从无为思想到制度之治

摘要：国家治理是时代的永恒主题。无为而治作为中国古代国家治理的高境界模式，对古代中国社会秩序的建构与发展产生了深远的影响。以制度、秩序与自由为基本范畴的无为理念，通过道、儒、法诸家的研究与阐释，发展出以自然秩序、德礼秩序和法律秩序为代表的秩序类型;同时，汉代初期的国家治理实践又使其得到检验和进一步的发展。近现代以来的国家治理，固然与古代社会有所分别，但在路径依赖的支配下，仍不能与历史完全割裂。国家治理的无为而治模式，致力于寻求秩序与自由之间的张力，以尊重客观规律、限制权力滥用、实现良好秩序、发展公民自由为核心，是坚定并发展“中国之治”重要的本土经验和思想资源。

关键词：无为而治;制度之治;中国之治;治理效能;国家秩序

中图分类号：D6    文献标志码：A    文章编号：1009-3605（2021）03-0048-13

中国古代法政哲学蕴含着丰厚而深刻的国家治理智慧，以汉籍《太平经》为代表的经典著作曾将其归结为多种治道，[1]蔚为大观。作为国家治理思想中的重要一支，“自然治”，也就是无为而治历来受到百姓的青睐，与民休息、“不折腾”更是历代王朝开创初期的不二选择。虽然无为而治一般被认为是道家哲学的贡献，汉初黄老之治也被视为其政治实践，但是，这一思想却并非道家所独有。在道家之外，儒、法两家的无为思想，也深刻地影响了古代中国的国家治理。因此，这里就有一个疑问，即以“入世”著称的儒、法两家，何以与“出世”的道家在此形成相通的理念？

揭开无为的神秘“面纱”，我们发现，其中包含着具有普遍性和历史穿透性的国家治理理念。长期以来，人们倾向于将无为而治视为无所作为，或者至少也是一种国家治理的消极面向。但无为思想的实质却并非如此。所谓无为而治，在本质上是一种制度之治。其所追求的，是通过规范化的制度建构，促进国家治理效能的最大化实现。可以说，无为思想同现代国家治理中的制度、秩序与自由有着天然的联系。因此，重新阐释无为思想，正本清源，发掘其现代意义，既是对“中国之治”的历史性探索，也可以为当下实现全面依法治国、推进国家治理体系与治理能力现代化提供重要的历史借鉴与经验启示。

一、共识与分歧：无为而治的秩序模式

无为思想源远流长，甚至可以追溯至三皇五帝时期，只是囿于文字记载的匮乏，那一时期的思想言论已不可考。相传作于帝尧时代的《击壤歌》有云：“日出而作，日入而息。凿井而饮，耕田而食。帝力于我何有哉！”此虽不言无为，但处处体现出百姓对于帝尧无为而治的称赞。《诗经·兔爰》有云：“我生之初，尚无为。”这是最早使用“无为”一词的文字记载。在此处，无为乃是指一种生活状态，并不指涉国家治理问题。其后，经过文王、太公等人的发展，至老子而提出国家治理的无为思想：“我无为，而民自化。”老子因此也被认为是第一个在此意义上使用“无为”概念的人。[2]但是，明确使用“无为而治”这一词语的却是孔子。孔子在《论语·卫灵公》中有云：“无为而治者，其舜也与？夫何为哉？恭己正南面而已矣。”面对春秋战国时期的混乱局面，诸侯征战不断，劳民伤财，百姓期待休养生息和稳定的社会秩序，这种现实的政治需求深刻地影响了当时的思想界。先秦诸子虽学派不同，所向往的国家与社会秩序也不同，但难得在此一方面达成一致，无为而治遂成为一种共识话语。既然要达到“治”的目的，就一定会追寻某种秩序的实现，毫无秩序的“治”是不存在的。因此，为实现其无为而治的国家治理理想，以道、儒、法三家为代表的先秦诸子，分别构建了以自然秩序、德礼秩序和法律秩序为核心的国家治理模式。

（一）自然秩序

道家，尤其是老子，一度被人们视为消极无为的代表。其实不然。老子反对绝对的寂静无为，提倡“法自然”而为，即依据自然规范行事。从小处说，老子讲“千里之行，始于足下”，认为事情应注重积累，持之以恒，以量变而生质变;从大处说，老子又讲“治大国若烹小鲜”，认为国家治理应小心谨慎，如履薄冰。这些都不是绝对的无所作为。作为道家学派最重要的经典文献，《道德经》系统论述了无为而治思想，所谓“圣人处无为之事，行不言之教”“我无为而民自化”，无为而治被视为圣人治理国家的最高境界。同时，在无为的基础上，老子进一步阐发了无为与有为的关系。一方面，无为与有为相互依存，不可分割。“有无相生”，“恒也”。在老子的哲学观下，无为与有为乃是相对而言，二者必須相互依存，“道常无为而无不为”。另一方面，有为又是无为的目的，即“为无为，则无不治”。从这里，我们也可以得知，老子是将无为作为一种治国理政的手段，其目的，则是“无不为”“无不治”。[3]

道家哲学以老子为中心，在其内部发展出了两种流派，一派称为老庄哲学，一派称为黄老哲学。而老庄哲学与黄老哲学最大的不同，就在于后者援法入道。[4]22《黄帝四经》更是直接以“道生法”三字开篇，可见其对“法”的重视。至此，黄老哲学已经显现出“近法家，远原始道家”的思想特征。[5]在老子提出“无为而无不为”的思想之后，从春秋至先秦，道家学派都未能对这一思想进行总结阐发，而直到《淮南子》的面世，才算是完成这一任务。[6]淮南王刘安深受黄老思想的影响，道家学派发展至此，已经在老子的思想基础上有颇多变化，更是融合了诸家学派的思想学说，其无为而治思想也更为系统和具体。首先，《淮南子》明确反对为时人所称道的一种流行观点，即认为上古圣贤“垂拱而治天下”乃寂静无为。[7]《淮南子·修务训》指出，“此五圣者”（神农、尧、舜、禹、汤），“劳形尽虑，为民兴利除害而不懈”，“圣人忧民如此……而称以无为，岂不悖哉”。并且，进一步批判寂静无为的消极状态，认为无论天子还是庶民，“四肢不动，思虑不用，事治求赡者，未之闻也”。《淮南子》的这种态度，已经超越了老庄哲学中的“无为”观念，而表现出一种明显的追求事功的态度。这种转变，可能是受法、儒诸家的影响，毕竟，无论法家还是儒家，都表现了积极的“入世”倾向。其次，《淮南子》丰富了道家无为而治中“法自然”的思想观念。《淮南子·原道训》有云：“是故圣人……漠然无为而无不为也，澹然无治也而无不治也。所谓无为者，不先物为也;所谓无不为者，因物之所为。所谓无治者，不易自然也;所谓无不治者，因物之相然也。”此处，《淮南子》再一次明确“无为”“无治”的目的乃是“无不为”“无不治”，而“无不为”“无不治”，就是“因物之所为”“因物之相然”，既要求为政者祛除自私的动机和过分的欲望，又强调在遵循自然法则、顺应事物本性情境下的有所作为。可以说，道家的无为思想，至《淮南子》而概念化、系统化，并具有了“实践的意义和理性的意味”，[2]从而构建了一套因循自然的无为秩序。但是，与此同时，道家原有的立场也与儒、法诸家模糊化了。

（二）德礼秩序

先秦时期，尧、舜、禹为诸家所共尊，但要说达到“事必称尧舜”程度的，非儒家莫属。《论语·泰伯》有云：“大哉，尧之为君也。”在儒家看来，无为而治是一种最高的政治境界，[8]而尧、舜、禹均是实行无为而治的典范。不过，与道家强调“因任自然”不同，儒者眼中的无为，依靠的是执政者通过德礼规范对于国家予以积极施治，即先要有所作为，而后才可达至“优游自逸”的无为状态。

儒家的无为而治，首先是一种为政的原则与方式。在形而上的意义上，儒家尊奉天道，寻求事物的当然之理。孔子讲“天何言哉”，天道无为，但是“四时行焉，百物生焉（《论语·阳货》）”，内含天德之义。以此而比之于执政者，便要求其“动缘民情，则天象地（《汉书·刑法志》）”。与道家的“我无为而民自化”不同，儒者所向往的无为而治，更在于顺乎民心，以德化民，否则便难以称得上“治”。朱熹认为，所谓无为而治，需要圣人“德盛化民（《论语集注》）”。所不为者，则是指“不以智术笼络天下（《朱子语类·卷二三》）”。在这一原则的指导下，执政者需要体察民情，因民之利，尊重世俗的生活秩序，并通过教育以德化民，使百姓更加崇礼明事。徐复观先生曾这样总结评价孔子在政治上的无为思想：“以教育代替政治，以教育消解政治。”[9]这便与道家有了明显的不同，陈鼓应先生也是在此一意义上称老子为自然主义，而孔子为德治主义。[10]

其次，在正己修身的基础上，选贤任能。孔子言舜的执政状态是“恭己正南面而已”，表面上看来是“垂拱而天下治”，但实际上舜更多地以积极有为的状态展现在世人面前。据《尚书·舜典》记载，舜即位之后，巡守天下，制定刑罚，流放共工，可谓鞠躬尽瘁。《国语·鲁语上》也有“舜勤民事而野死”的叙说。因此，以无所作为来概括舜的执政状态似乎并不合适。那么，为何孔子仍然称舜是无为而治呢？理由在于，在孔子看来，勤于政事不过是为政者的本分，关键在于区分应为与不应为之事。“王者劳于求人，佚于得贤。举众贤在位，垂衣裳恭己无为而天下治（《新序·杂事三》）”。执政者当然无需事必躬亲，但在寻求贤才辅佐之时，仍要尽心竭力，使人才各尽其位，而也只有获得贤者的辅佐之后，才可“垂衣裳”而天下治。至于如何选贤任能，孔子也说得很明白：“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之（《论语·为政》）。”即必须正己修身，为政以德，那么人才便会自然归顺，辅佐君王治理国家。“昔者舜左禹而右皋陶，不下席而天下治（《大戴礼·主言篇》）”。这才是无为而治的理想状态。

“人有不为也，然后有以有为（《孟子·离娄下》）”。儒家所推崇的无为而治，因此更为强调执政者扩大教化之功，而缩小政刑之用，可称之为德礼秩序模式。同时，正己修身，德化万民，其实也是“为事至简，收效至速，成功至伟”之术。[11]

（三）法律秩序

法家的产生和发展，虽与道家有着千丝万缕的联系，但是在对待社会政治生活的时候，却表现出了与道家完全相反的积极“入世”形象。法家以法为治，主张强化君权，推行严密的社会控制，处处显示出一种有为的态度。但是，值得我们注意的是，法家仍然为无为理论保留了思想的空间，并在一种实践哲学的层面，论证了无为与有为的关系。

法家对道家的天道观念进行了批判性的继承，提出了“天道无为而人道有为”的思想。即认为在天道之下，“万物皆盛而不与其宁（《韩非子·扬权》）”，但就人事方面而言，则需要“随时以举事，因资以立功（《韩非子·喻老》）”。在这一观念基础之上，法家的无为之道可以总结如下：其一，明确君臣之分。在法家看来，“君臣不同道（《韩非子·扬权》）”，君与臣在地位、职分等方面均不可等同言之。所谓“明君无为于上，群臣悚惧乎下（《韩非子·主道》）”，要求君主“不躬小事”，治吏不治民。国君虽为一国之主，但是，在“智”和“力”方面，实际上均不可与众人相较。因此，君主要懂得利用自己的权势地位，“因命而授官，循名而责实（《韩非子·定法》）”，通过对群臣的治理来达到国家治理的目的。而要有效地驾驭群臣，也需要君主掌握一定的“术”。“术者，藏之于胸中，以偶众端而潜御群臣者也（《韩非子·难三》）”。君主应当虚静无事，既不能让群臣发现自己的欲望和嗜好，又不可与群臣争强好胜、自矜自夸。唯有如此，才可樹立君主的权威，不让臣下发现自己的弱点。其二，制定国家法度。《慎子·君臣》有言：“上下无事，唯法所在。”指明了法律规范在实现国家无为而治过程中的核心作用。在法家看来，制定一套体系完备的法律体系，使得“君臣上下贵贱皆从法（《管子·任法》）”，才可以实现“大治”。通过明确而完备的法度来治理国家，是最有效率的一种方式。在推行法治之时，需要注意做到赏罚公正与因顺人情：赏罚公正，可以使“疏贱者不怠而近爱者不骄（《韩非子·主道》）”;因顺人情，则不仅可以实现令行禁止，而且有利于达到“不令而自然（《韩非子·安危》）”的境界。因此，法家的无为而治思想，可以说是一种以法为核心制度基础，又与术、势相结合的治理模式。无为，既是一种驾驭群臣的手段，又是法治之下君主“佚而有功（《韩非子·饰邪》）”的状态。《商君书·画策》中说：“人主处匡床之上，听丝竹之声，而天下大治。”明确表达出了法家对于无为而治的追求。

二、无为与治理：以汉初黄老之治为例

思想的生命力，在于可以指导现实的生活实践。无为而治作为一种国家治理理念，自然也需要遵循这一规律。一般而言，无为而治最为典型的国家治理实践，即为汉初的黄老之治。但是，考诸历史与文献，我们不难发现，这里面其实存在着种种不明朗之处，需要我们进一步研究与阐释。

（一）黄老之治与汉初的国家治理

作为一种政治哲学思潮，黄老思想渊源于齐或楚越，而昌盛于齐，在齐稷下学宫中占据主导地位，[4]10但是，黄老之治中的“黄老”一词，却最早出现于汉朝，在先秦并无连用情况。[12-13]《史记》是较早将“黄老”并称的文献，《孟子荀卿列传》在谈到慎到、田骈等人时，说其“皆学黄老之术”;而黄老之治则为后人对汉初政治实践的概括。西汉初年，统治者汲取秦二世而亡的教训，推行“与民休息”政策，加之部分汉代高层对黄老学的偏爱，故后来人将黄老思想视为汉初的指导思想，而将汉初的政治统治视为黄老之治。[14]这种观点，在学界得到了广泛的认可;[15]但也有部分学者指出，汉初政治并非黄老之治，甚至进一步认为，汉初政治应当是儒家的无为政治。[16]那么，黄老之治一词是否足以概括汉初的政治实践呢？

在此，有必要厘清黄老之治与无为而治的区别与联系所在。首先，二者学派基础不同。黃老之治是以黄老学作为思想基础衍生出来的一种治国模式，渊源于黄老学派，可以视为道家的一支;但是，无为而治是春秋战国时期诸子百家都有所推崇的一种治国模式，在道家之外，儒家和法家等也对无为而治心向往之。其次，二者概念范围不同。黄老之治又称“黄老刑名之治”，包括了黄帝的思想和老子的思想，甚至可以说，黄老之治就是用《黄帝四经》和《道德经》治国。[17]我们知道，《黄帝四经》援法入道，开篇即写“道生法”。因此，黄老之治的核心内容在于“无为”与“刑名”之结合。但是，作为百家言的无为而治，却不止于此。其重点在于“无为”。然而，如何才算“无为”？如何才能实现无为而治？儒、道、法诸家都给出了自己的解释。最后，二者产生时间不同。正如前文所说，“黄老”这一概念在先秦并无连用情况，黄老之治这一说法甚至也不是汉初统治者首先使用的;但是，“无为”乃至无为而治的概念，却是至少在春秋时期已经较为成熟、系统，可想而知，其概念雏形的出现时间肯定要更早。而黄老之治这一说法，大体要到司马迁的《史记》出现之后才开始流传开来。

史家司马迁指出，汉初首先将黄老术用于政治实践的是曹参。据《史记·曹相国世家》记载，天下初定，曹参为齐丞相，“闻胶西有盖公，善治黄老言”，于是“厚币请之”。曹参自盖公处得闻“治道贵清静而民自定”，遂“治要用黄老术”，而使齐国“安集”。惠帝二年，萧何去世，曹参成为汉朝第二位相国，“举事无所变更，一遵萧何约束”，即所谓的“萧规曹随”。综观司马迁在《曹相国世家》中对曹参施政的描述，我们可以归纳出以下几个关键词：“治要用黄老术”“清静极言合道”“休息无为”“清净不事”，等等。除此之外，我们还可以看到，司马迁在描述汉初最高统治者时多次使用有道家哲学倾向的词语，如“承敝易变，使人不倦（《高祖本纪》）”“休息乎无为、刑罚罕用（《吕太后本纪》）”“布德偃兵、政简刑清（《孝文本纪》）”“因脩静默（《孝景本纪》）”，等等。而在指导思想方面，《史记·儒林传》称“孝文帝本好刑名之言”，汉景帝即位后，“不任儒者，而窦太后又好黄老之术”。《汉书·外戚传》也称：“窦太后好黄帝老子言，景帝及诸窦不得不读老子书，尊其术。”

从汉初政治实践和统治者的思想偏好来看，黄老之术或者黄老学在汉初的地位很高，颇有成为指导思想之势;而历史也向我们显示，汉初的政治经济政策，大体是以“休养生息”为主。因此，作为一种历史的概括，称其为黄老之治未尝不可。但是，我们不应该忽视国家治理的复杂性，黄老之术也不可能解决汉初政治统治中的所有问题，其间仍然夹杂着其他学派的一些治国方式或理念。例如，《汉书·张周赵任申屠传》称，“汉兴二十余年”，“公卿皆军吏”。《史记·儒林传》也称：“孝惠、吕后时，公卿皆武力有功之臣。”从汉初的人才任用可以看出，黄老思想至少在惠帝、吕后时期并不占优势地位。除曹参外，为人们熟知的叔孙通、陆贾、贾谊等，也均有儒学背景，其影响力要远大于其他有黄老学背景的大臣。至于汉初的诸多无为政策，也很难断定是否出于黄老思想。原因在于，道、儒、法等学派的思想，均对国家治理的无为而治模式有所阐述甚至推崇。[18]

因此，汉代初期的黄老之治，实际上仅是无为而治的一种具体实践形式，二者之间，是一种包含与被包含的关系。就汉初的总体情形来看，尤其是“文景之治”时期，称其为黄老之治也并无不妥;而我们需要注意的是，在对汉初的国家治理进行研究时，也不应忽视其他学派的影响，不能认为在汉朝初期，仅存在单一的黄老之治。

（二）黄老之治的本质是制度之治

通过前文的分析，我们知道，汉代初期所实行的黄老之治，实即无为而治的一种表现形式，是无为思想真正落到实处的一次国家治理实践。而通过对汉初黄老之治的总体观察，我们可以发现，黄老之治的本质，即为制度之治。何以有此结论？原因主要有三点。

其一，作为无为而治的具体表现形式，黄老之治具有无为而治的一般特征，即以规范为秩序建构的基础。此处所谓的规范，是就其广义而言，即凡是对人们的行为产生指引、约束、规制作用的规则，都可以视为一种规范。[19]102因此，规范既包括自然法则、自然秩序，也包括世俗权威所颁布的礼仪、法令，还包括风俗、习惯、家规等社会中的规范。没有对于规范的遵循，也就没有所谓的无为而治秩序。“秩序依赖于规范的存在”，[20]规范是秩序得以实现的依据。前文已经澄清，无为而治既不是无所作为，更非毫无根据地乱作为。以道为主，兼容儒、法、阴阳诸家学说的《淮南子》，其所说的“因”，主要就是指对于规范的遵循。从形而上的层面来讲，道家所谓的“法自然”，必须有所遵循才可称得上是无为;从形而下的层面来讲，没有规范的无为而治也是难以想象的。在先秦诸子之中，道家以自然为规范，儒家以德礼为规范，法家以法令为规范，分别论证了其实现无为而治秩序的规范性基础。因此，若缺乏了规范，无为而治便成为无源之水、无本之木。

其二，制度是规范的体系化，“约法三章”“萧规曹随”的核心，即在于对规范与制度的崇尚。在无为而治的三种秩序模式之中，黄老之治更倾向于是一种自然秩序与法律秩序的结合：在最高思想上近于道家，但在具体实践中又近于法家。汉高祖入关之时，仅“约法三章”，可谓政简刑轻，其实是“因顺人情”这一治理智慧的体现。人民苦于秦王朝的严刑峻法，早已疲惫不堪，渴望从无处不在的“法网”的束缚下解脱出来，高祖的做法，既保障了最基本的社会秩序，又顺了人们的心意，自然得到百姓的拥护。汉朝初期，曹参为相之后，所谓“萧规曹随”，“载其清净，民以宁一（《史记·曹相国世家》）”，其口碑之高，在历代名相中都鲜有人能与之相匹。曹参明了规范与制度的稳定是实现良好国家治理的重要要求，而“朝令夕改”则危害甚巨。曹参遵循“萧规”，在制度的约束下进行国家治理。《慎子·君臣》中讲“上下无事，唯法所在”，正是此种道理。因此，总体而言，汉初所谓的黄老之治，关键即在于制度。

其三，治道上“清静无为”的实现，需依赖于良好的制度体系。曹参虽推崇萧何所立的法度，但是，如果既有的规范与制度并不能适应当时的社会环境，也不能解决实践中的各种问题，那么，“萧规曹随”也必然不能实现良好的国家秩序，“清静无为”就更是不可能。因此，曹参若要实现“举事无所变更”，还依赖于制度体系的良善。唯有如此，才可以实现国家治理中的无为秩序。

综上所述，黄老之治，实际上即制度之治。而无为而治秩序之所以可能，关键也在于制度，即所谓循规而蹈矩，便可自然趋向于无为。通过规范的制度化运行而达至一种良好的秩序，是国家治理的无为而治模式的题中之义。

三、秩序与自由：寻求现代法治的张力

在政治国家的发展史中，人类往往为追求自由而反抗秩序，但又不得不重新建立秩序。可以说，秩序与自由的关系，是国家治理的基本范畴之一。我们要寻求良善的秩序，必须处理好秩序与自由的关系问题。古代中国的无为思想，在此方面为我们提供了有益的借鉴。国家治理的无为而治模式，通过规范与制度的建构，有力地保持了秩序与自由之间的张力：一方面，要求以良法善治来型构社会秩序;另一方面，又要求限制政府的专权、滥权，给公民更多的生活空间与自由，[21]推动社会自治。

（一）良法善治型构社会秩序

良法善治，是现代法治的基本要求。早在古希腊时代，亚里士多德就已经指出法治的双重内涵：一是已经成立的法律获得人们的普遍服从，二是大家所服从的应当是制定得良好的法律。[22]而在大约同时期，古代中国的诸子学派，也对良法善治给出了经典的论述，如《管子·任法》所言“君臣上下贵贱皆从法，此之谓大治”，《论语·尧曰》所言“不教而杀，谓之虐”，等等。无为而治作为诸子所推崇的国家治理的高境界模式，更是成为古代中国追寻良法善治的经典范例。当历史的长河流淌至今，在实现全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，这一国家治理的中国经验，则成为我们重要的本土资源，为实现现代中国的良法善治提供了有益借鉴。

首先，以社会主义核心价值观型塑现代法治。在任何时代，规范均有其价值指引所在。先秦诸家在构建无为而治的秩序模式过程中，依据其学派自身的特色，将思想与观念融入规范的建构之中。而在现代中国，法律规范与法治建设的“灵魂”便是社会主义核心价值观。[23]因此，社会主义核心价值观既内在地包含了法治这一重要内容，又是法治发展的目的与价值所在。将社会主义核心价值观融入法治建设，不可避免地要涉及德治与法治的问题。儒家与法家早已就此进行过辩论：儒家尽管强调德礼之治，但并不一定要取消法律，所谓“德礼为政教之本，刑罚为政教之用（《唐律疏议·序》）”;至于法家，则虽然强调法的作用，但仍主张要“因顺人情”。纵观古今中外，社会的发展与治理均非某一规范的单独作用可以完成。现代法治社会也不例外。法律的制定和施行，必须尊重客观规律和人们的现实生活。虽然仅仅依靠“为政以德”已不能建立现代政治秩序的正当性，[24]但是，如果仅仅强调法治，而否定道德在国家治理中的作用，那么也是不明智的。对此，历史学家威尔·杜兰特指出，对道德规则的否定是充满偏见的，我们应当认识到道德规范在国家治理中的“不可或缺”。[25]同时，也正如习近平总书记所言：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”[26]依法治国与以德治国乃一体两面，不可偏废。

其次，以社会主义法治体系为核心，统筹多元规范与多元秩序。由于社会中存在多种不同的规范与秩序，因此，无论是道家、儒家还是法家，均从自身的思想理念出发，选定某一种规范为核心来构建其秩序模式，并在此基础上统筹其他规范与秩序。从历史看，在社会整体规范结构中占据主导地位的规范和秩序是不断变化和发展的。近现代以来，法律规范在社会的整体规范结构中的作用日渐提升，并逐步占据主导地位。[19]104现代中国的法治体系，并不纯然是对法家法治的继承，而是同时汲取了道家的自然秩序、儒家的德礼秩序、西方自古希腊以来的法治精神和马克思主义法治理论的产物。中国特色社会主义法治体系，由法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系等组成，这组成部分相辅相成，相得益彰。其中，党内法规体系是治理的领导保障;法律规范体系是治理的制度基础;而法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系，则着眼于治理的效能实现。

1.坚持党内法规体系的领导地位

一直以来，人们对无为而治多有误解，以为其是古代无政府主义的滥觞。但实际上，即便是道家学说，也并不否认“圣人”对于国家的治理，何况儒、法两家对于中央权威的强调。无为而治的秩序追求，首先需要处理的就是执政者的地位及行事规则。在政治国家的发展史中，如果说古代为君主政治，那么，现代则大体可以称为政党政治。政党在现代国家治理中，具有无比重要的作用，甚至左右着国家的发展。在当代中国，作为执政党的中国共产党领导着中国特色社会主义实践。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。[27]这就要求在国家治理的过程中，坚持党对一切工作的领导。作为党的意志的集中体现，党内法规体系由此也就具有了在当前中国社会秩序结构中的领导地位。其不仅时刻影响着国家法律、政策的制定与施行，而且也内在地规定着执政党的行为活动要以人民利益为中心，为人民服务，而不能侵犯公民的利益。可以说，党内法规体系的领导地位，是中国社会秩序结构最大的特色所在。

2.二是坚持宪法和法律至上

其他任何规范均不得与宪法和法律相抵觸，包括党内法规、党的政策和国家政策。这一点，可以说是古典无为而治理念与现代法治的相通之处。尤其是法家的无为而治思想，要求“君臣上下贵贱皆从法”，将一切国家活动均纳入法治的轨道，更是值得我们学习和借鉴。所不同的是，现代国家的法律，通过民主程序而制定，代表着公意，象征着国家的主权。这就天然地决定了国家法律的权威地位。我国《宪法》第5条规定，一切国家机关、各政党和社会团体，都必须遵守宪法和法律，这其中自然也包括作为执政党的中国共产党。中国社会正处于转型期，改革必然会对原有的秩序结构形成冲击;但即便在这样的情形下，也必须遵循“重大改革要于法有据”这一基本原则，[28]不得违反宪法和法律，从而保障法律规范的权威地位。庞德也曾指出，法律秩序已经成为现代社会“最重要、最有效的社会控制形式”，其他的社会规范，都必须在法律的审视之下发挥作用。[29]这一点，已经成为现代文明社会的共识。

3.统筹法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系

与无为而治类似，中国特色社会主义法治体系，关键也在于一个“治”字。从这一点来说，法治实施体系对于国家治理的法治化具有决定性的作用。[30]法治是良法与善治的结合，法律规范体系和党内法规体系唯有真正的实施起来，才算是实现了其价值和意义。而法治监督体系、法治保障体系和法治实施体系的相互配合与协调发展，则是实现法治效能的关键所在。

总体而言，中国特色社会主义实践为现代秩序的形成和发展注入了生机与活力，而党内法规、党的政策、国家政策和社会规范等，与法律规范一起，共同型构了中国的规范体系，[31]并由此促成了社会的整体规范基础。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。[32]在现代社会秩序的发展和完善过程中，我们应当注意发挥社会主义核心价值观的价值引领作用，以社会主义法治体系统筹各种规范，夯实中国之治的制度根基。

（二）自发秩序推进社会自治

当今社会，我们正面临着来自人类本身和自然界的双重风险，战争、核危机、经济危机以及瘟疫、洪水等风险，无时无刻不在警醒着人们风险社会的来临。随着科技与文明的进步，人类对于未来世界的掌控，似乎并没有达到预期，我们所面对的，反而是一个越来越“失控的世界”。[33]在这样的情境之下，国家治理能力就显得越发重要，“大政府”理念正在获得越来越多的共识。然而，正是由于现代社会风险的复杂性，无论多么强大的政府，也不可能面面俱到处理社会上的一切事情。因此，即便是现代“大政府”理念下的国家治理，也必须做到有所为有所不为，将注意力更多地集中到人民群众的切身需要上来，防止出现冗员、过度行政化等问题，以免打击公民政治生活和经济生活的积极性，阻滞国家的正常运行。这便要求现代社会的治理，在国家机器之外，还需赋予社会以自由，型构自发与自治秩序。在这一意义上，自由亦可以被视为一种秩序。作为秩序的自由，与法治秩序等并非并列的概念，而是法治秩序所需要达到的一种更高层面的境界。霍布豪斯曾言：“法治是走向自由的第一步。”[34]法治秩序之下，现代意义上的自由才成为可能。

先秦时期，诸子百家均将无为而治视为国家治理的高境界模式，百姓的自由发展需要得到充分的尊重;而在21世纪的国际社会，各国也都将自由作为国家发展的目标之一。这是一种共识。作为社会主义核心价值观的重要内容，自由承载着现代国家治理的深刻意蕴。而中国古代无为而治的理念，无疑包含着极为丰富的自由思想，为此提供了可资借鉴的本土资源。在这一思路的启发下，现代中国的社会自治，需要处理好两个层面的问题。

一是为基层“松绑减负”，[35]使干部将时间和精力从繁重的形式主义、官僚主义束缚下解放出来。以往我们所讨论的自由，基本被限定为以公民为主体的自由，但是无为而治理念所讨论的自由，在公民（百姓）之外，还应当包括国家工作人员（执政者）。先秦时期，诸子赞赏君王在实现无为而治后“优游自逸”的状态，这种自由，当然也是诸多君主所向往的;那么，在现代社会，国家工作人员的自由仍是可能的吗？当今中国国家工作人员的核心任务是为人民服务，无论是绩效评价还是现实需求，似乎“无为”“自由”等字眼与国家工作人员并无联系。虽然我们一再重申，无为并非无所作为，但是，在大众的思想意识中，无为仍与不作为有着某种联系。当下，我们正全力推进服务型政府的建设，不作为、“踢皮球”等工作方式，必须予以禁止。从更为深远的层面上来讲，国家工作人员的无所作为，甚至可能影响“改革攻坚和事业发展的大局”。[36]然而，不作为固然应当被禁止，以形式主义、“面子工程”为核心的乱作为，更是应该被加以否定。例如，新冠疫情期间，国家推行健康码制度，虽然这一制度仍有需要完善之处，却不可否认，这也极大地适应了疫情防控的需要，并产生了良好的效果。但是，某地政府“照猫画虎”，竟然推行起“文明码”制度，[37]给公民的文明程度打分，以此来绑定公民生活。这是一种典型的形式主义的乱作为，不仅耗费了人力、财力，而且也由此给当地的城市形象带来了负面影响。《人民日报》曾刊文指出，“一刀切”和不必要的“工作留痕”等都必须予以防止和清除。[38]党中央确定2019年为“基层减负年”，目的就是要把基层国家干部从繁重的形式主义、官僚主义工作中解放出来，从而集中精力，解决人民群众的现实需求问题，以真正服务于人民群众。

二是要尊重和培育社会的自发秩序。在古代国家治理的视域下，百姓是被施治的对象;然而，步入近现代社会以后，国家的一切权力均来源于公民的授予。公民经让渡部分权力而组成政府，“法无授权不可为”，这便决定了政府权力运行的基本面向：以服务公民为目的，政府行为有着严格的边界限制，即我们所说的不能“越权”。正如前文所言，在现代风险社会之下，政府权力的扩张已成趋势，但是，越是这种时候，越是要尊重公民自由，厘清权力与权利的界限。古典无为而治理念给我们的启示是国家活动要充分尊重人民的自由。历史与实践证明，国家对于公民生活的介入，并非越多越好，而应有其限度，充分发挥社会的自治功能。在家庭生活领域，要注重发挥家庭道德和良善风俗的规制作用，培育良好家风，推进家族的自主和自治，对于婚姻自由尤其是离婚自由，国家应予以尊重，而不应过多干涉，否则不利于对公民权益的保障;在经济生活领域，需要进一步放開和规范行业自治，尤其在改革开放和市场经济的大环境下，更是应当充分尊重公民的经济活动，无论是街头小贩，还是大型国企，引导其依循市场规律自由发展，是使国家经济充满活力的题中之义;在政治生活领域，则应注重对公民精神的培育，以社会主义核心价值观引领公民的精神生活，发挥党员、干部的带头作用，推动基层民主政治建设;此外，还应发挥社会自治团体如慈善组织、环境保护组织以及各种群众互助组织的积极作用，与政府部门有效合作，共同致力于社会主义现代化国家建设。

无为而治，乃是秩序与自由的均衡发展，孔子所谓“随心所欲而不逾矩”的境界，正可比拟于此。而马克思主义将“自由人联合体”视为人类解放的终极目标，[39]则是秩序与自由关系模式作为政治理想的最高状态。秩序表征着一种行为准则，自由则是一种价值追求。在现代法治的框架之下，秩序与自由之间的张力得以保持和发展。

四、结语

福山认为，现代国家政治秩序的良好状态，应具备国家、法治和负责制政府三大要素。实际上，在这三大要素之中，国家和负责制政府，更多地是作为判断是否存在一种稳定的政治秩序的依据;“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”[40]作为现代中国制度之治“最基本最稳定最可靠的保障”，[41]法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重大的积极作用。夯实中国之治的制度根基，需要继续坚持全面依法治国，发展社会主义法治，提升法治促进国家治理体系和治理能力现代化的效能。

《荀子·解蔽》篇说：“虚壹而静，谓之大清明。万物莫形而不见，莫见而不论，莫论而失位。”无为而治，正是切合此种话语的国家治理模式：以总揽全局的实践态度，通过对社会中各种制度与秩序的把握，建构并完善社会整体的制度体系和秩序结构，使其达到均衡与和谐的状态，从而实现国家政治的清明与公民生活的自由。习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议中指出，中国特色社会主义制度和国家治理体系“植根中国大地、具有深厚中华文化根基”，与国家的历史传承和文化传统密切相关。[42]面对当今世界“百年未有之大变局”，更需要我们深刻发掘中国文明史中的思想和经验，以更好地发展“中国之治”。古代中国无为而治的理念与实践，当然不能原封不动地适用于现代社会，但是，其中关于尊重客观规律、限制权力滥用、实现良好秩序、发展公民自由的思想，却是可以穿越历史的时空，为现代国家治理所借鉴的。

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责任编辑：王赞新

收稿日期：2021-03-01

基金项目：教育部人文社科重点研究基地重大项目“中国发展权理论体系研究”（项目编号：18JJD82006）

作者简介：韩向臣，男，河北沧州人，武汉大学法学院博士研究生、武汉大学人权研究院研究助理，主要研究方向：法学理论、政治哲学。