协同视角下京津冀人才政策网络研究

刘亚娜 谭晓婷 杨艳丽

[摘  要]京津冀协同发展是重要的国家战略，人才是区域发展的基础性引擎。在京津冀协同发展与人才一体化建设背景下，三地需要基于差异化需求与区域人才发展目标，共商出台妥适的人才政策。人才政策制定及治理发生在政策主体内部及主体之间形成的网络之中。通过对2013—2018年间京津冀三地政府出台的区域和地方性人才政策文本进行内容分析，勾勒出京津冀三地人才政策网络的结构与状态。进而，从静态维度阐释京津冀人才政策网络体系的力场、类型、特点及利益导向;从动态维度基于政策网络的相互关联性和连贯性强弱表现所构成的四种不同组合类型，结合网络主体在多元化和异质化发展中的利益关系及互动，匹配实用主义类、管制类、激励类、信息传递类等四种政策工具，提出优化策略以促进政策网络的良性运行。

[关键词]京津冀;人才政策;政策网络;政策工具;协同治理

[中图分类号]C961               [文献标识码]A          [文章编号]1008-4479（2021）03-0065-10

一、引言

2021年是中国共产党建党100周年，是“十四五”规划开局之年，也是京津冀协同发展的重要一年。京津冀协同发展，是习近平总书记统揽经济社会发展全局，以高瞻远瞩的战略谋划、统筹协调的系统思维、人民至上的深厚情怀作出的一项重大决策^[1]。围绕京津冀协同发展，学者们或探讨协同治理理念、动力及机制构建等问题（赵新峰，王浦劬，2018;何磊，2015;徐继华，何海岩，2015;苏黎馨，冯长春，2019），或关注协同发展的具体领域，如，节能减排（张国兴，2018）、教育（薛二勇等，2016;刘爱玲等，2017）、养老服务（孙健夫等，2015;王雯等，2018）、科技金融（程翔等，2018）、公共服务等（张贵，2018）。

推进京津冀人才一体化发展是实现京津冀协同发展的重要保障^[2]。三地人才一体化发展存在着区域人才结构不平衡、人才一体化发展体制机制不完善等问题。2017年京津冀三地人才工作领导小组联合发布了《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030年）》，明确以人才一体化发展体制机制改革及政策联合创新为主线的政策发展。当前人才政策的相关研究，或探讨我国人才政策演进与发展（冉小毅，2009）、制约地方人才政策效能发挥的因素（芮国强等，2017）;或对科技等不同类型人才政策进行内容解析（刘忠艳等，2018;黄海刚等，2018;杜红亮等，2012），提出加強人才管理与服务的政策建议（刘玉雅，2016;黄怡淳，2017）。

政策网络理论是西方公共政策研究的一种重要范式。政策网络的定义聚焦于政策主体相互关系及其互动形成的关系结构^[3]。政策过程发生于相互依赖的许多主体形成的各种网络中，政策的构建、制定、执行及政策变化受到政策网络的塑造、制约和影响^{[4]（pp162-164）}。政府和其他社会行动者之间的一系列正式制度性联系以及非正式联系，会基于公共决策和政策执行的共同理念和利益而形成^[5]。本文基于政策网络理论，从静态维度阐释京津冀人才政策的政策网络力场、结构、类型、特点及利益导向等;从动态维度基于各系统在网络中的功能定位及相互关系的考查，从政策工具角度讨论网络主体实现利益共通的协同治理机制。

二、京津冀三地人才政策网络分析

人才政策是指与人才管理工作直接相关的法规、意见、办法、规划等政策文件。本文运用《中国法律检索系统》（北大法宝）以及京津冀三地的政府网站，以“人才”为关键词进行标题检索，收集2013—2018年三地政府出台的区域或地方性人才政策文本共计227项¹。

（一）政策文本及发文总体情况

一是从政策文本数量来看。三地总体呈现出先升后降的趋势，2017年、2018年政策显著减少。其中，天津突出集中在2015年、2016年出现峰值。相较而言，河北人才政策发展态势较为稳定。具体见图1。

二是从政策发布形式及数量比重来看。有联合发文和独立发文两种类型，总体来看，三地总体均以独立发文为主，联合发文数量较少。具体情况见表1。

从相对比例来看，北京的联合发文量占总政策文本的比重最大，天津则独立发文数量较多。具体情况见图2。

三是从联合发文主体及频次来看。在北京，多部门联合发文的总频次为51，共有27个部门参与了联合发文。单篇联合发文的参与部门平均数为3.92个，部门参与联合发文的平均频次是1.89，其中北京市人力资源和社会保障局、北京市财政局以及北京市教育委员会参与联合发文的频次最高，分别为7、7和6。在天津，多部门联合发文的总频次为18，共有5个部门参与了联合发文。单篇联合发文的参与部门平均数为2.00个，部门参与联合发文的平均频次是3.6，其中天津市财政局、天津市人力资源和社会保障局参与联合发文的频次最高，分别为8和6。在河北，多部门联合发文的总频次为39，共有16个部门参与了联合发文。单篇联合发文的参与部门平均数为3.25个，部门参与联合发文的平均频次是2.44，其中河北省财政厅、河北省人力资源和社会保障厅、中共河北省委员会参与联合发文的频次最高，分别为8、6和5。具体情况见表2。

（二）三地人才政策网络主体构成及关系

1.北京人才政策网络主体构成及关系

一是从独立发文情况来看。北京11个部门独立发布了51项政策，占比最大的为北京市教委，发文19项，占比37.25%;人力资源与社会保障局发文9项，占比17.65%;北京市中关村科技园区管理委员会发文占比较大，为7.84%;占比最小的是北京市科学技术委员会和北京市知识产权局，占比均为1.96%。政策类别分布则较为集中在教育、人力社保、科技、海外人才、专业人才等领域。具体情况参见图3。

二是从政策主体及发文频次来看。北京市教育委员会、北京市人力资源和社会保障局两部门参与发文的数量最多，频次分别为25次、占比达24.51%，16次、占比达15.69%。其次是北京市财政局和中共北京市委员会，其他发文主体的发文频次较低。具体情况见表3。

三是从政策网络主体构成及关系来看。一方面，已经形成了围绕人才建设的政策网络，网络中相对中心的聚点较为显著。另一方面，围绕人力资源与社会保障部门的多部门间的交互关系明显，越处于网络中心位置的主体，与之发生关联的主体越多，形成集聚效应。同时，在传统的核心部门之外，农村工作委员会、妇女联合会等部分或组织的参与度也逐渐凸显出来，特别是在专业化的领域，这些部门起到了牵动人才建设的重要作用。具体情况见图4。

2.天津人才政策网络主体构成及关系

一是从独立发文情况来看。天津，19个部门共独立发文98项，其中以人力资源和社会保障局数量最多，发文49项，占比达50.00%，其次是天津市财政局，发文13项，占比13.27%。天津市卫生和计划生育委员会发文7项，占比达7.14%，天津市科学技术委员会发文占比6.12%，功能比较突出。但是相较于北京而言，天津市教育委员会功能相对乏力，人才工作领导小组功能发挥不显著。政策类别分布较为集中在人力社保、科技、卫生与计生工作、专业人才等领域。具体情况见图5。

二是从政策主体及发文频次来看。天津市人力资源和社会保障局参与发文频次达55次，占比51.89%;天津市财政局参与发文频次为21次，占比为19.81%。其他部门参与较少。具体情况见表4。

三是从政策网络主体构成及关系来看。一方面，突出表现为两两部门间的联系及其紧密度，但与其他更多的部门间的交互协作实现程度不高。另一方面，人力资源和社会保障局与财政局的联系最为紧密。相对于北京市而言，天津市教委在人才建设中发挥的作用不明显。（见图6）

3.河北人才政策网络主体构成及关系

一是从独立发文情况来看。在河北，11个部门共独立发文43项，其中以河北省人力资源和社会保障厅发文数量最多，14项，占比达32.56%;河北省中医药局发文较多，共计10项，占比达23.26%，较为突出地表现了地方的工作重点和特色。河北省知识产权局和地震局功能突出，发文分别为6项和3项，占比分别达到13.95%和6.98%（具体见图7）。政策类别分布较为集中在中医药、人力社保、知识产权、地震领域、科技信息、民政等。总体来看，文本以通知及培训类形式居多，有些政策文本仅是转发，或仅是上传下达的文本，并没有匹配相应的措施和文件。

二是从政策主体及发文频次来看。河北省人力资源和社会保障厅发文频次最高，占比为24.39%，其次为河北省中医药管理局，发文频次为11次，占比为13.41%。再次为河北省财政厅和河北省知识产权局。具体见表5。

三是从政策网络主体构成及关系来看。一方面，河北省人才建设的网络结构在三地中表现得最为均衡。除了两部门间联系稳固且紧密之外，与其他部门也逐渐形成了协作与联系，各部门基本具有了各司其职的特点。另一方面，特殊的专业部门，如“河北省中医药管理局”，在地方特殊人才建设中发挥了行业的引领作用。（见图8）

三、京津冀人才政策网络力场及类型

从上述京津冀人才政策文本分析可以看出，人才建设与发展领域的结构边界不断被打破，政策网络包含多部门、多形式的主体。多部门联合发文及京津冀人才政策的网络化成为发展趋势。同时，在京津冀协同治理背景下，网络主体频繁互动不仅能加强三地与中央的纵向政策响应，也能促进三地政府之间的横向协作，以及促进包括政府之外的企业、社会之间的多方合作。

罗兹按照成员构成、成员间的依存度和资源分布三重维度，将政策网络划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络等五个类型。按照政策网络的“资源依赖理论”，各主体依据自身掌握的资源，与其他主体进行资源的交换，政策过程即为一种在既定的博弈规则之下借助策略去管理资源交换的过程^[6]（p82）。京津冀人才政策网络主要类型有以下五种。一是政策社群，主要是指有权参与人才政策决策和执行过程的团体或个人形成的网络，其在政策实践中往往指具有核心决策权力的领导者和政府部门^[7]（p7），主要包括中央政府、全国人大、财政部、组织部等。二是专业网络，一般是指专业团体或人士为核心的网络，比如河北省科学技术协会、河北省社会科学联合会、北京市残疾人联合会、北京市妇女联合会等组织或团体。三是府际網络，是指京津冀三地地方政府所构成的网络。四是生产者网络，是指人才建设与服务的生产者网络;在生产者网络中，不同部门及其政策体现不同部门的思路和目标，如河北省中医药管理局、河北省教育厅、天津市外国专家局、北京市体育局、北京市农业局等。五是议题网络，是指与人才建设与服务直接或间接利益相关者，包括参与人才政策议题讨论或受到议题影响的团体或个人构成的网络，如专家学者、新闻媒体、民众等。

从环境、供给和需求三方面来考察政策网络力场及其功能定位。

一是央地与府际关系形成的横纵交织的政策网络是网络运行的必要环境条件。纵向的网络链接和错综复杂的横向关联，深刻影响政策网络的发展。京津冀作为世界级的大城市群，也是中国人口最密集的地区之一，京津冀协同发展是“十二五”期间党中央提出的治国理政新思路，《京津冀协同发展规划纲要》的出台将这一发展思路上升为国家战略的新高度。京津冀协同发展中人才的合理流动、开发、利用、及资源互利互享过程，不仅需要国家战略指导，也需要府际间的协作。

二是多样化、多层次的人力资源领域以及专业化、差异化的人力资源建设职能部门极大地丰富了人力资源可持续发展的供给，是网络治理的重要推动力。多样化是网络协同运行的基础，没有差异和多样化的存在，就没有协同讨论的前提。人力资源建设不仅领域广泛，而且具有多层次性。不同领域的专业网络和生产者网络，如科技、教育、农业、医疗等部门能整合资源，提供政策、资金等供给，同时对具体实施部门进行良好的监督评估。

三是京津冀地区协同发展的政策生态源源不断地增进对人才发展的需求，形成网络发展的直接动因，拉动政策网络的发展。专家学者通过各种途径论证人才协同发展的必要性、可能性及可行的对策建议;新闻媒体通过各种形式宣传，在一定程度上形成舆论氛围，推动共识的达成;协同发展关系到地区民众个体的学业、职业、甚至家庭发展，相应地，民众会积极推动与自己利益相关的政策形成。（见表6）

政策网络治理可以从制度、过程和工具等维度考察各行动者的动态活动及对决策和政策执行产生的因果影响^[8]。工具视角强调如何选择民主而科学的政策工具。政策网络的结构影响着政策工具的特征及选择，不同的政策工具则反映出政策网络中行动者的价值观和行为模式^[9]。良好的政策工具选择能推动政策网络运行及其管理机制的优化。

政策工具是决策者用以实现政策目标的手段和方式。欧文·休斯认为，“政策工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”^{[10]（p81）}。学者们按照不同标准对其进行分类，或分为强制性、混合性及志愿性工具^[11];或分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段^[12];或从使用方式角度分为管制类、激励类、信息传递类等^{[13]（p17，p105）}。人才政策网络行为者在网络中相互依赖，并体现不同张力，政策产生于行为者的相互作用中。基于政策网络的相互关联性和连贯性，按照强弱两种表现形式，政策工具可以分为管制类、激励类、信息传递类、实用主义类等四种类型^[14]。结合对人才政策网络利益关系及互动的考查，可以为促进政策网络的良性运行而匹配适当的政策工具。（见图9）

（一）强连贯性和强相互关联性：实用主义的政策工具

一是政策社群与府际网络间的实用主义。政策社群形成对京津冀地区人才发展问题的政治理念与政策环境，基于实用主义与府际网络形成问题回应与政策选择。一方面，中央政府、人力资源与社会保障部门、财政部门等自上而下对京津冀地区人才资源的开发、利用、发展以及良好区域人才发展环境的营造等起到积极的引导和推动作用。伴随京津冀人才一体化与区域协同发展，京津冀已经形成了三地人才政策持续发展与创新的科学理念和基本框架。《京津冀协同发展规划纲要》《京津冀人才一体化发展规划（2017-2030）》等为人才政策的制定与完善指明了根本方向。另一方面，府际网络在推进职能转型与效能提升中，因地制宜实现了资源配置。差异化的城市发展目标形成不同的人才需求，如北京的城市发展战略定位为政治、文化、国际交往及科技创新中心，服务于城市经济和社会发展的人才需求集中在高端的技术、文创、教育等行业。京津冀地区虽然在地理上紧密相连，但传统上由于经济发展水平、政策保障等方面的差异，京津冀人才虹吸效應与人才的辐射效应不均衡^[15]。三地基于信任与互惠，在人才一体化发展方面，打破体制机制壁垒，加强区域资源整合和信息共享。利用大数据和信息技术，搭建信息平台、人才联盟等基础性平台，提供无缝隙的人才服务信息对接，解决三地人才信息不对称、人才资源闲置浪费、人才政策对接不畅等问题，实现京津冀人才政策同步、人才资源和信息共享共用。二是府际网络与生产者网络、专业网络间的实用主义。通过转变府际网络职能，在人才建设的专业领域基于政策与资源形成切实有效的互动机制。

（二）弱连贯性和强相互关联性：信息传递类政策工具

一是生产者网络与专业网络间的信息传递。两者关系密切，是人才建设与服务的核心和基础，竞争合作、协同融合推进人才服务的供给，在不同的领域对提升专业化人才质量起到了关键性的推动作用。从三地政策文本的总体情况看，独立发文多，联合发文少，具体职能部门发文占比在地区间存在较大差异。人才建设应全方位包括教育、卫生、科技、知识产权等多个部门。从上文分析可以看到，三地的政策网络链接状况存在差异。从政策指导意义上来说，需要增进部门紧密度，增强政策的效力，形成有效的互动机制，不仅要在特定的规划中加强财政部门、教育部门等功能发挥，又需要与专业组织和机构加强相关业务对接。二是议题网络与政策社群，以及生产者网络、专业网络关系间的信息传递。议题网络是网络不断发展的问题源泉与动力，通过民意表达、舆论、参与等形成政策诉求，不断激活网络并推进网络协调运转。

（三）强连贯性和弱相互关联性：激励类政策工具

地方政府可以通过资金投入、税收金融、知识产权，或者住房、社会保险、子女入学教育、落户、医疗、创业服务等公共服务等多举措支持职能部门对人才的激励。如文本3-43《中共河北省委、河北省政府关于加强新形势下引进外国人才工作的实施意见》中明确规定“完善外国人才创业贷款风险补偿机制，对外国人才创办的种子期、初创期科技型企业，符合条件的给予信用贷款担保支持。对外国人才创办的科技型企业购买科技保险产品，符合条件的给予保费资助。对符合条件的科技研发项目和创业担保贷款，给予贷款贴息资助。对外国高层次人才创新创业团队发起设立的专业性、公益性、开放性研发机构，符合有关规定的经认定省财政给予一次性资助。”又如文本1-61《北京市民政局、中共北京市委组织部、中共北京市委社会工作委员会等关于加强社会工作专业岗位开发设置与人才激励保障的实施意见》，其中也明确规定“用人单位应综合职业水平等级、学历、资历、业绩、岗位等因素并参考事业单位同类人员合理确定薪酬标准，同时按照国家有关规定办理社会保险和公积金。”

（四）弱连贯性和弱相互关联性：管制类政策工具

京津冀人才发展的共识已经形成，政策社群通过制度建设与财政投入等，影响地方政府对人才建设与服务的供给，推进地方政府的政策选择。当两者利益博弈且涉及利益冲突时，直接管制的政策工具就会被采用，政策法规等是网络运行的保障性条件。府际网络与生产者网络间也体现了较强的关联，也时常体现为管制类的方式。从三地政策文本来看，由河北省政府、中共河北省委、北京市委等牵头发布的文本质量高，效力较强。

[注 释]

1 选取北京、天津、河北省2013—2018年地方人民政府及其他部门单独和联合颁布的与人才有关的政策共计268项，其中北京72项、天津128项，河北68项，在对政策文本进行严格的筛选和剔除后剩余227项，其中北京64项，天津107项，河北56项。按照由后到前的时间顺序分别进行政策文本编码，即北京出台的相关政策编码为1-1、1-2、1-3……;天津出台的相关政策编码为2-1、2-2、2-3……;河北出台的相关政策编码为3-1、3-2、3-3……。

[參考文献]

[1] 新发展理念指引习近平支招京津冀协同发展[EB/OL][2021-03-20] https：//www. chinanews. com/gn/2021/03-20/9436953. shtml

[2] 刘超， 赵嘉， 郭白雪. 京津冀人才一体化发展的协同机制与对策研究[J]. 太原城市职业技术学院学报， 2019（10）.

[3] 冯贵霞. 大气污染防治政策变迁与解释框架构建——基于政策网络的视角[J]. 中国行政管理， 2014（9）.

[4] 朱亚鹏. 公共政策过程研究：理论与实践[M]. 北京：中央编译出版社， 2013.

[5] R. A. W. 罗茨， 王宇颖. 如何管理政策网络？[J]. 中国行政管理， 2015（11）.

[6] Rhodes R. A. W.. Beyond Westminster and White hall[M]. London： Unwin Hyman， 1988.

[7] 朱春奎. 政策网络与政策工具：理论基础与中国实践[M]. 上海：复旦大学出版社， 2011.

[8] 刘亚娜. 我国医养结合养老服务政策网络与耦合协同[J]. 中国行政管理， 2018（8）.

[9] 韦彩玲. 政策网络中的政策工具选择研究[J]. 陕西行政学院学报， 2016， 30（1）.

[10] Owen E. Hughes. Public Management and Administration： an Introduction [M]. Beijing：Renmin University Of China Press， 2004.

[11]Howlett M， Ramesh M， Perl A. Studying public policy： Policy Cycles and Policy Subsystems[M]. Washington： American Political Science Associan， 1995.

[12] 孙兰英， 苏长好， 候光辉. 政策工具视阈下中国养老政策分析与思考[J]. 天津大学学报（社会科学版）， 2018， 20（4）.

[13] [美]彼得斯. 公共政策工具——对公共管理工具的评价[M]. 北京：中国人民大学出版社， 2003.

[14] 韦彩玲. 政策网络中的政策工具选择研究[J]. 陕西行政学院学报， 2016， 30（1）.

[15] 刘亚娜， 董琦圆， 谭晓婷. 京津冀协同发展背景下人才政策评估与反思——基于2013—2018年政策文本分析[J]. 天津行政学院学报， 2019， 21（5）.

责任编辑范瑞光