国家治理视域下制度现代化的理念塑造

摘 要：自党的十九届四中全会以来，有关“中国之治”的探讨业已成为学术热点。作为一种新型国家治理体系，“中国之治”的本质就在于充分发挥中国特色社会主义制度优势并转化为治理效能，不断推进国家治理现代化。制度现代化是国家治理现代化的实质与路径依赖，推进国家治理现代化，必须加强制度现代化建设，核心是确立正确的制度现代化价值取向，树立和强化制度人民化、制度民主化、制度法治化、制度公正化、制度科学化、制度合理化、制度协同化、制度公开化、制度稳定化、制度可行化等十大理念。

关键词：制度现代化;现代化理念;国家治理;中国特色社会主义制度

中图分类号：D62     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2021）03-0048-09

一、引  言

制度现代化是国家治理现代化的实质与核心，推进国家治理现代化，必须加强制度现代化建设。“制度问题是国家治理中的根本问题，推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化。”[1]自党的十九届四中全会以来，有关“中国之治”的探讨业已成为学术热点。作为一种新型国家治理体系，“中国之治”的本质就在于充分发挥中国特色社会主义制度优势并转化为治理效能，不断推进国家治理现代化。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势……这些显著优势，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依據”[2]。显然，坚持和巩固制度优势的同时不能故步自封，而要自信地进行自我变革，否则，制度优势不可能久远。[3]亦即，在坚持和巩固既有制度优势的同时，必须从国家治理现代化的战略高度审视制度现代化的重要价值，不断调适和推进国家制度的现代化。无论是邓小平的“制度定型”论，即“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[4]（P372）;还是习近平提出的“前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革……后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度”[5]（P24-27）。这都表明，“制度现代化是一个在深化改革中不断完善和逐步定型的过程”[1]。

进一步而言，制度现代化是实现制度优势转化为治理效能的关键环节，成为连接坚持和完善中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化的桥梁。“社会主义现代化强国对国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，在本质上可以理解为对制度现代化的路径依赖。”[6]如果制度只是僵化的条文，不能适应国家和社会的现代化发展要求，就不可能转化为治理效能，也就无所谓“制度优势”。因此，推进国家治理现代化必须以制度现代化为突破口和着力点。所谓制度现代化，简言之就是“不断增强制度的科学性、规范性、有效性、系统性、整体性、协调性、有机性等，使制度顺应乃至引领整个国家和社会的现代化发展步伐”[6]。可见，制度现代化对国家和社会现代化具有重要的形塑和引领作用。由此，如何确立制度现代化的理念，矫正制度建设偏误，从而保证制度质量，便是一个至关重要的问题。所谓现代化理念，简言之就是国家在制度现代化过程中所遵循的原则、宗旨、标准、尺度、准则、价值取向等的总称，反映的是制度对人们生活的意义及其需求的满足，从属于价值观的范畴。“任何一种政治制度都不能没有相应的价值体系支撑……作为一种制度建设，必然离不开价值观建设。”[3]现代化理念具有鲜明的导向功能，对制度建设具有目标明晰和行动指引的作用，是制度建设及其目标实现的基本前提和根本保证。新中国成立以来，中国特色社会主义制度之所以取得巨大成效，就在于从实践探索与顶层设计相结合的角度不断提炼与升华制度现代化的理念。有鉴于此，本文试图对中国制度现代化的理念加以梳理与阐释，以期引领国家治理现代化进程。

二、制度现代化的理念内涵

结合制度优势的衡量标准，即“制度内容的合正义性、实现目标的有效性、实施成本的低廉性、制度运行的协调性、制度运行风险的可控性、制度配套的可行性、人民群众的认同性和制度设计的可操作性”[7]，以及中国特色社会主义制度现代化的本质属性和基本特征，即“人民性、适应性、包容性、开放性、改革性”等核心元素[8]，本文认为，中国特色社会主义制度现代化主要应秉持制度人民化、制度民主化、制度法治化、制度公正化、制度科学化、制度合理化、制度协同化、制度公开化、制度稳定化、制度可行化等十大理念。下面拟从规范演绎与现实观照相结合的角度对这些理念的内涵详加讨论。

（一）制度人民化：制度现代化的出发点与归宿

“人民”是一个政治价值概念，是反映共同体价值的概念属性。“社会主义制度是以人民为主人和主体的先进制度，这是区别于和先进于其他社会制度的根本属性。”[8]一方面，人民意味着国家的一切权力属于人民，人民依法享有管理国家公共事务的权利;另一方面，国家建构、国家治理的最终目的是实现全体人民的共同利益。制度人民化，就是指制度现代化要体现“以人民为中心”的思想价值，制度现代化要依靠人民，更要服务人民;要保障人民的权利，更要实现人民的权利和共同体价值。“人民是一切权利和义务的主体，凡事皆出于民，又用之于民。”[9]（P56）“确保人民真正享有管理国家和社会的主人权利，是推进国家治理现代化的根本价值指向。”[1]《决定》强调必须“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路”[2]。显然，人民的主体地位、权利主张、利益诉求以及共同体价值的实现，人民自身的努力不可或缺，但体现“以人民为中心”的制度现代化更为至关重要。可以说，“以人民为中心”是凸显中国特色社会主义制度优势的根本价值原则。正是通过对保护人民的权利，体现人民的意志，赋予人民意志表达的自由，制约公权力对人民权利的侵吞的政治架构和制度安排，人民的目标才得以实现。[10]（P57-58）由此，制度人民化是制度现代化的起点和归宿。“人民是中国特色社会主义制度的出发点、主体力量和根本目的。坚持制度发展与完善的人民性，是在改革中实现制度现代化的永恒要求。”[8]换言之，制度现代化的目标最终实现与否，很大程度上取决于其是否坚持制度人民化的价值原则。不可否认，当前我国国家治理进程中制度现代化仍存在功利化、私人化、部门化等脱离“人民群众”轨道的现象和问题，并没有很好地贯彻和体现制度人民化的价值原则，尤其在各类民生制度中，偏离“以人民为中心”的宗旨、缺乏民生关怀，致使社会焦虑频现、社会矛盾加剧、民生负担加重、社会成本高企。

坚持制度现代化“以人民为中心”的宗旨，需要做到：其一，以实现公共利益为旨归。马克思“思想离开利益就出丑”[11]（P103）的观点表明，利益是问题产生的根源，制度现代化要走出各种误区，有效解决各种社会问题，必须抓住“利益”这个着力点，从利益所引发的问题出发，如利益分配失衡、处置不公、协调不当等引发的社会矛盾、社会冲突甚至社会抗争等问题[12]，紧密结合实际进行制度现代化建设，进而谋求公共利益的实现。“党的一切制度创新和工作步骤都是为了人民的幸福和人民的根本利益，为了人民的幸福是中国制度建设的目的，不让人民吃亏是中国今后决策的底线。”[10]（P60）对制度现代化的把控，关键是抓住“利益”尤其是“公共利益”这个根本点。其二，以人民共建共享为理念。《决定》指出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[2]。在制度现代化建设中，要培育人民的积极理性，增进共同体人民的福祉，为人民创造参与治理、分享治理成果、更多获得感的机会。[13]

（二）制度民主化：制度现代化的合法性基础

民主的内涵是多维度的，原始的含义是指人民的统治或人民掌握权力。在亚里士多德的政体学说中，民主政体，尤其是直接民主是比共和政体更高级的政体形式，其核心要义是：每个人都是自由的，都可以成为统治者或被统治者，国家事务的管理与决策取决于多数人的意志。[14]（P312）作为一种政治上层建筑，列宁指出民主表示的是一种“承认少数服从多数”的国家形式或形态。[15]（P184-201）据此，制度民主化，就是指制度现代化要体现多数人的意志，避免权力的专制、独断专行、一言堂等“家长式”作风的发生。在国家治理层面，就是指制度现代化要体现“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展”[2]的制度优势。“人民民主是社会主义制度最本质的政治属性……制度现代化的实质就是政治现代化。”[8]由此，制度现代化必须以民主为基础，不断提高制度现代化的合法性。毋庸置疑，当前我国国家治理进程中制度现代化与民主的诸多价值和原则会存在一些差距，这些差距主要包括：在民主意识方面，制度现代化中仍存在长官意志、家长作风、主观主义等不良思想，致使制度现代化的效果并不尽如人意。在民主原则方面，制度现代化过程中的议程设置以及具体制度的出台、修改与废除等环节大多由少数领导决定，公众的参与较少，公众的利益被忽视，制度现代化的程序性规定要么缺失，要么束之高阁。在民主监督方面，制度现代化中领导者的权力往往不受或很少受制约，即便侵犯公众的利益，对其的监督与问责也很难真正实现。

依据民主的本义，制度现代化要解决的核心问题应是公民的参与度、民众的监督效果以及公众意志和利益的体现程度。据此，坚持制度现代化的民主原则，需要做到：其一，增强制度民主化意识。不论是单个制度的创设过程，还是具体制度的内容安排，都要体现民主的价值，遵循民主的原则，贯彻民主的程序。在具体操作中，要对制度创设人员进行民主知识的灌输，民主理论的学习，民主技能的培育。其二，规范民主过程。具体而言，制度议程设置一定要遵循合理的环节、科学的步骤，避免领导人或一把手的把持，从而提高制度议程设置的民主化程度;按照民主的方式和程序，对具体制度公正合理地加以建构;遵循权责一致的原则，对权力进行合理的配置，避免权大于责或责大于权。必须坚持制度现代化的人民主体地位，不断健全制度现代化的民主规范，丰富制度现代化的民主形式，提高制度现代化的民主技术，拓宽制度现代化的民主渠道，以及扩大制度现代化的民主协商。其三，强化民主监督。“一切有权力的人都容易滥用权力”[16]（P154）蕴含深刻的“权力制约理论”，而民主监督是实现这一权力制约的重要形式。制度现代化最重要的任务就是对权力的规制，因此，制度民主化必然要强化民主监督，既包括对外部权力的民主监督，即对制度创设人员的权力监督与制约;也包括对内部权力的民主监督，即对具体制度安排中有关权力配置的监督与制约。权力失去制约是造成腐败的重要根源，必须强化制度现代化的民主监督，按照习近平总书记的要求，“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”[2]。

（三）制度法治化：制度現代化的基本准绳与根本依据

法治的字面含义就是“用法律治理（国家与社会）”。与静态的“法制”不同，“法治”是静态的法律制度与动态的法律治理的结合。现代国家一般都明文规定：组织和个人必须在宪法和法律框架内活动，以法治作为国家与社会运行的基本准则。“民主与法治不可分割，制度现代化与法治现代化相辅相成，统一于国家治理现代化的全部实践。”[1]作为一项规范性的行为活动，制度现代化必须以法治为统领，坚持法治方向，不脱离法治的轨道。“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”[2]，这是中国特色社会主义制度又一显著优势，必须着力加以巩固和提升，即在制度现代化中贯彻和落实全面依法治国的理念。法律是治国之重器，良法是善治之前提。法治的核心在于“依良法而治”。这里的良法，是指所制定的法律必须符合公众的利益需求和价值期许，与民主单纯强调“多数人原则”不同，良法既尊重多数人的意见，也保护少数人的权益。很显然，制度现代化离不开法治的统领。制度法治化的实质，就是要求依法进行制度现代化建设，包括科学创新制度，严格执行制度，促进制度公正，增强制度权威。当前我国国家治理进程中制度现代化的人治化、封闭化、利益俘获、人情关系化的现象和问题仍然存在，在制度现代化中，往往没有经过严格的程序和步骤，或依据主观判断，或被利益集团所俘获，盲目创设和出台法规政策，置大多数人的利益于不顾。

坚持以制度法治化为准绳和依据，需要做到：其一，增强制度法治化意识。明确制度现代化必须依法进行，不能任意妄为，更不能胡乱作为;依据法律位阶的不同，明确创设的制度不能超越宪法和法律或凌驾于它们之上。其二，加强法治教育与宣传。提高制度创设法治化程度，关键是促使“依法创设制度”的观念深入人心，因此，法治教育与宣传成为重要途径。具有可操作性的做法是：整合各类法治教育与宣传渠道，运用多元化的教育与宣传手段，对普通民众尤其是公职人员进行法律知识、法治理论和法治技术的教育与宣传，使其对这些知识、理论、技术能够内化于心、外化于行。如《民法典》通过后，“司法机关要加强学习，准确理解和把握民法典立法精神、条文含义，秉持公正司法，不断提高民事案件审判水平和效率”[17]。其三，加强程序建设。制度创设的程序化是实现制度法治化的重要保障。许多制度创设方面的违法违规和难以实施的问题，根源就在于制度创设的程序缺失，有漏洞可循;在于实施程序复杂或模糊，难以操作。必须制定严格的制度创设步骤，增强规则的适用性;必须促使制度创设更具流程性和可操作性，简化不必要的实施环节;同时对制度创设人员加强创设能力考核测试以及制度创设全过程的监督，实现制度创设的有效控制。

（四）制度公正化：制度现代化的核心诉求与评价尺度

公正是社会制度的首要价值。从一定意义来说，国家治理现代化的过程就是制度公正的求取过程。“国家治理现代化离不开制度公正的保驾护航，只有建立公平合理的制度体系，用法律制度规范社会成员的行为和实践，才能更好地推进国家治理现代化。”[18]公正思想是一个西方舶来品，西方社会的公正思想主要源于梭伦的“应得的主张”[19]。进入当代，罗尔斯的正义思想无疑是影响最广泛的，其关于“作为公平的正义”和“正义的两个原则（自由平等原则和差别与机会平等原则）”的讨论至今都是学术热点。在罗尔斯看来，一个组织良好的社会，“不仅被设计的旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公开的正义观管理”[20]（P9）。由此，就伦理规范意义而言，所谓制度公正化，就是指制度现代化要以实现最广泛的自由平等权利为前提，推进社会共同体的全体利益实现的同时，更加关注和维护最少受惠者或弱势群体的最大利益，并且保证机会公平平等。[20]（P57）就实然或概念的可操作性而言，制度公正化，就是指“将内在的价值理念、正义思想等外化为政策制度、国家法律、规范条例，并以稳定的、可预期的、强制性的方式保障社会正义的实现”[18]。《决定》明确指出，“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系……注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”[2]。由此，作为坚持和完善中国特色社会主义制度的重要价值诉求，制度现代化必然要以公正为目标指向。可以说，在推进国家治理现代化进程中，实现制度公正是核心。没有制度公正，社会权利平等的维护、社会矛盾与冲突的化解以及各类民生问题，就得不到有效解决。正是在这个意义上，实现制度公正化，不仅是推进国家治理现代化的一个重要目标任务，也是评价治理成效的一个价值尺度。当前我国国家治理进程中制度现代化偏离公正价值的现象仍大量存在。新时代以来的巨大社会变迁，对制度提出了适应性变革的要求，但现实中由于诸多制约性因素的影响，许多陈旧落后的制度并没有发生改变。

坚持以制度公正化为价值原则，需要做到：其一，塑造制度公正理念。即在制度现代化过程中始终秉承谋求社会公平正义的原则并着力实现制度的公正。其二，秉持制度公正标尺。要以公正为评价尺度重构社会制度，在制度现代化过程中废除各类不合时宜的制度规章，建构公正的社会制度，营造公正的社会生态。其三，加强制度公正化机制建设。按照制度公正化的价值原则，从体制机制的角度着力解决各类突出的社会制度问题。如建立社会利益关系平衡与协调机制，尤其是财政分配机制，维护最少受惠者的社会应得及解决弱势群体的生存问题;加强重大突发公共卫生事件的社会管理，建立系统、高效的防控机制，维护人们的生命财产安全;深入推进“放管服”改革，着力建立与完善行政许可清单管理、“双随机、一公开”监管、包容审慎监管等制度，赋予市场主体享有更加公正的营商环境;等等。

（五）制度科学化：制度现代化的有效性保证

制度科学化，就是指制度创设与安排要经过反复论证，使出台的制度符合规律，反映客观事实。正如《决定》所指出的，通过坚持和完善党的领导制度体系，“使一切工作顺应时代潮流、符合发展规律、体现人民愿望”[2]。一般而言，有效的制度必须符合客观规律，符合本地实际，回应社情民意，经过广泛动员。推进国家治理现代化进程中出现的许多问题，从深层次上看乃是制度创设不科学和制度质量不高所引发。如果制度创设不科学，制定出的制度脱离实际，或者缺乏民主程序，那么制度现代化的权威性和有效性就会受到影响，必然给服从制度的人带来更大服从代价。换言之，正是由于制度现代化过程缺乏科学论证和公众参与、缺少风险评估，各种矛盾和问题才会频現，社会风险才会不断加剧。正是在这个意义上，制度科学化是制度现代化客观有效的重要保证。

坚持以制度科学化为价值原则，需要做到：其一，完善制度创设的基本规范。主要包括健全民主集中制、专家咨询、社会公示、听证、决策评估、合法性审查等制度，确保科学民主制度创设有章可循，有制可依。其二，完善制度创设的规则和程序。在制度创设前要通过多种形式征求社会各方面意见，涉及重大公共利益和人民群众切身利益的制度创设要向社会公开征求意见或举行听证会，从源头上预防由于制度失范而导致社会冲突与矛盾的发生。其三，加强制度创设动员机制建设。在制度创设过程中进行广泛的组织动员，从而促进制度创设主体与制度创设客体之间信息对称、消弭制度隔阂以及达成制度共识，并使这种动员过程机制化。[21]其四，建立健全制度创设后评价、反馈纠偏及责任追究等规范[22]。对超越法定权限、违反法定程序的制度创设行为进行坚决制止和纠正，对重大制度创设失误要健全调查处理程序并追究制度创设者的责任。

（六）制度合理化：制度现代化的本质诉求与基本规范

从字面含义来看，合理就是合乎情理、合乎规范。制度合理化，就是指创设的制度合乎普遍的人性、人情，一般的道理、常识与基本的规范、准则。“一个好的制度必须要具备三个‘尊重，即尊重理性、尊重预期、尊重常识。”[23]可以说，合理是制度现代化的价值规范与基本遵循，不合理的制度带给社会的成本、风险和问题是巨大的。

坚持以制度合理化为价值导向，需要做到：其一，健全制度。实现制度的全覆盖，避免制度出现盲区和漏洞。各领域、各部门在制度现代化实践中，要按照法律、制度、政策、惯例等权威性的不同，对社会给予差异化、有序性、规范化、高效率的管理。其二，理性创设制度。按照合乎常理、符合人性的普遍性的原则和要求创设和安排制度。制度的核心价值在于方便人的需求，降低交易费用，而不是人为制造障碍、设租、提高准入门槛。因此，合乎常理、符合人性是制度创设的内在要求，必须紧紧围绕人的理性认知来创设制度。其三，促进制度文本的规范化。许多不合理的制度以及制度间的相互冲突的发生，很大程度上都是源于制度文本的不规范。必须从内涵和外延上准确措辞，避免产生歧义;明确制度所作用的对象，规范行为体之间的相互关系;如有必要，可以增加附则，以补充说明制度文本的特殊内容，防止语义的曲解。

（七）制度协同化：制度现代化的内在要求与基本诉求

协同的本义是协调、协作、合作，是对交互关系的一种表述。由此，制度协同化，就是指交互作用的制度之间协调配合、合作共治，不存在冲突与矛盾。制度协同化是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。它要求克服部门化、碎片化弊病，实现整体规划、统筹安排、系统联动。可以说，制度协同化是经济社会稳定与发展所遵循的基本逻辑。当前我国推进国家治理现代化进程中，伴随各领域、各部门的管理制度的增多，甚至超负荷倍增，制度不协同的现象日益频现。2020年发生的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来重大冲击，国家也充分意识到，在疫情得到基本控制的时候必须及时复工复产。然而，在政策制定过程中，有些部门机构不能很好地制定对应政策。这就是制度、政策不协同的重要体现。

坚持以制度协同化为价值标准，需要做到：其一，统一规划制度。制度之间相互冲突与矛盾的根源在于制度体系没有统一规划。具体操作为：纵向制度之间建立统一的标准体系，明确各层级的制度作用范围;横向制度之间建立统一编号，实现统一管理;将各类不合时宜、与基本制度相矛盾的派生制度及时废除。其二，协调整合制度。解决跨区域制度之间、基本制度之间、派生制度之间的不协同、碎片化、割据化的问题，急需加强制度协调整合力度。具体操作为：对某个特定系统内的职能部门，如果适宜整合（如部门职责相关或相近）则在系统内实施制度重构;如果不宜整合则建立制度化的协调机制，弥补系统内的制度漏洞。对全国范围内的不同区域的相同职能部门，实施跨区域的制度重构，形成跨区域职能整合机制，弥合区域间的制度漏洞。[24]（P153-154）

（八）制度公开化：制度现代化的约束条件与重要前提

制度公开化就是指制度创设的过程和结果要公开，接受人们的监督。或者说，各领域、各部门所创设的规章制度不经过发布，不为人们所知，不能够作为实施的依据。在法律的范畴中，公开与知情权、监督权是紧密联系的。制度现代化必须以公开作为约束条件和重要前提。“在合理的时间范围内，所有成员都有同等有效的机会来了解各种备选的政策及其可能后果。”[25]（P44）换言之，人们有权要求政府公开各类信息，其中就包括制度及制度创设信息的公开透明。可以说，信息公开是现代社会的基本特征。伴随信息社会的加速推进，各领域、各部门的制度现代化再像传统社会一样垄断信息就显得无能为力。亦即，公众对国家治理的参与和监督是必须予以保障的，这也是中国特色社会主义制度优势的重要体现。《决定》明确指出，“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性……确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”[2]。因此，提高中国特色社会主义制度的有效性和公信力，必须以公开透明为原则，增强制度现代化的公开化程度。当前我国国家治理进程中制度现代化不透明、暗箱操作，缺乏必要的听证和公告程序的现象仍比较突出，这容易引起社会恐慌和市场异动。要知道，囿于制度现代化主体理性的有限性，制度创设必须广泛开展听证，并及时公示，否则，制定出的制度必然适得其反。

坚持以制度公开化为价值遵循，需要做到：其一，增强制度公开化意识。具体操作为：改变制度創设封闭化的倾向，树立制度信息属于公众的意识;加快推进制度创设信息公开化建设，促进“阳光制度创设”;增强公众对信息公开的认知，强化其民主意识，特别是知情权和参与权意识。其二，加强公开制度建设。对制度创设的公开信息加以制度化、规范化的规定，主要包括公开内容、范围、环节、步骤及相关的配套制度。其三，加快信息立法。伴随风险社会的来临，重大突发公共危机事件（如重大的灾害事件、公共卫生事件）的频发，我国有必要借鉴国外的有益经验，尽快制定信息公开法。其四，加强信息平台建设。加快推进电子政务和数字政府建设，为制度信息公开提供平台。其五，加强公开监督建设。通过多元化的监督方式的运用（如设立专门的信息公开监督机构），实施广泛的听证制度，以及加强公开责任制度建设，保证制度现代化的信息公开。

（九）制度稳定化：制度现代化的保障条件与重要支撑

所谓制度稳定化，简言之就是指所创设的制度不能朝令夕改，让人们没有预期。显然，制度的朝令夕改会动摇制度的权威性和稳定性，降低制度的执行效果，引发制度信任危机。因此，制度现代化必须坚持稳定化的原则。当前我国推进国家治理现代化进程中各级各部门的规章制度的稳定程度仍比较低，“朝令夕改”的现象时有发生。

坚持以制度稳定化为价值支撑，需要做到：其一，增强制度稳定化意识。明确制度现代化的目的是在不确定性中总结规律，制定规则，追求稳定，而不是去寻求持续不断的变化本身。只有制度相对稳定，人们才能对变化的世界做出判断和预期。因此，稳定在制度现代化的价值体系中不可或缺，必须着力塑造制度现代化的稳定意识。其二，提高制度现代化的适应度。制度频繁的变化，根源之一就在于制度现代化没有前瞻性，难以适应快速变化的世界。为此，在制度现代化过程中，必须强化全局、战略和系统思维，对未来展开合理推断，做出理性思考，努力做到未雨绸缪，最大限度延长新制度的寿命。其三，提升制度执行力。制度频繁变化还与制度执行不力密切相关。一方面，制度频繁变化，给制度执行带来困难，导致制度执行力下降;另一方面，制度执行力下降反过来会给制度创设主体带来假象，认为制度执行不力是因为制度本身创设得不好，难于执行，所以频繁地更改制度。制度执行力是制度稳定的根本保证，因此，必须从执行理念、执行动机、执行队伍建设、执行方式方法等方面系统思考如何提升制度执行力。其四，加强对制度稳定化的监督。制度不稳定归根结底是人为因素造成的，必须加强对制度稳定化的制约和监督，尤其是发挥和提高人大对制度稳定化的监督职能，切实加大对随意变更制度的惩戒力度。

（十）制度可行化：制度现代化的实施标尺与关键诉求

可行，即可执行、可实施。制度可行化，就是指制度具有可执行性、实施性和操作性，与宪法、法律及实际环境能够相容。可以说，可行化是制度现代化的生命所在，制度绩效的大小、水平的高低，很大程度上就依赖于其是否具有可执行性。如果现代化的制度不具备可行性，制度的功能便无法有效发挥，制度也就成为空洞的条文堆砌。[26]“一个制度的好坏，老百姓是否最终接受，说到底是这个制度的‘制度执行能力所决定的。”[3]可见，制度可行化与否，不仅关涉制度本身的绩效大小与功能发挥，而且涉及国家治理的有效性。正如《决定》指出的，制度的生命力在于执行，必须“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”[2]。故此，必须以可行化作为制度现代化的检测标准和实施标尺。当前我国国家治理进程中对制度现代化的可行化原则仍重视不足，致使制度失范、难以有效实施的现象较为普遍。如各地在制定和实施土地征用及补偿制度时所造成的失地农民上访事件，很重要的原因就在于缺乏对制度进行可行性分析和评估。事实上，传统的单一的货币安置方式不是保障失地农民的长久生计。此外，我国在医疗保险制度、延迟退休制度、职业准入制度等方面仍存在诸多问题，其中制度可行化不足，与时代和实际不相适应是其突出问题。

坚持以制度可行化为价值标尺，需要做到：其一，增强制度可行化意识。制度现代化不仅是创制的过程，更包括实施的环节。而且，与前者相比较，制度的执行更为关键。如果制度不可行，不能够有效实施和执行，制度也就形同虚设。因此，可行是制度现代化的必然要求，必须培育和塑造制度现代化的可行化意识。其二，加强制度文本的可行性分析和评估。制度的不科学、不合理，很大程度上就在于与实际相脱节，不具有可行性，很难付诸实施。因此，在制度现代化过程中，必须对制度文本进行可行性测试或检验，做到抽象与具体、理论与实践的统一。其三，增强人大等专业职能部门对制度可行化的监督。从某种角度来说，制度创设是属于抽象行政行为的范畴。在我国，具体行政行为适用于《行政诉讼法》，而对抽象行政行为尚未建立起有效的监督机制。抽象行政行为一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重。人大监督能够弥补抽象行政行为监督真空的缺陷。因此，贯彻和实现制度可行化原则，必须增强和发挥人大监督职能。具体办法有：强化专题调研的制度议案提供功能，增强制度出台的提前介入功能，发挥制度论证的参与和监督功能，以及提升制度出台后的专题视察、质询、督促的功能。[27]

三、结  语

本文从规范主义的角度对制度现代化的理念进行了系统梳理及升华，为进一步坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论借鉴和实践参照。具体而言，其一，国家治理视域下制度现代化的效果评价，可以这十个理念为遵循设计评价维度及其指标体系;其二，在推进国家治理现代化进程中，各级党政部门及领导干部可以这十个理念作为标准，开展各类社会制度的现代化建设，预防、减少或避免制度现代化所带来的风险;其三，对于现存的各项社会制度的审查，可以这十个理念作为参照标准，清除或更新各类不合时宜的制度。

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The Spiritual Reconstruction of Institutional Modernization under the Vision of State Governance

CHENG Bo-hui

（School of Government，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China）

Abstract：Since the fourth Plenary Session of the 19th C.P.C Central Committee，the discussion of “the governance of China” has become a hot academic topic. As a new type of national governance system，the essence of “the governance of China” lies in giving full play to the advantages of the socialist system with Chinese characteristics，transforming it into governance efficiency，and constantly promoting the modernization of national governance. System modernization is the essence of the modernization of national governance and path dependence，and promoting the modernization of national governance，must strengthen the system of modernization，the core is to establish the correct value orientation system modernization，establishing and strengthening affinity to the people，the democratization，the legalization，the fairness，the scientization，the rationalization，the collaboratization，the openness，the stabilization，and the feasibility.

Key Words：institutional modernization;concept of modernization;national governance;socialist system with Chinese characteristics

責任编辑：刘 博