高度警惕和积极防护；多部门的信息统计主体造成的民众重复填表等诸多问题。

第一，信息公布主体的规定不合理。依据《传染病防治法》的规定，传染病暴发、流行时信息公布主体并非疫情暴发地的政府，而是国务院卫生行政部门或其授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门,这样就会出现重大传染病暴发于地方而地方政府却无信息披露权的矛盾。根据《新冠肺炎疫情信息、推进疫情防控国际合作纪事》显示，2019年12月30日起，武汉市卫生健康委依法发布疫情信息，这让人不得不质疑武汉市卫生健康委发布疫情信息的权力来源。

第二，信息发布方式不合理。新冠肺炎疫情暴发初期，武汉市卫健委就在2019年12月31日发布的《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》中指出“未见明显人传人和医护感染，可防可控。提示公众尽量避免到封闭、空气不流通的公众场合和人多集中地方，外出可佩戴口罩”；1月15日，武汉市卫健委在其官网发布的《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答》中指出“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”，由此可见，对新冠肺炎病情的认定一直在不断地探索中，但是社会公众基于对武汉卫健委通报内容“人传人风险较低”的判断，并没有加强自我防护和提高防护措施，也没有听从卫健委的指导出门戴口罩。直到1月20日，国家卫生健康委组织高级别专家组组长钟南山院士代表专家组通报，“现在可以说，肯定的，有人传人现象”，公众才真正意识到新冠病毒传染性极强的风险，民众开始抢购口罩，药店出现了“一罩难求”的局面。

第三，疫情暴发期间多部门的统计主体、统计指标的不确定性加重了信息申报主体的负担，导致信息发布的延迟，政府数据共享不足，大数据利用不充分。政府职能部门应该实现基层上报数据信息的共享，而不是让基层社区工作人员或民众花更多的时间应对政府不同职能部门的统计信息，不能将基层的抗疫工作演变为“表格抗疫”。

2.行政强制措施的适用标准不一

根据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定，传染病暴发、流行时，县级以上的人民政府根据规定可以采取隔离措施、紧急措施等行政强制措施。但是由于法律规定的笼统性，导致各地政府在防控新冠肺炎时出现了适用隔离措施时，适用条件、适用对象和程序等不统一的情形(表三)。

表三：新冠肺炎期间全国各省、自治区、直辖市对外省人员采取隔离措施的情况[8]

从上表统计中可以发现各地政府实施集中隔离措施的情形有10种，实施居家隔离的情形有11种；同样的情形在有的省份是实行集中隔离措施而在其他省份却是被实行居家隔离措施；各种隔离措施的适用条件五花八门，标准不一，比较混乱。比如在新冠肺炎疫情暴发期间，不同地方政府针对外省人员和境外人员依据不同的条件采取了不同的隔离措施，北京市就规定外省人员一律居家或集中观察14天，而不论外省人员是否持有“绿色健康码”，而云南、甘肃等省份则规定健康人员或绿码持有者无需隔离，有的省份则对来自重点疫区或高风险地区的外省人员医学隔离14天。同时，各地在出台隔离措施时，没有明确集中隔离期间费用的承担主体和隔离费用的收取标准，因此产生被隔离人以隔离费用由政府承担为由拒绝支付或被收取“天价隔离费”[9]等诸多问题。

为了阻断传染病的传播，许多地方政府纷纷采取各种“硬核”应对措施。比如在封闭可能造成传染病扩散的场所时，有的封闭整个社区，有的则只封闭整个楼栋或门栋。如果采取封闭场所的紧急措施达不到阻断传染病风险的目标，则作出行政拘留的行政处罚。在广大的农村很多村镇则直接采取“封村”、“断路”等简单粗暴的方式来防控疫情。

(三)地方卫生行政部门的监督权运用不足

《传染病防治法》、《监察法》等相关法律、党内法规，对传染病防控公共卫生事权的监督权作了如下划分：县级以上卫生行政部门的监督对象是下级卫生行政部门、疾控机构、医疗机构等有关传染病防治的单位。中央指导组的督查组主要是对地方主要领导进行督察，各级纪委和监察委则主要针对各级党委和政府领导干部进行监督。

新冠肺炎期间，媒体关于各级卫生行政部门的监督大多聚焦于国家卫生健康委，比如2020年2月4日，国家卫生健康委办公厅关于出台《加强疫情期间医用防护用品管理工作的通知》，强调履职担当，严肃追责问责。如果发现医疗机构不合理使用防护用品、存在随意浪费现象的，要严肃追究有关责任人的责任。针对“陕西安康中心医院违规发放临时补贴事件”，国家卫生健康委负责人也作了积极回应，责成陕西卫生健康委迅速查明情况，严肃问责，严肃追责。[10]除此之外，有关地方卫生行政部门的报道则更多地是聚集于中央指导组派出督查组赶赴黄冈市进行督查时，暴露出的黄冈市卫健委主任对于该市定点医院收治能力、核酸检测能力的明确数据等一问三不知的问题。

在疫情防控关键时刻，中央指导组针对武汉疫情防控在应收尽收等工作中，一些干部存在的底数不清、情况不明、救治不及时、责任不落实的情况，一些患者转运过程中，存在衔接无序、组织混乱等问题，对武汉市武昌区、江汉区以及湖北省和武汉市的卫健委的部门负责同志进行了工作约谈，通过约谈释放出失职失责必须追究的强烈信号。

各级纪委监察委也加大了对地方政府在应对新冠肺炎疫情工作的监督力度，比如截止2月22日，广西河池市纪委监委共追责问责干部143人，其中立案53人、诫勉谈话9人、通报批评13人、其他处理68人。[11]因疫情防控工作不力，通辽市纪委监委研究，对霍林郭勒市委、市政府在全市范围内通报批评，责令霍林郭勒市委书记、市委副书记2人作出深刻检查；对其他相关人员分别给予党内警告、政务记过等处分。按照干部管理权限，由霍林郭勒市纪委监委对其他有关责任人进行问责。[12]因为疫情防控不力，哈尔滨副市长等18名党员干部和公职人员被追责问责。[13]

由此可见，中央指导组和各级纪律监察委在疫情的监督方面发挥了主要作用，而地方卫生行政部门监督权的行使还有待进一步发挥。

三、我国传染病防控公共卫生事权配置的优化路径

(一)建立健全传染病防控公共卫生决策权

1.健全公共卫生预警制度

第一，扩大传染病预警主体的范围，将预警权扩大到地方各级政府和卫生行政部门。因为，地方政府和卫生行政部门最先掌握发生公共卫生事件的一手信息，其获得的信息最确定和全面，其作出的预警更加及时。

第二，建立“吹哨人制度”，坚持科学家研判与政治家管理制度的有机结合。突发公共卫生事件中最先接触病患的一线医生是最早发现可疑病例并及时做出病理研判的专业人士，其通过医院里近期类似病例的比对分析并基于专业的敏锐判断最有可能在第一时间吹响口哨，发出疾病预警。因此，基于预警及时性原则的要求，一旦发生突发公共卫生性事件，就必须授权一线医护人员在第一时间吹哨报警。突发公共卫生事件预警机制要充分尊重医生、专家的判断，敬畏科学，应该设计宽松的疫情研判法律制度来保障一线医护人员长年基于专业和职业的判断所作出的疾病信息研判。

2.规范封城措施与疫区、疫情重点区和疫情高发区的认定

第一，明确“疫区”和“封城”的关系。《传染病防治法》第43条第2款规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。由此条款可知，封锁或封城是对疫区实行的一种强制措施，因此，只有某个城市经相应级别的政府决定宣布为疫区后，才能对该城市采取封锁措施，疫区的认定是实施封锁的必要前提条件。

第二，规范疫情高发区、疫情重点区的认定。依据《传染病防治法》的规定，无论是县级以上地方人民政府还是国务院，都只能依法宣布某地为疫区，法律并没有授权某级政府有权作出疫情高发区或者疫情重点区的认定，因此，地方政府没有权力自行认定疫情高发区或疫情重点区，作为地方政府，应该坚持“法无授权不可为”的原则。

未来修改《传染病防治法》和《传染病防治法实施办法》时需要对疫区进行科学分级，科学界定疫情高发区或疫情重点区的标准，明确认定疫情高发区或疫情重点区的政府级别，防止地方政府为了减轻自身防控压力而随意认定疫情高发区或疫情重点区，进而采取不合理的限制措施歧视外地人。

(二)进一步规范传染病防控公共卫生执行权

1.完善紧急状态下政府信息公开制度

第一，调整信息公开的主体。修改《传染病防治法》的相关规定，在传染病暴发、流行时将信息公布主体确定为疫情暴发地的政府而非国务院卫生行政部门或其授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。这样就会解决重大传染病暴发于地方而地方政府却无信息披露权的矛盾。同时，也便于各级政府牵头成立的联防联控机制在公布疫情信息时将有关传染病信息及时公布于众。

第二，传染病信息的发布应该主动、及时。传染病暴发、流行期间，民众在政府的号召下实行居家隔离即尽量做到足不出户，因此，信息的获得相对比较闭塞，渠道比较单一，如果民众不能及时从官方得到有关传染病病症、传染途径、防控措施、感染人数、治愈人数等信息，就会进一步加剧民众的恐慌心理，也会滋生谣言的疯长。因此，政府应该依职权主动公开传染病信息，不能人为设定由政府分级把控信息或搞所谓的信息公开之前的行政审批，而且信息的公布应坚持及时性原则。

第三，改革信息公布的方式。民众对医学专家研判的执行胜过卫生行政部门的通报，原因是医学专家是传染病防治领域的顶级科学家，有着十分丰富的临床实践经验。在公共卫生事件的信息发布中必须设置卫生行政部门同医疗等领域专家同台参加疫情信息发布会的制度。比如英国在不同的领域就设置了政府首席科学顾问制度。新冠肺炎在英国暴发期间，两位科学顾问经常和英国首相同时登台参加疫情新闻发布会，一位是总科学顾问，另一位是医学科学顾问，相当于首相的左膀右臂，他们一方面参与决策，另一方面把正确的科学理念传播出去，与民众进行有效沟通。[14]

第四，规范信息统计主体、统计指标，充分利用大数据。为了改变“表格抗疫”，减轻基层社区工作人员信息统计工作的压力，各级政府应明确疫情信息的统计主体和统计指标，在确定了各基层社区作为信息统计主体后，就不再要求各级政府职能部门再进行信息统计，避免造成信息申报人多头申报同一数据，减轻信息申报人的填表负担，同时，信息统计主体可以充分利用“钉钉APP”、“微信小程序”等高科技软件进行信息的统计和整理。信息收集汇总后，政府各职能部门可以充分实现数据的共享。

第五，有效处理政府信息公开与个人信息保护的关系。疫情信息的收集和公布还需遵守《个人信息安全规范》、《网络安全法》和中央网络安全和信息化委员会办公室《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》的规定。疫情信息公开的广度和深度势必涉及个人信息公开的程度，应尽量避免出现信息公开粗线条不具有可参考性或信息公开过细侵犯他人隐私权，从而造成他人生活困扰的问题。信息经过脱敏处理后公布时应该详细可供大众防范危险而不宜大而化之，避免因为信息不完全透明造成民众的恐慌和谣言的传播。

2.规范强制措施的运用

第一，明确隔离措施的适用条件和程序。隔离措施作为暂时限制人身自由的强制措施，势必影响到被隔离人的人身自由权和财产权，因此，之后的修法应该进一步明确实施不同种类的隔离措施的具体条件和判断标准；明确不同种类的隔离措施由不同行政级别的主体来决定；规定隔离措施实施的具体程序；明确隔离措施的具体内容即隔离措施实施的地点、隔离期间所产生费用的承担主体等等内容。

第二，规范紧急状态下各种紧急措施对个人权利限制的边界。重大突发事件引发的公共危机，打破了常态法治状态下的依法行政，进入到了紧急状态下的行政法治，激活了紧急状态下行政应急性原则的适用空间，行政应急性原则赋予了行政机关在紧急状态下采取的诸多“非常”处置权力即强制措施，包括对公民基本权利进行适当的限缩与克减，比如关闭影院、商场等场所，禁止通行等措施。风险社会中紧急状态下，为了公共利益即保障公共安全的需要，可以对公民的权利进行一定的限制，但是，这种公权机关对个体的权利限制也并非毫无限制，应急状态下的限权措施受到法律保留、比例原则、禁止不当联结以及核心权利保障等诸多原则的限制。[15]11

(三)实现临时机构和常态化机构监督的有机结合

中央成立的应对公共卫生事件的工作领导小组即中央指导组，是为了确保中央防控公共卫生事件的部署在地方得到严格落实的临时机构，其职责之一是督察职责，督察不作为、乱作为、不担当的问题，依法依纪要求有关方面作出整改，作出调查处理。[16]通过对地方工作开展督察，利用约谈和发出督察通知的方式及时解决实际存在的问题。督察的手段主要通过明察暗访、约谈主要领导的方式进行。

纪委、监察委作为常态化监督机构，其职责在于确保党中央决策部署落地见效，推动各级党委、政府严格落实主体责任，其监督重点应该主要放在疫情防控过程中领导的不作为和疫情过后各项救助政策的落实两个阶段。

卫生行政部门作为基层的行政执法机关和常态化的管理机构对其管辖区域内的违法案件应该依据《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律、行政法规的规定，积极行使监督权，主动作为，加强监督。

总之，只有中央指导组、纪委监察委和各级卫生行政部门三类监督主体分工合作，有机结合，才能更好地实现对传染病防控公共卫生事权运行的全面监督。