推进城乡融合发展对策探析

摘 要：乡村发展是我国现代化进程中的短板，城乡融合发展是加快乡村现代化的一个重要路径。从时代的要求、实现国家现代化等视角论述推进城乡融合发展的重大意义，明确以实施乡村振兴战略为重要抓手，推动城乡融合发展，通过振兴乡村，开创城乡融合发展和现代化建设新局面。进而基于我国实际，从建立健全城乡融合发展体制机制、系统规划、加快补齐乡村发展短板、充分发挥农民主体作用和首创精神等四个方面提出推进城乡融合发展的对策。

关键词：城乡融合;乡村振兴;对策

中图分类号：F291.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）15-0007-03

目前，我国正处于现代化的关键时期，城乡二元结构明显。经过40多年改革开放发展，城乡关系由原来的农业支持工业、乡村支持城市进入到了以工促农、以城带乡的新阶段。党的十六大报告首次提出“统筹城乡经济社会发展”，党的十八大报告提出“推动城乡发展一体化”，党的十九大进一步提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。推进城乡融合发展是实现乡村现代化的必然要求。

一、推进城乡融合发展的重大意义

新中国建立以来，城乡关系经历了计划经济时期的城乡分割，同时实施农业支持工业、农村支持城市的政策，导致了明显的城乡发展不平衡、不协调的城乡二元结构。经过改革开放以来40多年的发展，城乡关系进入以工促农、以城带乡新阶段，不断推进城乡之间要素的自由流动，推动城乡产业、公共服务、基础设施等方面的融合发展，城乡经济社会发展水平差距趋于缩小。

推进城乡融合发展是我国社会主义进入新时代的要求。推进城乡融合发展，有着深刻的时代背景。党的十九大报告明确提出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。2019年我国国内生产总值为99.08万亿元，按平均汇率折算，人均首次超过1万美元。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡发展的一个重要表现是城乡发展不平衡，主要表现在乡村经济发展、基本公共服务、社会事业、基础设施等方面与城市相比差距较大。例如，在经济产出方面，2018年我国第一产业产值占国内生产总值的比重、就业占全部就业的比重分别为7.2%、26.1%，而第二产业产值占国内生产总值的比重、就业占全部就业的比重分别为40.7%、27.6%[1]，第二产业的生产效率显著高于第一产业。在收入消费方面，2019年全国城镇居民和农村居民人均可支配收入分别为42 359元、16 021元，收入比是2.64∶1;城镇居民和农村居民人均消费支出分别为28 063元、13 328元，消费支出比是2.10∶1[2]，城镇居民人均收入和消费水平均超过农村居民2倍。在公共教育方面，2016年城区初中阶段具有大学本科及以上学历的专任教师比例为90%，而农村初中是75%;城区小学阶段具有大学本科及以上学历的专任教师比例为68%，而农村小学仅有37%[3]。在基本医疗卫生方面，2018年城市每千人口拥有卫生技术人员10.91人，农村每千人口拥有卫生技术人员只有4.63 人;城市每千人口拥有医疗卫生机构床位数8.7张，农村每千人口拥有医疗卫生机构床位数只有4.56张[1]，农村只有城市的50%左右。农村养老保障水平低，2018年农村基础养老金每月只有88元。可以看出，城乡发展差距较大。

从实现国家现代化的角度看，推进城乡融合发展的战略意义。习近平总书记指出，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”[4]改革开放以来，我国城镇化水平快速提高，1978—2019年常住人口城鎮化率由17.92%提高到60.60%，而户籍人口城镇化率只有44.38%[2]，也就是约有2.27亿进城农民不能与城镇居民享受同等城镇社会保障和福利，这部分进城农民还没有完全实现市民化。我国是一个人口大国，2019年底我国人口超过14亿，即使城镇化水平超过70%，乡村人口依然有4.2亿，超过美国总人口。因此，乡村没有实现现代化，就不能说我国实现了现代化。

二、以实施乡村振兴战略推进城乡融合发展

以实施乡村振兴战略为重要抓手，推动城乡融合发展。习近平总书记强调，“通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。”[4]

（一）实施乡村振兴战略具有重要意义

习近平总书记强调，“各地区各部门要充分认识实施乡村振兴战略的重大意义，把实施乡村振兴战略摆在优先位置”[5]。一是实现乡村振兴和农村现代化是我国现代化的重要组成部分。习近平总书记也多次强调，“没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化”[4]。由于乡村人口多、资源有限、农业比较效益低、发展基础薄弱等原因，目前农业农村现代化程度相对滞后于城市。应通过实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化进程，加快补齐我国现代化在这方面的短板，保证我国现代化如期全面实现。二是乡村振兴为全面建成小康社会补齐短板。习近平总书记指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”[6]

（二）城镇化和乡村振兴之间具有内在的有机联系

从发达国家的现代化历程看，城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。习近平总书记指出，“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑。”高水平的城镇化是实施乡村振兴战略的重要外部条件。一是城镇化为农民提供了新的就业机会。城镇化是人口和非农产业在空间集聚的过程，也是乡村人口减少的过程，城镇非农产业发展为农民提供新的非农就业机会，从而大幅提高农民收入。二是城镇化为农业规模化、集约化生产创造了条件。在城镇化过程中不断吸纳农村剩余劳动力，减少农业从业人员。通过承包地流转，提高农业从业人员的农业资源占有量，特别是农业资源向农业生产能手集中，可以有效推动农业规模化、集约化经营，提高农业资源利用效率、农业生产效率、产出水平和农民收入水平。三是乡村的现代化和乡村振兴是以城镇化的充分发展为前提的。城镇是农产品的最主要市场，城镇人口增加和收入水平的提高扩大了农产品的需求，推动了农业结构的优化。同时，城镇作为区域科技、教育、信息的聚集地和经济中心，为乡村振兴提供资金、技术、信息、人才等要素支持。

城镇化也离不开乡村振兴。农业现代化为城镇人口提供足够的食品等必需的生活农产品，为城镇化提供土地、农村剩余劳动力等生产要素，是城镇化的基础和最基本的推动力。因此，实施乡村振兴战略必须置于城乡融合、城乡一体的架构中推进，具体来说，就是以城镇化为引领，打破原来的城乡分割状态，把城镇和乡村贯通起来。

（三）乡村振兴战略的总目标、总方针、总要求

实施乡村振兴是党的十九大提出的一项重大战略，关乎我国全面建设社会主义现代化国家，是当代推进“三农”工作的总抓手。习近平总书记指出，实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系[7]。具体来看，产业兴旺是重点和难点，在农业现代化的基础上，应进一步推进乡村产业现代化、乡村经济多元化，使产出更高效;生态宜居是关键，在经济发展的同时应不断改善乡村生态环境，实现乡村人与自然和谐共生和乡村经济社会可持续发展，打造农民安居乐业的美丽家园;乡风文明是保障，要不断加强村民思想道德和人文素质教育，培育社会主义核心价值观，形成良好的社会秩序和健康文明的社会风气;治理有效是基础，应构建党委领导、政府负责、农民参与、社会协同、法治保障、德治法治自治相结合的现代乡村社会治理格局;生活富裕是根本，推进乡村振兴目的是要不断缩小城乡生活水平差距，让村民生活更美好。总体而言，通过实施乡村振兴战略，逐步实现城乡融合，即城乡居民基本权利平等化、基本公共服务均等化、收入水平均衡化、要素配置合理化、产业发展融合化[6]。

三、推进城乡融合发展的主要对策

推进城乡融合发展要基于我国城乡各地的自然禀赋、历史文化、经济社会发展水平等条件，针对城乡融合发展中的问题，特别是我国仍然处于人口、资金、土地等生产要素从农村向城市集聚的阶段，提出针对性的对策措施。

（一）完善城乡融合发展体制机制和政策体系

不断完善城乡融合发展体制机制和政策体系，为城乡融合发展提供必要的制度保障，不断破解城乡二元结构，推进乡村现代化。一是完善农村基础设施建设机制。引导和鼓励各类社会资本参与农村各类基础设施建设，推动城镇高水平的基础设施向农村延伸，实现城乡基础设施互联互通，提高乡村基础设施建设水平。二是推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制。一体推进城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险、大病保险、最低生活保障制度，不断提高乡村医疗卫生、社会保障等方面水平。为进城农民提供普惠性、均等化的终身职业技能培训，提高他们的就业能力和适应城市生活的能力。三是加快推进户籍制度改革，完善城乡劳动者平等就业制度，保护好农民工的合法权益。让进城农民在城镇住得下、融得进、能就业。四是推进农村“三权”分置改革，深化农村产权制度改革。在承包土地确权登记基础上，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，构建农村土地流转信息平台，保障农村土地流转。保障进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权等合法权利，将农民的户口变动与“三权”脱钩，以调动广大农业转移人口进城落户的积极性[6]。五是构建乡村振兴的要素保障机制。创新乡村人才培育机制，大力培育新型职业农民。提高公共财政向农业农村投入比例，使土地出让收入更多向乡村投入，同时运用市场手段，引导更多城市金融和社会资本投向乡村。

（二）整体规划、统筹城乡融合发展

城乡融合发展是一项复杂的系统工程，推进城乡融合发展离不开政府的主导作用。习近平总书记指出，“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”[8]政府应采取制定规划、政策支持等措施统筹城乡融合发展。

首先，推进新型城镇化。一是推进城镇化要以人为本。推进城镇化要让城乡居民共享改革发展和城镇化成果，实现城乡居民共建共享。二是根据自然资源和生态环境承载能力，优化城镇化空间布局和城镇规模结构，因地制宜地发展城市群。相对于独立的城市，城市群能够产生更高的集聚效应、要素生产率。例如，以上海为核心城市的长三角城市群，只占我国2.1%的国土面积，但拥有我国1/4的经济总量和1/4以上的工业增加值。三是促进城市群内各类城市协调发展。做强做大核心城市，加快发展中小城市，有重點地发展具有特色资源、区位优势的特色小城镇。四是完善城市群内城市之间的城际铁路、高速公路网络，形成城市群内快速交通运输网，促进生产要素、信息、物流等的便捷流通。

其次，科学制定城乡发展规划。城乡发展规划要与其他相关规划一体设计、一体编制，避免规划时城乡脱节、重城市轻农村。规划乡村发展要科学把握各地差异和特点，统筹考虑乡村土地有效利用、特色产业发展、居民点合理布局、人居环境整治、优秀历史文化传承等因素，注重地域特色，体现乡土风情与乡村自身特色，真正发挥规划的作用。

（三）加快补齐乡村发展短板

经过改革开放40多年的发展，我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，要抓住机遇，加快补齐农业农村发展短板，不断缩小城乡差距。

补齐乡村经济发展短板。一是加快推进农业现代化。不断完善农业基础设施，提高农业机械化水平，研发和推广农业新技术，夯实现代农业发展基础，确保国家粮食安全。二是要加快建立现代农业产业体系。充分挖掘现代农业的经济、文化、社会、生态等多种功能，不断拉长农业产业链、价值链，促进乡村一二三产业融合地发展，提高农业附加值。三是发挥比较优势，因地制宜发展乡村现代特色旅游业。我国农耕文明源远流长、博大精深。一方面应传承优秀传统文化，发展乡村文化旅游;另一方面应与休闲农业、优美的乡村环境相结合，拉长旅游业产业链，提升附加值。其目标就是让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业。

补齐农村基础设施短板。不断加大财政支持农村基础设施建设力度，重点建设好乡村道路交通、农田水利、乡村物流、通信网络等基础设施，更好地推动人才、资本等现代要素在城乡间双向合理流动。

（四）充分发挥农民主体作用和首创精神

推进乡村振兴最终要靠农民。习近平总书记指出：“农村要发展，根本要依靠亿万农民。”应创新方式方法，调动广大农民的积极性、主动性、创造性，发挥农民主体作用和首创精神，更好地推进乡村振兴。例如，陕西省留坝县推行院坝说事会群众工作法，集思广益解决群众的困难。按照“收集话题、确定主题、现场说事、跟踪问效”四个主要环节，各村每两月至少召开一次全村村民参加的院坝说事会，农民主动参与本村发展，明确了发展思路，提高了建设乡村的积极性。推进农村“三变”改革（即资源变资产、资金变股金、农民变股东），让农民成为利益共同体，主动参与推动乡村产业发展。推广一事一议、以奖代补等方式，鼓励农民对直接受益的乡村基础设施建设投工投劳，让农民更多地参与建设管护。

参考文献：

[1]  国家统计局编.中国统计年鉴2019[K].北京：中国统计出版社，2019.

[2]  国家统计局.中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].国家统计局网站，2020-08-07.

[3]  李丹，裴育.城乡公共服务差距对城乡收入差距的影响研究[J].财经研究，2019，（4）：111-139.

[4]  习近平在中共中央政治局第八次集体学习时强调[N].经济日报，2018-09-23（01）.

[5]  习近平对实施乡村振兴战略作出重要指示强调[EB/OL].新华网，2020-08-07.

[6]  中共中央文献研究室.习近平关于社会主义经济建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：159-209.

[7]  習近平在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时的讲话[N].经济日报，2019-03-09（01）.

[8]  习近平在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调统一思想坚定信心鼓足干劲抓紧工作奋力推进国防和军队现代化建设[EB/OL].新华网，2020-07-31.

收稿日期：2020-08-07

基金项目：陕西省社会科学基金项目“基于乡村振兴战略的陕西城乡融合发展机制创新研究”阶段性成果（2019S049）

作者简介：胡卫华（1969-），男，四川岳池人，教授，从事乡村发展、生态文明研究。