公共服务设施实施问题及优化探索

中国建筑西南设计研究院有限公司规划设计院 李嫦

一、相关背景及综述

目前，改善与保障民生已成为当前急需解决的问题之一。很多城市虽然出台了成体系的公共服务配套标准，但在规划实施建设和管理运营方面缺乏有效的指导意见，损害了公共服务设施实施的有效推进。

关于公共服务设施的实施制度优化及政策配置体系，有国内学者已经作出部分研究。邓凌云等提出包括“多规合一”明确实施主体[1]。赵万民等提出构建基于协同共享原则的配置分级体系及共享圈[2]。胡畔等提出公共服务设施基于入住率的实施时间建议[3]。王兴平等提出根据基本需求设置差异化的配套标准[4]。谢波等提出正视当前由于差异带来的公服非均等化问题[5]。

本文在探讨差异化公共服务设施实施的基础上，根据使用者以及实施者的不同需求，研究在存量更新、共享，差异化需求视角下的公共服务设施实施优化。

二、使用者及实施者双方需求

公共服务设施一般涉及两者的需求：使用者居民的需求，以及提供设施者政府开发商的需求。根据两者的不同需求要求，可以从公共服务设施受众和提供者找到当前公共服务设施现状的问题和矛盾所在，寻求良性发展。

（一）居民需求

1.品质需求

公共服务设施应提供的高水平、有针对性的服务质量。除原有满足居民的普遍需求外，还应随着当地居民需求特色，提供特色服务。此外，公共服务的水平也应随经济发展与生活发展不断提升，以适应当前不断发展的物质及精神文明。

2.服务半径需求

应合理布局公共服务设施，实现均等化公共服务。不同等级的公共服务设施应对应不同的服务半径，以满足各类不同使用人群对于交通的承受力。

3.实施时间差异化

在某些公共服务设施发展水平暂时还不太高的地区，需要进行部分优先解决，和整体协调公服设施。如调查共性需求较高的幼儿园、菜市场等应全面实施。而其余一些暂时可以通过其他设施进行服务替代增补的设施可以近期纳入实际临时公服设施。

（二）实施者需求

1.设施利用度及活力的需求

发展高质量、均等化公共服务是公服配置的目标。利用率与活力受到品质与服务半径制约，应是实施者集中突破的难题。

2.当前用地矛盾和财政支出合理解决的需求

实施者中，政府部门试图保持公共服务均等化与社会公平化，而开发商往往由于开发利益的问题，在规划用地更新和建设短缺的问题上存在分歧。如何将当前的用地矛盾和公共服务设施建设的资金问题进行有效协调，充分调动开发商积极性进行公共服务设施高质量建设，以及全程有效监管维护公共利益，亟待解决。

三、邛崃市中心城区公共服务设施实证研究

本文选取邛崃市中心城区为例，进行实证分析。邛崃市古称“临邛”，为四川省首批历史文化名城。一方面，城市拓展空间有限，公共服务设施配套存在一定供需矛盾。另一方面，邛崃市中心城区作为四川省历史文化名城，面临着新老空间协同发展的典型问题。

（一）现状问题

本次邛崃市中心城区公共服务设施规划共选取城市社区26个，以及工业基本服务区两个，实现邛崃市中心城区全覆盖。

1.基层公共服务设施覆盖率较低

基层设施以最缺失状况严重的体育设施和医疗设施为例。二者同时存在70%的现有建成区域均处于服务盲区，服务半径受限。此外，城市级大型设施配套普遍超负荷运转，基层设施欠缺，阻碍城市活力提升，难以应对不同需求人群的差异化需求。（见表1）

表1 邛崃市中心城区基层社区级设施现状（部分）

2.旧城区历史欠债较多，改造难度较大

当前，旧城普遍凸显设施的开发滞后问题。其二，旧城区目前功能混杂，地籍权属众多。其三，目前旧城区集中了最有活力的城市功能及最高的人口密度。与之相应，应当提高标准的公共服务设施不仅无法提高标准配置，反而由于改造难度，举步维艰。

3.新城建设中开发商取代了既有公服用地，高品质的公共服务设施缺乏严重

部分新城建设中的开发较为滞后。受经济利益驱动，2000年至2015年的开发处于高强度、高密度的开发模式，公共服务设施滞后严重。公共服务的配套难以得到实施保障，完全依靠开发商的自觉性配套，实施时间难以保障。

4.特殊需求

除现状公共服务设施发展短缺，服务半径不足的一般性问题外，各社区的也面临着发展过程中，不同特色人群的特殊需求下的公共服务设施配置问题。这些问题主要包括部分社区的老龄化、青年化与收入水平过低。

再者，工业区现阶段与主城区职住分离现象较为严重，主要工作人员享受主城区公共服务设施的服务。但在调查中提到，希望就餐馆，提款，小卖部，理发等服务予以增补，优先满足日常基本需求。

（二）四大优化策略

1.三级配套均等化配置

从总体上来看，要补齐原有公服规划及发展目标的短板，建立完善三级公共服务设施配套等级。建立城市级、居住区级[6]、基层社区级三级体系。（见表2）

表2 级公共服务设施配置表

2.旧城改造保护与指标控制并行

作为省级历史文化名城，邛崃面临着文化传承保护和多重权属的问题。首先，应当充分利用现有条件和既有人气底蕴，盘活原有建筑资产，集约资金和土地。其次，遵照历史名城保护的相关规定，对原有老建筑进行有机更新，保留建筑结构，根据业态需求对内部进行重新装饰、重构、利用。

对于需要成片进行拆建的更新片区，需要根据原有公共服务短板，在控规修改中，将公共服务设施指标予以落实。在实施规划中，将公共服务设施建设时间与主体开发时间进行绑定，保障公共服务设施的有效落实。

3.新城公共服务和商业结合

新城开发片区可借助政府、投资商及公众三者诉求，将商业开发部分（B类用地）和公共服务设施用地（R22用地）严格划分公共服务面积和商业面积的基础上，进行实际操作中的结合开发，共享，创造高品质、综合性、有活力的公服。对于投资商来说，商业产业项目毗邻公共服务设施项目，借用公共服务设施既有的免费区域所吸纳的使用人群，可以增加潜在的商业人流量。而公共服务设施的免费区域，借用商业的高品质服务，可以增加使用该公共服务设施的人数。二者互相促进，以此解决公共服务设施投入资金困难、品质低的问题。（见表3）

表3 商业设施与公服设施共享建议

4.从基本到全面实施

公共服务设施规划的最终实施目标，应依照成都市《15分钟公服圈规划》的标准进行设置。但在当前进行近期改造的实施目标范围内，应当加以区分，近期除必须配置的必要性公服之外，针对典型问题社区，因地制宜，加强特定的公共服务设施配套。除共性生活必备要素之外，老年化社区的就医需求，青少年化社区的文化、教育及体育设施需求，工业务工人员的基本生活覆盖综合需求，将是近期实施的重点问题。

根据上述三种社区典型人群需求的要求，与考虑弹性需求；在资金与土地资源紧张的区域，对原有《成都市15分钟公服圈配置标准》进行近期设施增补与修正，从基本保障入手，划分近期必须予以优先解决的设施的配套时间。

四、结语

公共服务是一项民生工程，是一项体现社会公平正义的工程。在当前情况下，面对公共服务设施落地实施的种种困境，应当积极应对，将实施计划与实际建设计划结合实际情，况通过多种方法进行存量改造和共享，促进公共服务设施短板补齐。同时，针对这种多样性的供给方式，也应当针对不同的居民特征，制定有效、高效的实施序列，在近期着重解决居民关心的重点难点问题。使公共服务设施实施得到健康而合理的引导。