西方行政改革的理论溯源、逻辑及启示

摘 要：西方行政改革理论源于行政的基础理论及其实践发展中所关注和探讨的一系列主题，包括组织理论、制度分析、管理主义和治理理论。这些理论在应用的过程中，形成了三条相互依赖、互相影响的逻辑线索，表现为“环境-理念”的适配、“组织-制度”的协同，以及“体制-管理”的调适。行政改革的理论逻辑能够为实践提供启示，如探索国家治理视域下优化协同的政府治理结构，構建多元协调的组织制度形式，提升互动合作的韧性治理能力等。

关键词：行政改革;组织;制度;治理

中图分类号：D630    文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.006

The Theoretical Source， Logic and Revelations of Western Administrative Reform

YANG Guo-dong

（Dalian Maritime University， School of Public Administration and Humanities， Dalian 116026，China）

Abstract：The administrative reform theory of Western countries originates from the basic theory of administration and a series of topics which are concerned and discussed in the development of its practice， including organizational theory， institutional analysis， managerialism and governance theory. In the process of application， these theories form three interdependent and interactional logical clues， which are the adaptation of “environment-idea”， the coordination of “organizations-institutions” and the adjustment of “system-management”. The theoretical logic of administrative reform provides enlightenment for reform practice， it is necessary to explore an optimized and coordinated government governance structure from the perspective of national governance， build a diversified and coordinated organizational system， and enhance the resilient governance capacity of interaction and cooperation.

Key words：administration reform;organization;institution;governance

行政改革是一种政府治理关系调整、边界界定，以及政策和工具选择的持续调试和动态平衡的复杂活动，它通过对行政体制、机构、运行方式和技术工具等方面的改革创新，“旨在实现行政结构的更新、行政功能的调整，以此来推动经济社会的进步”[1]。自上世纪70年代开始，肇始于“英语圈”国家，随后扩大到西方大部分发达国家，出现了大规模的政府再造运动，推动了世界性的行政改革浪潮。时至今日，西方行政改革虽然已经不再被视为“一套全球趋势以及相应的独一无二的解决方案”[2]，但其仍在不断创造新的理念和技术，其成功经验和失败教训也在影响着各个国家。在改革的不同阶段或不同国家，西方行政改革的理念和方案并不完全一致，但都源自于行政学、管理学及相关学科领域丰富的学术传统。本文对西方行政改革的理论来源进行了梳理，探讨和演绎了它们之间的逻辑关系及作用，并从中发掘出能促进我国行政改革的有益内容。

一、西方行政改革的理论溯源

行政改革是一个既宏大又具体的问题，美国学者詹姆斯·W·费斯勒（James，W.Fesler）和唐纳德·F·凯特尔（Donald，F.Kettle）谈到，在全球性的公共治理变迁中，有两个不可否认的事实：“其一，行政改革是各地政府不变的目标;其二，除了改革的普遍性之外，没有任何一套理论可以单独驾驭它。”[3]行政改革没有现成的理论，但纵观西方国家的改革运动，发现其不同时期改革的主导理论都源自行政的基础理论，以及它所长期关注的主题，主要是组织理论、制度分析、管理主义以及治理理论，正是对这些理论的“重新发现”和组合，构成了不同时期行政改革的多样化的理念和模式。

（一）组织理论

管理和公共组织理论认为，组织结构是一种用来将各种工作任务进行分工、组合和协调的正式框架，当公共管理者建立或改变一种组织结构时，就是在从事组织设计。组织设计的一个重要问题是：哪些活动可以合在一起，哪些活动必须分开？可以依据组织活动的不同贡献，将之分为四种主要类别：高层管理活动;产生结果的活动;有助于结果的或参谋的活动;保障和后勤管理的活动，这些活动应当具有如下关系，“产生结果的活动不应该从属于不产生结果的活动;支持活动不应该与产生结果的活动混在一起;高层管理活动和其他活动不能兼容;参谋人员应该少而精，并不从事操作活动;保障和后勤管理活动应当与其他工作分开。”[4]组织理论也认为，所有的组织都要与整体的系统和外部环境之间发生关系，离开系统和特定的环境，组织的生存和发展就会受到抑制[5]。行政生态学的观点强调，围绕行政系统开展行政活动的外部境况，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构，对一个国家的行政模式有重要影响。行政组织与行政环境之间的联系一直处于变化状态，它不仅是动态的，而且是一直处于动态平衡当中。[6]从组织理论的视角，行政改革是一个环境和经济-政治系统影响下的行动系统和过程，包括人员、职位、部门、协调活动、权力重组和命令链建立，资源的分配等。

（二）制度分析

制度分析是社会科学领域的一种重要理论和分析方法。近期制度理论的最新发展取向是从制度的整体概念向分化概念转换，将制度视为多重要素构成的复合体而不是单一体， “制度的变化不是指新制度替代现有制度，而是制度构成要素的重新组合”[7]，新制度是经过制度要素的重新组合而形成的，这些要素并不一定完全来自既有制度，还有可能是外部引入的新的要素。制度理论和制度分析也强调理念的重要性，即制度的维系和变迁均取决于人们的信念或人们的意向性。在行政领域，制度分析首先存在于政治与行政的关系上。在制度层次中，行政制度主要属于“治理机制”的范畴，即在给定的制度环境下，参照制度安排，包括宪法规则、政治体制、产权及其分配、经济机制等做出的选择，但“政治制度的有效性在很大程度上依赖于行政制度的有效性，官僚制的设计和控制是任何政体都要考虑的重点问题。由于它们的普遍性、可见度和发生频率，行政组织再造为洞察人们所更广泛设想的政治本性提供了有益的见解。”[8]制度分析也解释了行政改革的过程，如何处理行政既有的制度要素，并引入外部要素，加以重新组合是实现行政制度更新，保持活力的基本路径。

（三）管理主义

管理主义是公共行政的典范之一，也是西方行政改革的重要内容和取向。管理主义可以追溯至科学管理理论，“管理就是管理”，弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）曾经说过，“最好的管理是一门真正的科学，科学管理的基本原则可以适用于所有人类活动”[9]。管理主义“希望通过价值中立的方式得出科学的结论，并通过改进行政技术方法来提高行政效率，它关注效率、经济与效果等价值。”[10]新公共管理的理论起点就是“政府能够并且应该像企业一样管理”。新公共管理突出采用私营部门做法改革公共部门的实用性，并在政府的项目和机构中，假设管理的价值和实践是居于首位的。以新公共管理为代表的管理主义取向的行政改革，无论在理论界还是在实践领域，都引发了一场“地震”，其毁誉参半。但新公共管理的管理理论，如结果导向、产出控制、市场机制，以及成本—效益分析、全面质量管理、目标管理、人力资源开发以及电子政府等，为行政改革提供了新的方法和工具。在行政改革过程中，由于不同机构履行的使命、工作性质、员工特性、面临的问题和环境所具有的差异，使政府事实上不可能制定出一个完备的改革方案，运用管理主义的方法，能够发展一种适合于特定机构、事务或情境的操作性方法与路径。

（四）治理理论

治理源自古典拉丁文，原意是控制、引导和操纵，“它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”[11]。从学术的渊源来看，治理理论是从社会中心论出发，从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为，治理是指由共同目标支配的活动。“它不仅包括政府机构，也包括非正式的、非强制性的机构，而这些个人和组织在其领域内有所发展，实现他们的需求，并完成他们的愿望。”[11]尽管强调多中心和社会化联合行动的治理是西方治理理论的主要特征，但一些学者也认识到，对于不同的国家而言，治理的语境存在差异。弗雷德·里格斯（Fred，W.Riggs）谈到，在很多发展中国家，官僚机构获得的优势统治地位远远超过了本国的其他政治机构，“如果不能同时加强政治过程的建设，那么公共行政就不能得到充分的改进”[13]。一个国家或地区的整体性治理能力，特别是政治体系的能力、社会自治的能力影响了政府治理的定位，决定了政府治理的范畴和限度。因此，行政领域的治理通常具有两个层面的涵义：一是从管理和技术的角度，强调治理的形式和方法;二是从社会和公民的角度，强调治理主体多元化和平等性，关注社会力量的发挥。无论哪种形式的政府治理途径，都处于政治体系、市场、社会和公民的多边关系之中，取决于问题、意愿与能力的适配。

二、西方行政改革理论的逻辑演绎

行政改革无论就其动因、过程或是内容，都是一个复杂的、系统性的活动，这既体现在行政改革与外部环境，诸如社会经济、国家政治、民族心理等因素的关联与互动，也反映在行政的目标、价值、体制、结构和技术的创新以及关系模式的重组。组织理论、制度分析、管理主义和治理理论从各自角度，解释和建构了行政改革的动因、目标、原则和途径，在应用中，它们又相互依赖、互相影响，形成了“环境-理念”“组织-制度”“体制-管理”的三重逻辑线索。

（一）“环境-理念”的适配

行政组织是一个不断与环境发生交互作用的开放系统。环境的变化给行政改革带来了压力和动力：在宏观层面，改革部分是源于民族国家在全球经济不断与其他国家的竞争中寻求比较优势的因素，部分则来自于社会变迁所导致的社会结构和观念的变化引起的公民需求的增长。在微观层面，行政改革的议程直接取决于一个国家和地区所面临的发展问题或者公众所迫切期望解决的现实问题。理念对行政改革也至关重要，“理念是精英头脑中想象的概念或者愿景，在一定程度上扮演着制度变革的‘蓝图角色”[14]。环境和理念对行政改革产生重要影响，改革离不开它所置身其中的环境，而改革必然会遵循和形成一定的价值理念。在一些情形下，环境对行政改革产生压力和动力，同时，环境也会附带一些约束，从而指引和限制了变化的路径。对于政府来说，要对环境进行准确地判定，即：所处的行政环境是什么;现有的组织和管理与环境变迁的关系是怎样的;适应变化的环境，行政面临的挑战是什么。改革的领导者还需要确立改革理念，这种理念是在外部引入的理念、“传统”的理念、变化的环境所产生的新的理念之间进行平衡、博弈和组合的结果。

（二）“组织-制度”的协同

组织制度理论认为，“组织是一个有目的的实体，是由其创立者设计出来，用来最大化其财富、收入，以及其他一些由社会制度结构所提供的机会所限定的目标”。“制度是包括人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束。什么样的组织会出现，以及它们如何演化，这方面均受到制度的根本性影响，反过来，它们也影响制度的演化。”[15]在行政改革中，組织与制度存在互动关系：一方面，就达致其目标而言，行政组织是促成行政制度变迁的主角。也就是说，行政组织促成行政制度的变迁，而且行政组织变革所涉及的人员和机构的精简，权力关系的演变，组织层级、命令链的调整，组织活动的合理分配，以及管理和控制方式的变化，必然导致组织运作机制的变化，以及与之相适应的管理机制、方式和工具的创新，进而构成了制度变迁的过程;另一方面，行政组织变革也受到外部的政治、经济和社会的整体的制度环境，以及组织内部的制度机制的约束与形塑。于是，组织变革与制度变迁就成为一个互相依赖、彼此嵌入、相互协同的过程和结果。

（三）“体制-管理”的调适

行政改革同时具有阶段性和连续性的特点，体制改革通常是阶段性的行政改革的目标，而管理改革则构成了连续性的行政改革的主题。一般来说，政府很少在体制层面上重建，除非环境的重大变迁或重大危机的发生，因此，体制改革的成功在很大程度上取决于环境。管理改革注重用管理科学的方法，实现行政绩效的改进。但在本质上，行政改革是政治性的，并由不同的利益所塑造。比如，管制方面的改革，不仅意味着管理方式和工具的变革，而且意味着政府与市场、政府与社会、政府与公民之间关系的转变。当前，体制改革与管理和技术方面的变革日益呈现出融合的趋势，如各国的“大部制”改革既涉及机构、职能、权力、利益的重新界定与划分，也包括管理方式、运行机制、技术手段的调整与创新，必然是体制性的，同时也是管理性的。不同时期或类型的行政改革存在目标、内容和策略的差异，“治理体制在多大程度上限制和影响治理能力和公共行政的合法化基础”是评判体制改革与管理改革何者为主导以及如何调适的基本依据。

三、西方行政改革的理论逻辑的启示

随着全球化发展、国际竞争的加剧，以及经济社会发展的加速，中国的行政体系和能力仍将持续地面临重大挑战。政府治理现代化既要体现符合中国特色、扎根中国国情的特殊性，也要具有人类文明进化的普遍性。“环境-理念”“组织-制度”“体制-管理”的三重逻辑对中国的行政改革也具有解释力和适用性。在行政改革中，动态调整政府与多元治理主体的多重关系及其关联性影响、增强行政体系对经济社会发展的回应性，并更好地应用技术改善行政的质量，是实现积极的、负责任的行政改革的目标和使命。

（一）探索优化协同的政府治理结构

在中国，国家治理是“中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政”[16]，国家治理与政府治理是包含与被包含的关系。着眼于国家治理现代化的顶层设计，行政改革要在政治系统的框架及其能力限度内进行，并充分发挥在国家治理体系中的承转推动作用，增强对环境变化的感知力和回应力，成为促进国家治理其他要素变化的“催化剂”。在系统层面，要增强行政体系自身及其与政治体系、经济、社会和公民之间关系的动态调整，既是在党、人大与政府之间，也是在政府、市场、社会，以及“市场-政府”“市场-社会”“政府-社会”之间，根据管理和服务的属性来选择和重构职责的设置及组织和制度形式。在这过程中，政府要不断调整自己的角色，并鼓励多方利益攸关方的参与。在时间维度，要着眼于长远目标的实现，使改革富于前瞻性、连续性和弹性。由于需要时间来消化改革信息及检验改革成效，而且改革需要承担巨大的成本，一个成功的行政改革必须考虑组织的适应性、行政能力与环境变化的匹配。在实践中，政府必须承认没有蓝图可以充分把握一个特定假设的复杂事实， 在不断变化的环境中反复调试、动态调整改革的目标、过程和方式。

（二）构建多元协调的组织制度形式

“复杂性和复杂系统是在物质世界和人类社会演化中所呈现出来的重要特征”[17]，中国超大国家的特征和地域发展的不平衡，使不同区域、不同领域的行政面临差异化的“市场-政府-社会”背景，以及日益多元化的社会群体和公民个体，需要构建与之相适配的多样化的行政模式和制度形式：其一，要建构行政体制与国家治理体系的协同机制。相比西方国家，中国公共部门相互间的联系更为紧密，更有助于发挥系统性、整体性治理。需要区分行政部门所承载的公共事务特征，构建人大、政府、政协、人民之间的监督机制，政府系统内部上下级和部门间平级的监督和协调机制，以及政府与社会，包括非营利组织、专家智库的协商和合作机制等等。其二，探索行政层级的多元组织制度形式。在宏观事务管理的组织制度层面，有序实施跨区域、跨层级的组织和制度设计，并在层级间关系上推进事务差异化合作分工和机构差异化设置的制度创新。其三，促进行政组织内部制度的多重均衡。基于行政不同领域的组织和制度需求，构建整合化的结构与制度。如“借鉴发达国家政府部门参谋职能和直线职能的分化逻辑，强化参谋类职能和机构在政府部门内的制度‘嵌入，增强行政制度内部的弹性与协调”[18]。

（三）提升互动合作的韧性治理能力

在复杂性、动态性的行政环境，以及多元的行政组织和制度背景下，政府要实施有效的行政改革，必须具备全面的治理能力。网络化治理是“把社会协调合作的需要作为中心，即如何将不同的资源与政策整合在一起——金钱、人力、专业性和技术——从而完成工作”[19]。互动治理“通过利益相关者的参与沟通互动，提高项目和政策提案的质量和效益”[20]。由于中国行政改革经常为复杂性议题所困扰，网络治理和互动治理就成为政府亟需提升的治理能力。一方面，应重新理解政府的定位，把重点从“作为行为体的政府”或“政府行为体”转移到“产生治理的行为”“用更少的钱把事情做好”，发展公私合作关系、开放式创新、数字治理、电子参与等;另一方面，要构建多层次的韧性治理结构，包括：治理精英层面的水平型韧性治理，确保决策层和执政骨干层的民主与集中的统一;治理主体上下之间的垂直型韧性治理，处理好政府组织的不同形式、不同层级、不同领域之间的互动与协同;社会治理中各利益群体的需求型韧性治理，既要满足和平衡好错综复杂的利益关系，又要抓住重点群体最关心最现实的利益问题。

四、结语

随着经济社会日益增长的复杂性、动态性和多样性，公民对政府的期望以及改革的需求将成倍地增长，行政改革将在与环境的互动中不斷前行。在一定意义上，行政改革的实践总是先于理论，而理论的目的就在于识别改革的基本问题、理解冲突与矛盾，并为其未来的发展提供遵循与借鉴。行政改革不存在一个不变的理论，但无论改革如何发展，其理论仍在相当程度上源自于行政的基础理论，毕竟，任何新事物的产生都深植于旧的土壤里。行政改革也不存在一个最好的理论和办法，改革必须是土生土长的、被需要的和政治推动的，改革过程与能力提升必须一并进行。对西方行政改革的理论本源及其逻辑的探讨，旨在从一个新的视角，“重新发掘”行政改革理论的原则、工具及其组合，对中国的改革提供借鉴。

参考文献：

[1]黄建洪，金太军.当代西方行政改革：整体态势及其启示[J].国外社会科学，2013（3）：93-103.

[2]〔英〕克里斯托弗·波利特.奔向新世界：英语圈公共行政领域中一些难以忽视的真相[J].崔玲，译.国际行政科学评论，2014（1）：1-14.

[3]〔美〕詹姆斯·W·费斯勒，唐纳德·F·凯特尔.公共行政学新论：行政过程的政治（第二版）[M].陈振明，朱芳芳，译.北京：中国人民大学出版社，2013：69.

[4]Peter F.Drucker. Management：Tasks，Responsibilities，Practices[M].New York：Harper Row，1974：638-764.

[5]〔美〕杰伊·M·沙夫里茨，E.W.拉塞尔，克里斯托弗·P·伯利克.公共行政导论（第六版）[M].刘俊生，等译.北京：中国人民大学出版社，2011：198-199.

[6]Lisa Dragoni，Paul E.Tesluk，Joyce E.A.Russell，In-Sue Oh. Understanding Managerial Development：Integrating Developmental Assignments，Learning Orientation，and Access to Developmental Assignments， Learning Orientation， and Access to Developmental Opportunities in Predicting Managerial Competencies[J].Academy of Management Journal，2009，52（4）：731-743.

[7]〔韓〕河连燮.制度分析：理论与争议[M].李秀峰，柴宝勇，译.北京：中国人民大学出版社，2014：78.

[8]〔美〕詹姆斯·G·马奇，约翰·P·奥尔森.重新发现制度：政治的组织基础[M].张伟，译.北京：三联书店，2011：56.

[9] Frederick W.Taylor. The Principles of Scientific Management[M].New York：Harper Bros，1911：5-29.

[10]刘耀东，施雪华.美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义——价值回溯、体制追踪与轨迹探寻[J].河南社会科学，2010（4）：71-74.

[11]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：16-17.

[12]James N.Rosenau，Ernst-Otto Czempiel. Governance without Government：Order and Change in World Politics[M].Cambridge：Cambridge University Press，1992：4.

[13]〔美〕费勒尔·海迪.比较公共行政（第六版）[M].刘俊生，译.北京：中国人民大学出版社，2011：229.

[14]刘圣忠.理念与制度变迁：历史制度主义的理念研究[J].复旦公共行政评论，2010（1）：83.

[15]〔美〕道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效（代译序）[M].杭行，译.上海：上海三联书店，2008：6-7.

[16]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014（3）：12-20.

[17]时和兴.复杂性时代的多元公共治理[J].学术前沿，2012（6）：16-24.

[18]杨国栋，张锐昕.改革开放以来的行政改革：逻辑、表现和取向——基于制度分析视角[J].中国行政管理，2020（7）：15-21.

[19]Donald F.Kettl. The Global Public Management Revolution：A Report on the Transformation of Governance[M].Washington，D.C： Brookings Institution，2000：31.

[20]臧雷振.治理类型的多样性演化与比较——求索国家治理逻辑[J].公共管理学报，2011（4）：40-49.

[责任编辑、校对：叶慧娟]

收稿日期：2021-04-02

基金项目：辽宁省社科规划基金一般项目“大数据驱动的政府治理能力现代化研究”（L19BZZ003）;辽宁省经济社会发展项目“数据驱动型的突发公共事件应急响应制度规则与协同机制”（20211slybkt-034）

作者简介：杨国栋（1981-），男，黑龙江佳木斯人，副教授，博士，硕士生导师，主要从事数字政府、行政改革与公共管理理论研究。