生态文明视域下桂东县生态补偿机制建设研究

颜复文

摘 要：桂东县生态资源丰富，生态价值巨大，为区域生态环境保护与生态安全做出了特殊贡献，但在生态补偿方面，存在补偿方式单一、补偿标准偏低、补偿范围过窄的问题。加快桂东县生态补偿机制建设，要加强宣传教育，牢固树立生态意识;建立健全生态补偿的政策管理机制;加大补偿资金的倾斜力度;加大项目建设的扶持力度。

关键词：生态文明;桂东县;生态补偿机制

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）10-0121-03

一、桂东县生态资本存量价值分析

桂东县位于湖南省郴州市东部山区，与粤、赣交界，境内原始森林和次生林密布，属于国家一类限制开发主体功能区、南岭山脉生物多样性水源涵养型国家重点生态功能区，其生态价值十分巨大。

第一，生态位置重要，生态贡献功能突出。桂东县作为南岭山地森林及生物多样性生态功能区，列入了国家重点生态功能区名录。县内森林分布广，现有林地总面积121 069.6公顷，原始次生林6万余亩，是湖南省主要天然林区和湖南战略用水基地——东江湖的重要水源涵养区，县域内溪流纵横、雨量充沛，河床比较大，分布均匀，有大小河流133条，分属湘江、赣江两大流域，耒水、洣水和赣水三条水系，水资源丰富，总量达16.77亿立方米，地下水储藏量为1.26亿立方米，水能蕴藏量理论数据为30万千瓦，可开发24万千瓦以上。

第二，生态资源富集，生态资本存量巨大。桂东县具有丰富的生物多样性特征，境内植被类型保存比较完整的原生型常绿阔叶林及针阔混交林，是野生动物理想的栖息繁衍场所。八面山国家级自然保护区有着丰富的植物种类，保存约4 000公顷原始阔叶林，其中国家重点保护野生植物21种。桂东有“动物南北走廊”之称，已发现陆生脊椎动物24目66科240种，也是候鸟迁徙必经之路，素有全国第二大“千年鸟道”之称。桂东是“三大纪律·八项注意”颁布地，中国工农红军先遣队长征始发地，境内丰富的“红、绿”旅游资源，使桂东成为红色文化旅游、休闲避暑、科考猎奇的生态王国。

第三，生态建设成效明显，绿色成为地域品牌特征。桂东县大力开展城乡绿化攻坚行动，在城乡大环境重点绿化工程中，建成各具特色的绿化美化自然景观，大幅提高城乡绿化品位，绿化成效明显，实现了全县城乡全面绿化，大大改善了人居环境，初步形成了“山上绿屏、水岸绿网、道路绿荫、城乡绿景”的绿化生态景观体系，实现了山绿、水清、环境美，人与自然和谐相处的生态治理目标，一个“城在林中、路在绿中、楼在园中，山水融合，城乡一体”的生态桂东正在湘东南大地上“绿色崛起”。

二、桂东县生态补偿机制建设的紧迫性

第一，水土流失严重，生态环境脆弱。一是县域内河流、沟壑纵横，河岸线长，全面的植被恢复难度大、任务重，水土流失严重。二是县域内特殊的岩溶地貌，石漠化和潜在石漠化面积较大，难于从根本上全面完成治理。三是生态建设和治理的整体速度缓慢。此外，桂东县地处湘东南的河谷平坝及低坡丘陵，年降水分布不均、温差变化大等极端的气候条件，境内平均海拔高，气候恶劣，旱涝灾害并存，泥石流、风灾、水灾、霜雪冰冻等灾害易发。部分地区水土流失严重，生态环境较脆弱，改善生态环境成本高、难度大。

第二，发展经济与保护生态环境的矛盾突出。经济发展受资源、环境的制约，只有在资源、环境许可的范围内进行，合理、有效地利用资源、保护环境，才能有长久、持续的发展。经济发展与环境保护的关系，归根到底是人与自然的关系。解决环境问题，其本质就是一个如何处理好人与自然、人与人、经济发展与环境保护的关系问题。桂东县人口密度仅为143人/平方公里，但是土地承载能力很低，产业结构调整受地形、土壤、海拔、坡度、沟谷等环境因素制约大，发展与保护的矛盾较为突出。在生态环境保护上，违规事件仍有发生，一些林区群众“零星耕作、采伐木材、砍柴烧炭”等诸多生存生活问题，已成为导致县内及湘江、赣江源头植被破坏、天然林减少、水土流失、水旱灾害、滑坡、泥石流危害的严重隐患。

第三，支柱产业尚未形成，县级财政压力大。桂东县经过几年的精准扶贫，已于2018年成功脱贫摘帽，但全县产业发展仍处于结构单一、规模偏小、产业融合不充分、市场化程度低的状况。县域经济缺乏精深加工企业和带动力强的大企业、大基地。产业链条不完整，没有形成具有市场核心竞争力的支柱产业或产业集群。虽然县域经济发展这几年取得了明显成绩，但经济总量仍然偏小，低于全国平均水平，农民收入偏低的传统状况尚未根本改变，而发展支出和刚性支出不断增加，争资融资难度加大，收支矛盾较突出，县级财政的压力较大。

第四，基本公共服务相对滞后，民生保障压力大。教育、卫生、文化、体育等社会事业的软、硬件建设相对滞后，人均教育、卫生、社保和就业支出低于全国平均水平。高级专业技术人员严重缺乏，创新能力不强，科技对经济增长的贡献率低。因病返贫现象仍然存在，交通基础设施相对落后，脱贫产业不够稳定，影响脱贫的巩固性和持续性。

三、桂东县生态补偿现状分析及存在的问题

（一）现状分析

从2001年开始，桂东县实施生态公益林补偿，包括对国家級生态公益林、省级生态公益林进行生态补偿，补偿资金来源于国家和湖南省政府。省政府补偿给县里的标准为4.75元/亩·年，实际发放给农户的补偿标准为3.5元/亩·年。经过多年发展，桂东县生态公益林面积现已达到103万余亩，其中国家级生态公益林91万余亩，省级生态公益林12万余亩。补偿标准也有所提高，省补偿给县的标准提高到9.75元/亩·年，实际发放到农户的补偿标准为8.5元/亩·年。桂东县对生态公益林资金的管理，均由县财政局实行专账专户管理，严格执行有关政策，实行“一卡通”全额拨付到农户及林权所有者手中。

（二）存在的问题

1.补偿方式单一。桂东县生态补偿的方式是通过政府进行资金补偿，市场机制和社会资金没有参与。政策和技术方面的补偿不足，支持力度不够。桂东县是限制性开发主体功能区，为了保护当地的生态环境，做出了很大牺牲。由于环境保护和生态建设上的加大投入，导致产业发展上受到了制约，经济社会发展由此受到了較大影响。这些经济损失仅靠单一的政府补偿，或由桂东县当地买单，而资源消耗者或环境受益者没有承担相应的生态补偿责任，这种单一的补偿方式不仅与“谁损害谁付费、谁受益谁补偿”的原则相悖，而且可能引发林农与当地政府及资源消耗者之间的矛盾。

2.补偿标准偏低。桂东县生态补偿标准一直存在偏低的现象。在现有103万余亩生态公益林中，国家给的补偿标准是每年9.75元/亩，管护费每年1.25元/亩，实际上，桂东县生态公益林的投入每年需要40元/亩，管护费每年5元/亩。从横向比较来看，长沙城市林业生态圈重点保护区域生态公益林补偿标准为每年30元/亩。相较而言，桂东县生态公益林补偿标准偏低。

3.补偿范围过窄。桂东县已实施的生态补偿主要限于国家、省级公益林补偿，一些提供了大量生态服务产品的领域并没有得到有效补偿。同时，一些廉价使用生态服务、破坏生态环境的企业或个人，也没有对生态服务供给者和受到生态破坏的主体进行及时足额补偿。从国际视野看，生态补偿的覆盖范围较广，以森林生态服务交易为例，仅碳储存交易就有75例，生物多样性保护交易就有72 例。相比之下，桂东县生态补偿范围不广，应得到的生态补偿没有得到及时足额补偿。

4.补偿机制尚未健全。近年来，中央、省、市三级对桂东的生态补偿工作，无论是补偿政策，还是具体的实践措施，都给予了高度重视，同时，桂东县自身为了加强生态环境保护，也采取了积极有效的措施，投入了大量人力、物力和财力，开展植树造林、资源保护、水土保持等工作，但是，在生态补偿方面的体制机制不够健全，尤其是这方面的法律法规还十分欠缺，没有形成对生态补偿的法律法规支撑，对生态补偿的有效运作，产生了一定不利影响。

四、建立桂东县生态补偿机制的对策建议

第一，加强教育和评估，牢固树立生态意识。桂东县的生态环境与资源保护具有极大生态价值，要加大对桂东县生态环境与资源保护的宣传教育力度。通过各种传媒手段、传播方式大力宣传桂东县良好生态环境的重大生态价值，对涵养东江湖上游水源，发挥东江湖流域生态功能，尤其对保护和稳定区域生态安全，起到了不可替代的作用。通过宣传教育，使党员干部和广大群众牢固树立保护生态环境就是发展生产力的理念，自觉养成保护生态环境的良好行为。要建立重大决策环境影响评价制度，对重大决策事项进行必要的环境评估，避免因重大失误造成新的生态破坏。要加大生态保护和建设的绩效考核力度，把考核结果作为考察和使用干部的重要依据。

第二，建立健全生态补偿的政策机制。一是制定生态补偿相关法律法规。要通过对生态补偿进行立法，明确在生态补偿中各利益主体的权利义务，明确资金的使用及监管方式。在此基础上，再结合生态补偿的实践经验和具体做法，对各生态补偿主体、范围、标准、方式等进行具体细化规定，使不同类型的生态补偿均得到法律保障。二是完善生态补偿的财政政策体系。中央财政转移支付是桂东生态补偿的主要渠道，要提高生态环境影响因子在财政转移支付中的权重，加大对桂东县生态环境保护的财政转移支持力度。在实施横向财政转移支付时，由于横向生态补偿会涉及不同地方政府，牵扯到多方的利益，极易出现应补未补、补偿不足、补偿偏差、效率低下等问题，需实施横向补偿纵向化，保证横向财政转移支付制度顺利实行。地方政府要发挥生态补偿的重要作用，加大对生态补偿的支持力度，既负责建立辖区内生态补偿机制，也要根据财政收入情况给予资金支持。三是探索生态补偿的市场化机制。生态补偿要调动市场主体参与，发挥市场机制作用，积极探索利用市场手段实施生态补偿的可行方法。积极争取社会组织及个人捐款，实现补偿渠道和方式多样化。

第三，加大补偿资金的倾斜力度。桂东县为保护东江湖源头的良好生态环境，一直坚持绿色发展的理念，走生态环保的路子，为此，凭借郴州市加快建立东江湖流域生态补偿机制的东风，建议把桂东县生态补偿纳入大东江湖流域生态补偿机制范围，加大生态补偿资金倾斜力度，希望通过建立大东江湖流域生态补偿和保护治理机制，给予东江湖上游县市资金倾斜，保障东江湖生态保护治理工作正常开展，并带动社会各界参与生态保护治理工作。生态补偿范围包括加大对桂东县生态林业保护费、矿产资源开发退出费的生态补偿，对农业产业引导资金进行补偿，对因保护生态关停企业、职工安置进行补偿等。

第四，加大生态项目建设的扶持力度。加大对东江湖生态环境的保护和修复力度，对东江湖流域县市的经济社会发展将会产生深刻的影响。东江湖流域源头的桂东县以及汝城县的生态保护责任更重，投入更大，付出将更多。为了推进东江湖上游桂东等县的科学发展，建议中央、省、市三级在规划与实施生态环境保护和修复项目，包括基础设施建设、生态公益林建设、天然林保护、生态农业建设、农村饮用水源保护、矿区生态修复、污染土壤治理、重要生态功能区保护、野生动物保护及保护区建设、水土治理、生态移民、生态种养产业等，优先考虑东江湖流域上游的山区县，在项目布局和建设上加大扶持力度，促进东江湖流域上游山区县经济社会高质量发展。

参考文献：

[1]  2019年桂东县国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].桂东县人民政府网，2020-03-14.

[2]  王立，李珂.生态补偿机制理论发展中公平与效率问题研究[J].中国集体经济，2020，（2）.

[3]  刘桂环，文一惠.新时代中国生态环境补偿政策：改革与创新[J].环境保护，2018，（12）.

[4]  邹学荣，江金英.建立市场化生态补偿机制的现实路径探析[J].乐山师范学院学报，2018，（4）.

[5]  邱秋.完善立法为生态补偿提供硬约束[J].环境保护，2014，（3）.

[责任编辑 马 学]