易地扶贫搬迁城镇集中安置社区的治理逻辑与路径优化——以H安置点为例

普艳杰

（曲靖师范学院 法律与公共管理学院，云南 曲靖 655011）

一、研究背景

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚时期，我国用于解决生活在恶劣环境下居民绝对贫困问题的重要举措。截止2020年，《易地扶贫搬迁“十三五”规划》的搬迁建设任务基本完成，全国建成安置社区近4万个[1]，已有研究从安置社区的特殊性[2]、搬迁主体利益的多元性和迁入地社会发展的风险性[3]等多维角度阐释了搬迁型社区治理的重要性，但聚焦城镇集中安置社区治理的讨论不足。精准扶贫易地搬迁中，土地与资金的压力增大，加之城镇化思维的影响，易地扶贫搬迁显示出明显的城镇化安置偏好[4]，可见，有必要以安置地性质为依据，建立分类治理思想，强化城镇集中安置型社区治理研究。

云南省H县①按照学术惯例，对文中地名进行了匿名处理。属国家级扶贫开发重点县，是全省27个深度贫困县之一。居住在高寒、冷凉及泥石流威胁的深山、石山区的群众达38万，“一方水土养育不了一方人”的问题非常普遍。2017年12月H县做出了“引导10万人搬迁进城、再造一座H新城”的战略部署，整合推动通过空间置换阻断贫困代际传递，通过农村居民向城市居民的转变推动城镇化发展的双重政策目标。

H新城安置点，搬迁规模大，人员构成复杂，人口异质化程度高，加大了管理难度，能否进行有效治理事关“稳得住”目标的实现。该安置项目分一期、二期有序推进，一期项目为MF街安置点，已于2018年底建设完成并搬迁入住。二期项目于2019年底建设完成，半年内搬迁入住，建设与搬迁在3年内同步进行，在彰显行政主体资源动员能力的同时，产生了易地扶贫搬迁安置社区的“公共资源不足和社会管理难题”。社区是社会治理的基本单元，再造一座新城带来的社会管理难题应以移民安置社区为基本单位进行治理；移民安置社区既是一个物理空间也是一个社会空间，承载着移民的生产、生活和社会关系，公共资源从外部环境通过社区输送至贫困移民，因此公共资源不足和社会管理难题，也可依托社区这一充满利益和冲突的场域进行探讨。安置社区作为移民生活的最基本单位，安置初期以解决生活生计问题为主，随着移民生活适应性的提高，有效的社区管理对于社区发展起着重要作用[5]。

本研究，以易地扶贫搬迁安置社区治理为主题，通过实地调查和政策文本分析，探讨H城镇集中安置点的社区治理现状和问题，进而提出优化社区治理的路径，旨在分析易地扶贫搬迁安置社区治理在促进移民群体与治理主体良性互动方面实践逻辑，为巩固脱贫成果与新型城镇化协调发展提供有益借鉴。

二、文献回顾

2020年我国消除现行标准下的绝对贫困后，易地扶贫搬迁进入后续扶持阶段。安置社区作为后续扶持政策、资源、资金输入的重要场域，引起学界持续关注，其中关于易地扶贫搬迁安置社区治理的研究，主要从治理目标、治理内容和治理方式三个层面展开。从治理目标来看，将安置社区治理的有效治理作为防范返贫风险，巩固脱贫成果的重要手段。何得桂将易地扶贫搬迁社区治理放到“稳得住”目标能否实现的关键地位，认为易地扶贫搬迁社区的人员构成复杂，打乱了原有行政村的村落结构及熟人社会格局，导致户籍关系错综复杂，管理难度不断加大，甚至可能出现管理真空问题。该研究为搬迁型社区研究提供的基础性见解[6]。从治理内容来看，将社区治理视作不同主体之间的利益博弈、风险化解和文化适应过程。马良灿、陈淇淇认为移民社区治理主要表现为行政主体和社会主体围绕就业培训与安置、旧房拆除等标志性事件而展开的利益博弈过程[7]。王振认为，易地扶贫搬迁主体利益的多元性与复杂性决定了必须重视搬迁社区治理，易地扶贫搬迁社区社会风险防范与化解是搬迁社区社会治理的重要内容[8]。方静文聚焦文化适应问题，提出易地扶贫搬迁不是简单的地理移动，而是文化遭遇的过程，只有实现了文化适应，易地扶贫搬迁的目标才能最终实现[9]。从治理方式来看，学者们较为一致地提出了协同治理模式。罗银新（2020）等学者指出，后搬迁时代易地搬迁社区繁荣与发展完全依靠内生动力远远不够，还需要社会多元协同构建，共同参与搬迁社区管理[10]。

由此可见，区别于传统社区，易地扶贫搬迁社区治理面临新问题，需综合考虑激发移民内生动力和多元主体协同参与的基础上，创新治理机制，笔者认为城镇集中安置型社区治理的出发点不应偏离促进移民长效、稳定脱贫的政策初衷和与城镇化相互促进的政策执行逻辑，这一问题从本质来讲是脱贫与发展的问题，也是优化搬迁型社区治理路径的核心议题。

三、H安置社区的治理逻辑

（一）建构政策保障体系，推动有序治理

为回应“公共资源不足和社会管理难题”的反馈意见，H县委、县政府认真贯彻落实中央和省市关于易地扶贫搬迁的决策部署，制定了《H县易地扶贫搬迁县城安置的工作方案》《H县易地扶贫搬迁县城安置配置公共资源和加强社会管理实施方案 》《H县易地扶贫搬迁新城安置区防范化解四个风险建设五大工程实施方案》等政策文本，提出全面系统建构基本公共服务、培训和就业服务、文化服务、社区治理、基层党建等工作思路，从顶层设计层面，为化解风险、有序安排部署H安置社区治理工作提供政策保障。

（二）扩大基础设施建设，促进共生治理

1.安置房建设规模大。如表1所示，H新城安置项目分两期有序推进，一期安置点已完成20316人搬迁安置，全部为建档立卡贫困户；二期项目已于2020年上半年搬迁入住，其中建档立卡户人口42535人。两期建档立卡搬迁人口数占搬迁总人口数的77%,搬迁行动紧密围绕精准识别、精准搬迁的制度安排有序展开。

2.配套设施建设全覆盖。H新城安置点多渠道引入投资资源，规划建设公共配套项目38个，涉及教育、卫生、市政、便民等配套设施，为满足易地扶贫搬迁移民的入学、就医、日常生活需求提供了必要资源。如表2所示，教育配套设施建立较为完备，且实现了供给与需求的平衡，充分践行了通过教育阻断贫困代际传递的贫困治理理念。

表1 H新城安置点住房建设与安置情况表

表2 H安置区教育配套设施建设情况表

（三）创新社区治理结构，驱动良性治理

大规模贫困移民的迁入和聚居，需要重塑社区治理结构和多元主体的权利边界。移民安置社区治理结构由行政主体和社会主体在社区中的社会行动相互形塑而成。H安置区的直接行政主体涉及“领导小组——项目建设指挥部——工作组——五级网格化治理体系”等四个层级。移民群体、原住居民群体和社会组织构成了社会主体。行政主体代表地方政府的行政意志，在安置社区治理中占主导性地位；不同社会主体之间利益分化复杂，缺乏组织机制，在安置社区治理中处于从属性地位；二者利益分殊，需在互动中不断调整权力边界，驱动良性治理关系的形成。H安置点规划构建“五级网格化”治理体系，通过行政主体与社会主体的良性互动，确保搬迁移民“稳得住”。新城安置点规划构建“五级网格化”治理体系，通过行政主体与社会主体的良性互动，确保搬迁移民“稳得住”目标达成。

图1 H安置点社区治理结构

如图1所示，H安置点社区治理结构已初步建立，这一结构确保行政力量通过“领导小组——项目建设指挥部——工作组——五级网格化治理体系”的科层组织结构自上而下渗透到移民社区治理实践中，同时也决定着后期扶持资源由外而内的输送至移民群体的有效性，移民群体处在治理结构最末端，既是社区治理的直接服务对象，也是社区治理的重要参与者。移民群体的异质性和对行政力量的依赖性决定了易地扶贫安置社区治理的复杂性。

（四）强化就业保障，推进有效治理

为有效应对安置社区移民就业难问题，强化就业保障，《H县易地扶贫搬迁新城安置区就业工程实施方案》中提出有劳动力的家庭户均有1人以上就业的目标，以促进移民生计得到保障。

图2中搬迁人数和劳动力人数特指建档立卡户人数，不含同步随迁人口。其中劳动力人数占搬迁人数的58%，已就业人数占劳动力人数的54%，并制定“零就业”家庭清零计划，通过五个一批，多渠道解决就业问题。可见，行政主体动员资源对移民生计问题进行了详细规划，确保实现1户至少1人就业的目标，但其就业问题仍比较严峻。

四、H安置点社区治理的阻碍性因素

（一）移民社区发展对外部资源的强依附性

图2 搬迁劳动力底数和零就业“家庭清零计划图”

易地扶贫搬迁移民城镇集中安置是在提高土地、资金和扶持政策集约效应的驱动下，政府主导的，将移民脱贫与城镇化发展整合推进的贫困治理形式。相较于传统的农村社区，扶贫移民安置作为一种过渡性社区，面临着经济基础脆弱、生计方式转型剧烈、整合动员能力不强等问题，进而导致移民社区对政府的扶持政策表现出较强的依附性。扶贫移民安置社区基础设施建设红利，带动城镇化的发展的同时，也为移民创造了承载新生活的物理空间，然而社区发展的内生动力未被激发，社区难以成为自身发展建设的参与者，更难以发挥促进移民持续、稳定脱贫的功能。在动员型治理体制向常规性治理体制转型背景下，有必要培育社区发展内生动力和能力。

（二）移民与社区治理主体互动关系的复杂性

从传统村落社会迁移到城市社区的贫困移民，面临着生计方式与城市劳动力需求不匹配的矛盾，从就业、教育、医疗到对城市生活的适应都有赖于社区治理主体提供相关资源，甚至提供生活习惯“教育”，二者在互动中不断建构着复杂的社会关系。首先，当前的H安置点社区分两期安置，入住移民中外出就业劳动力较多，人口流动性大，客观上造成了管理难题。其次，社区工作人员在资源分配过程中，面对大规模的移民和复杂的审核程序，面临因效率不高而引起移民抱怨的局面，加剧了互动双方关系的紧张和隔阂。

（三）新旧社区融合的困难性

易地扶贫搬迁移民城镇化安置，意味着随着物理空间的迁移，原有社会关系网络断裂、过往生活习惯的变迁和传统社会文化的失落。新城扶贫搬迁移民同质性表现在建档立卡户的身份标签和恶劣的生活环境上，异质性表现为来自不同村落的不同民族，具有不同风俗习惯和信仰，其同质性和异质性同样突出，难以在短时间建立起共同体意识。如：H安置点提出2个社区原住居民11650人和5个安置社区50017个搬迁对象，全力打造“管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的新社区，努力建设“和谐宜居”的H县城。可见，H安置点的移民既面临移民群体内部的融合，又需应对与原有城市居民的融合，二者原有生活环境、社会文化的差异增加了融合的困难性。

五、H安置点社区治理的优化路径

易地扶贫搬迁社区的发展从根本上说就是人的现代化，即搬迁村民的市民化。因此，易地扶贫搬迁社区重建从宏观层面而言是农村社区转型中的“发展型议程”，从中观层面而言是“开发型政府的”政策实践，从微观层面而言则是农民生活世界从传统向现代的转变[11]。

（一）加强基层党建，推动社区公共服务均等化

明确党组织作为易地扶贫搬迁安置社区治理的行政主体的地位，理顺党建引领社区治理的关系[12]，在以移民群体利益为核心的治理理念下，保障扶贫搬迁移民享有与安置地居民同等的公共服务水平，使其共享城镇化发展的成果。H新城安置点已形成完善的社会管理体系，并建构了五级网格化社区治理体系，在社区治理实践中，应充分体现党组织的先进性，在安置方案基础上拓展公共服务供给形式，建立公共服务资源配置与监督机制，保障移民享受均等化公共服务的权利。如前所述，目前新城安置社区已配备教育、就业、卫生等公共设施，但常规化社区服务中心和专业性的服务提供人才配备不足，相应的资源配置与监督机制未有效建立，难以从实践层面保障搬迁移民与原有城镇居民享受同等公共服务。

（二）提升移民主体性，激发安置社区内生动力

随着社区外在物理环境和基础设施逐步建立完善，移民陆续搬迁入住，地方相关行政主体应转变资源投入方向，从重视外在环境建设转向关注移民群体自身发展能力的培育上，从“物质建设逻辑”转向“内生性能力发展逻辑”[13]。在移民社区建成初期，通过扩大基础设施建设规模，健全和完善社区外部环境，为移民群体提供良好生活空间，是转变致贫环境因素和阻断贫困代际传递的必经阶段。而物理空间建成、移民陆续入住后，外部资源输入应逐步转移到培育移民群体自身能力发展上来，激发移民群体在社区治理实践中的能动性，培育社区发展内生动力，分担政府后期扶持资金缺口大的压力。唯有如此，移民群体和社区行政主体之间才能形成良性利益联结机制，移民社区才能走向多元主体协同共治道路，进而真正实现脱贫与发展的相互协调，通过城镇化安置使移民享受与城镇居民同等的生存和发展机遇的贫困治理目标。

（三）培育共同体意识，促进社区融合

扶贫移民城镇化安置社区，在完成搬迁任务后，面临如何整合移民社区内部的异质性，如何整合新移民社区与原有城镇社区的异质性的问题。社区作为一个共同体，在于共同区域内成员具有共同的联结纽带以及由此形成的社会关系网络，这一共同联结纽带，在新旧社区融合互构过程中，通过共同的社区秩序、规范和价值的建立，促进移民安置社区从支离破碎的状态粘合为有机整合状态，以完成社区共同体意识的建构，才能真正发挥社区作为社会治理基本单元的作用，促进移民搬迁“稳得住”目标的达成。具体做法包括，首先，动员社会资源，激发移民自主脱贫意识。移民社区可整合“爱心超市”等公益组织提供的奖励资源，设定专项资金，奖励激励脱贫态度正确、脱贫行动积极、脱贫成效显著的贫困移民家庭，带动移民群体脱贫的主动性和积极性；其次，动员社会力量，培育社区共同体意识。如：在社区公共空间定期举办“留守妇女”联谊会、法制宣讲会、传统节日共庆会等公众活动，动员社会力量推动搬迁移民的市民化进程，通过共享生活经验和加强社会互动，弥合社会距离，促进社会融合和共同体意识培育。