中美贸易摩擦背景下中俄农业合作发展研究

任育锋，董渤，李哲敏

（中国农业科学院 a.农业信息研究所；b.研究生院，北京 100081）

中国和俄罗斯均为世界上重要的新兴市场和充满活力的国家，同为“一带一路”倡议成员国、金砖国家和二十国集团（G20）成员，两国对世界政治、经济以及社会发展具有重要影响，互为邻邦和重要战略合作伙伴，农业合作历史悠久、基础深厚[1]。近年来，两国国际形势与农业政策均出现了系列变化，2014年俄罗斯接受克里米亚的加入，引起了西方各国的集体制裁，为此，俄罗斯积极应对调整农业发展战略，提出了“进口替代策略”[2]。2018年以来，为了尽量降低中美贸易摩擦对中国农业的影响，中国不断调整农产品贸易政策[3]，其中加大对俄罗斯农产品进口，多元化农产品进口渠道，成为中国应对中美贸易摩擦的重要手段之一[4]。中美贸易摩擦如何影响中俄农业合作，未来中俄农业合作趋势如何，应该怎样选择合作路径，成为亟须破解的难题。因此，本文拟系统梳理中美贸易摩擦背景下中俄农业合作的现状，探析中美贸易摩擦背景下中俄农业合作策略变化及作用程度，提出发展建议，以期两国农业可以携手共进，推进两国共同发展与繁荣。

一、中美贸易摩擦背景下中俄农业合作现状

随着金砖国家农业合作机制以及“一带一路”倡议的推进实施，近年来中俄两国农业合作不断加深，在农产品贸易、农业投资和农业科技合作等方面取得显著成效[5]。在中美贸易摩擦背景下，中俄农业合作进一步发展[6]，成为中俄两国应对国际变化的重要保障。

（一）农产品贸易保持增长态势，中国成为俄罗斯农产品第一大出口目的国

2010年首届金砖国家农业部长会议在俄罗斯莫斯科召开，明确指出农产品贸易与投资是未来金砖国家农业合作的重要领域之一，自此中俄农产品贸易进入快速增长阶段[7]。依据世界贸易组织农业协定中划定的农产品的范围[8]，以及联合国商品贸易统计数据库（UN Comtrade Database）相关数据统计，2020年中俄农产品贸易额达到55.44亿美元，相比2010年增长89.67%，年均增长6.61%（见图1）。其中，中国对俄罗斯农产品进口额达40.87亿美元，中国成为俄罗斯农产品第一大出口目的国。因此，2020年中国对俄罗斯农产品逆差达26.29亿美元，比2016年的0.73亿美元增长22.43倍，年均增长186.13%。中俄农产品贸易集中度较高，中国主要进口的俄罗斯农产品为水产品和油料产品，主要出口俄罗斯的农产品为水果、蔬菜和坚果制品。根据商务部统计，2019年中国自俄罗斯进口冻鱼金额为17.21亿美元，占中国对俄罗斯农产品进口额的31.39%；2019年中国出口至俄罗斯的柑橘属水果金额为1.69亿美元，占中国对俄罗斯农产品出口额的8.95%[9]。

图1 2010—2020年中俄农产品贸易状况

（二）农业投资规模总体扩大，投资领域得以深化

农业对外直接投资是加强农业产能合作、推进农业转型发展的重要手段[10]。近年来，由于投资政策环境良好，中国对俄罗斯农业投资呈现规模和领域“双增长”态势。一方面，投资规模总体扩大。据《中国农业对外投资合作分析报告（2019年度）》显示，2018年中国对俄罗斯农业投资流量为1.66亿美元，投资存量为9.71亿美元，同比分别增长38.33%和44.93%，扭转了2017年对俄罗斯农业投资流量和存量下降状况；2018年中国对俄罗斯农业投资流量和存量分别占中国农业对外投资流量和存量的7.55%与4.92%[11]。此外，2018年在俄罗斯开展投资的中国企业共有78家，比2017年增加8家[12]。另一方面，投资领域不断深化。种植业尤其是粮食种植是中国对俄罗斯农业投资的传统领域，目前已从单纯的种植向加工、仓储和物流环节纵深发展[13]。据《中国农业对外投资合作分析报告（2019年度）》显示，2018年中国对俄罗斯种植业的投资流量和存量占对俄罗斯农业投资流量、存量的比重均为八成左右[14]。

（三）农业科技合作主体稳定，重点农业合作领域清晰

中俄农业科技合作起步较早，1997年6月就在中俄总理定期会晤委员会框架下设立了科技合作分委会，农业科技合作是其中一个重要领域，近年来农业科技合作环境不断改善，成效显著。一方面，中俄农业科技合作主体逐步稳定。中方主要包括以中国农业科学院为代表的国家科研机构，以黑龙江、吉林、沈阳农业科学院等省级农业科学院和农业大学为代表的核心力量，俄方主要包括俄科学院系统的涉农研究所和高等院校系统的国立农业大学，其科研力量主要分布在俄罗斯东部地区，包括全俄植物保护研究所、全俄瓦维洛夫植物遗传资源研究所、全俄大豆所、圣彼得堡国立农业大学以及俄罗斯科学院西伯利亚分院、远东农业科学中心和远东国立农业大学等。另一方面，中俄农业科技合作领域逐步明确。（1）种质资源保护与联合育种。中俄开展了大豆、玉米、小麦、麻类及书作等种质资源的交换与品种改良。（2）农作物病虫害综合防治技术与植物保护。中俄开展了草地螟防治、生物表面活性剂、农作物生物防治技术等方面的合作。（3）动物疫病和疫苗研发。中蒙俄三国兽医部门每年召开跨境动物疫病防控研讨会，研讨加强跨境动物疫病防控工作。（4）草地生态与土地资源、渔业资源保护。中俄两国围绕欧亚温带草原资源与生态、草原生产以及人类活动与草原政策等开展合作。同时，中俄两国成立中俄渔业合作混合委员会，指导中俄边境水域联合渔政执法和鲟鳇鱼增殖放流活动，共同发展捕鱼、水产品养殖及深加工等科研项目合作。

二、中美贸易摩擦对中俄农业合作策略的影响分析

在中美贸易摩擦过程中，中国农业暴露出一些问题：一是农业产业结构不合理，大豆等主要油料作物进口依赖度高且进口来源地集中，存在粮食不安全的风险[15]；二是农业产业竞争力不强，农产品质量与价格均不具备竞争优势[16]；三是农业科技创新力不足，且对美国农业技术依赖度略高[17]。因此，中国需要适时调整农业政策与发展方向，追求进口来源多元化，加强农业科技创新发展与国家农业合作，推动农业高质量发展。中美贸易摩擦对中俄农业合作策略产生了较大影响，客观上促使中俄两国农业迈向了更高质量的合作与发展（见图2）。

图2 中美贸易摩擦对中俄农业合作策略影响

（一）扩大对俄罗斯农产品进口种类与范围，积极营造良好的农产品贸易环境

第一，允许俄罗斯全境大豆进口。2019年7月，海关总署发布《关于允许俄罗斯全境大豆进口的公告（2019年第124号）》，允许俄罗斯全境大豆进口[18]。在较为良好的贸易环境影响下，中国对俄罗斯大豆进口量由2017年的47.41万吨增至2020年的69.30万吨，增长了46.18%，远高于中国同期全球大豆进口总量5.02%的增速；同期中国对美国大豆进口量减少了21.20%（见表1）。另据俄罗斯联邦农业部信息，俄罗斯大豆对华出口量2025年或将达到每年370万吨，成为中俄农产品贸易的重要组成部分[19]。

表1 2017—2020年中国大豆、玉米和小麦进口状况 单位：万吨

第二，撤销针对俄罗斯6个地区小麦进口禁令。因发现小麦印度腥黑穗病与矮腥黑穗病，中国1997年起禁止进口俄罗斯小麦，直到2015年才恢复与俄罗斯小麦进口协定，2018年为了扩宽中国粮食进口渠道，取消了对俄罗斯6个地区的小麦进口禁令，恢复对俄罗斯小麦进口[20]。根据联合国商品贸易统计数据库的数据统计，中国从俄罗斯进口小麦数量由2017年的1.80万吨增至2020年的7.16万吨，增长了3.98倍；此外，中国对俄罗斯玉米进口量增长迅速，由2017年的0.22万吨增至2020年的13.77万吨，增长了62.59倍。

第三，允许自俄罗斯进口禽肉制品。2018年中俄双方签署《关于中俄进出口冷冻禽肉和乳制品卫生要求议定书冷冻禽肉的检疫和兽医卫生要求议定书》，协定俄罗斯23家企业可对中国出口禽肉产品，这是中国自2003年以来首次对俄罗斯开放禽肉制品市场，2019年增加至31家[21]。根据联合国商品贸易统计数据库的数据统计，2019年俄罗斯向中国出口6万吨禽肉制品，占俄罗斯禽肉制品出口总量的30%。

总之，在中美贸易摩擦背景下，中俄两国积极营造良好的农产品贸易氛围，根据联合国商品贸易统计数据库的数据统计，2018年以来中国对俄罗斯农产品进口额快速上升，2018年首次突破30亿美元，2020年则是进一步突破40亿美元。

（二）强化政策规划与引导，中俄双方以“农业全产业链合作”为契机，营造互利共赢的投资环境

虽然俄罗斯一直是中国农业对外投资的重要目的地，但是中国对俄罗斯的农业投资整体仍存在同质化投资现象突出、投资产业的集约化与产业化水平较低、企业抗风险能力低等问题[22]。为了更好地降低中美贸易摩擦对中国大豆、谷物市场造成的波动预期及不确定性影响，中俄两国在增强农业投资与合作方面达成基本共识，刺激两国农业投资合作深化发展。

第一，加强政策规划与引导，改善农业投资环境。中美贸易摩擦后，中俄出台系列文件推动两国合作与发展，包括《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划（2018—2024年）》《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，明确要深化农业投资合作，提升农业合作水平。

第二，推进以大豆为代表的农业全产业链合作。在既保障国内大豆需求又应对中美贸易摩擦影响的双重目标下，加强中俄大豆产业合作，是两国的共同选择。2019年6月中俄共同签署的《中华人民共和国商务部、农业农村部与俄罗斯联邦经济发展部、农业部关于深化中俄大豆合作的发展规划》，为未来合作保驾护航。俄罗斯远东地区尚有大片土地未开发，中国佳沃北大荒农业控股有限公司则是与俄方签订了约10.36亿美元的合作协议，计划建造一个年产24万吨的大豆加工企业[23]。

第三，提供优惠政策，加速资源流动。中国对远东地区的农业投资是中美贸易摩擦以来中俄两国共同推进的重要合作方向，俄罗斯方面表示愿意为远东地区的投资者提供1%的年利率贷款[24]，中俄两国也在积极探讨劳动力输出渠道以及粮食销售、运输模式等的优化措施，切实加速两国资源要素流动。

（三）加强农业科研创新平台与机制建设，推动农业科技关键技术联合攻关

中美贸易摩擦折射出中国在一定程度上对美国农业科技依赖度较高，未来中国需要优化农业科技国际合作的布局。俄罗斯因其良好的农业科技基础与天然气候条件的相似性（远东地区和中国东北地区），成为中国农业科技创新合作的重要对象。中美贸易摩擦以来，中俄在加强农业科技创新平台与机制建设方面开展系列合作。

第一，加快推动建立联合实验室或创新中心。例如，2019年中俄推动成立“中俄特色农业国际联合实验室”，推进特色农作物新品种选育、生态修复治理、加工利用等关键领域的联合攻关和技术创新合作[25]。

第二，探索建立高效的人员互动机制。在《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》中，中方提出要实施中俄农业人才联合培养计划，设立中俄科学家交流专项，资助俄方高级专家来华讲学以及中方高级专家赴俄培训，鼓励两国青年加强农业领域交流。

三、中美贸易摩擦背景下中俄农业合作趋势与发展建议

客观上来看，中美贸易摩擦对中俄农业合作起到促进作用，两国在农业合作发展上达成了新的高度共识，取得了较大进展。但是需要清醒地看到，中俄农业合作尤其是农产品贸易的替代作用仍十分有限，未来两国需要在高度合作共识的基础上，从合作机制、合作领域、合作环境等三方面入手开展工作，推动中俄农业合作进一步发展。

（一）中俄农业合作趋势

中俄两国农业具有天然的互补性，在土地资源、农业机械化以及农业科技方面互补性较强，俄罗斯人均农业用地面积达到1.51公顷，是中国的近4倍，俄罗斯人均土地面积更是中国的16倍多；同时，中国在农业机械拥有量方面明显高于俄罗斯（见表2）。再加上国际环境的助推，中俄两国未来农业合作潜力有望突破700亿美元[26]。

表2 2018年中国与俄罗斯农业合作互补指标情况

未来中俄农业合作潜力较大的领域如下：其一，以大豆为主要增长点的农产品贸易合作。历年中俄农产品贸易都是两国农业合作的重要领域，中美贸易摩擦后中俄的大豆贸易更是增长迅速，未来在大豆科技合作加深、金砖国家农业合作机制推动等共同作用下，中俄农产品贸易将不断拓宽和增长。其二，以智慧农业、农业设备为新的突破点的农业科技合作。中俄农业科技合作基础良好，尤其是近年来中国智慧农业、智能机械设备的快速发展，为中俄农业科技以及生产装备合作提供了新的可能。其三，以金砖国家农业合作机制为抓手，参与多边国际农业合作与对话。中俄两国在粮食安全、气候变化、农产品贸易规则等全球共性问题上有着共同的利益与诉求，未来可能在联合国粮食及农业组织、世界贸易组织、“一带一路”倡议、金砖国家合作机制等多边合作机制方面加强沟通与交流，共同提高两国在国际农业市场的话语权。

（二）促进中俄农业合作发展建议

第一，加强中俄农业合作机制的稳定性。合作机制的稳定性是推进中俄农业合作的基础与前提。中俄两国农业资源、农业生产与农产品贸易互补性强，是中俄农业合作的重要基础；并且中俄签署了系列合作协议，中俄农业合作的机制初步形成。但是，在新冠肺炎疫情背景下，俄罗斯联邦农业部于2020年4月1日至6月30日，对出口到欧亚经济联盟成员国（俄罗斯、哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚）以外的大豆、洋葱、黑麦、大蒜、大米、小麦、葵花籽等12种农产品实行临时配额，将出口额限制在700万吨[27]。由此可见，中俄农业合作机制已初步建立但是稳定性不强。未来可从以下三方面入手提高两国农业合作机制的稳定性：一是设立中俄农业合作协调委员会。两国积极探索组建由农业部政府官员、科研机构、农业企业代表等组成的中俄农业合作协调委员会，研究制定合作重点与规划、提供政策优惠、处理合作纠纷等。二是建立中俄粮食安全联合预警机制。农业合作的重要目标与前提就是确保本国粮食安全，因此应探索建立中俄粮食安全尤其是重大突发情况下的联合预警机制，提高两国农业的互信水平。三是坚定两国农业合作信心。中俄农业合作是互惠互利的重要领域，两国要提高互信水平，增强对两国农业合作的信心。

第二，探索中俄农业合作领域与方式的多样化。多样化的农业合作领域与方式是影响农业合作的关键。目前中俄农业合作的方式主要包括农产品贸易、农业投资和农业科技合作，合作领域一致性较高，几乎集中在以大豆、玉米、小麦等为主的种植业以及水产品等领域，未来两国需要进一步提高农业合作站位，提前做好农业合作领域与方式规划，具体包括：一是推进高质量农产品生产与贸易。在中俄农产品贸易过程中，由于检测不达标导致的禁止某类农产品进口事件时有发生，未来应综合俄罗斯在农业绿色生产、农产品质量安全标准体系以及中国在农产品加工、农业劳动力资源等方面的相互优势，推进优质农产品和地理标志产品的生产、贸易、投资以及联合科研攻关。二是加强中俄畜牧业领域合作。目前中俄农业合作主要集中在种植业、渔业及水产领域，在畜牧业合作方面相对滞后。俄罗斯畜牧业产值约占其农业生产总值的一半，中国畜产品消费量保持增长态势，而中美贸易摩擦后中国自美国进口的冷冻猪肉等畜产品迅速减少，未来中俄需要加强该领域合作。三是探索农产品电子商务发展与合作方式。根据商务部数据显示，2019年中国农村网络零售额达到1.7万亿元，农产品电商销售额达到3975亿元，农产品电子商务发展取得显著成效[28]。未来中国可以支持俄罗斯推进农产品电子商务发展，包括基础网络投资、电商物流体系合作以及标准规范建立等方面。四是探索智慧农业、农业机械装备领域的创新合作。

第三，增强中俄农业合作环境的便利性。便利的农业合作环境是中俄农业合作的重要保障。中俄农业合作未来应从提高两国农产品贸易与农业投资便利性入手，加强市场准入、标准互认、金融支持等方面合作，推进相互合作。一是尽可能地促进、统一动植物卫生检疫程序和控制措施。在遵守世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》以及两国相关规定的同时，尽快建立协调部门，推进统一措施的制定与实施。二是提供更多的金融支持与风险防控措施。充分发挥金砖国家新开发银行的作用，加大对中小企业农业贸易与投资的扶持力度，同时制定中俄两国农业投资的互惠政策，为两国相互投资的农业企业提供税收、贷款优惠。三是加快中俄农业信息沟通平台建设。信息互联互通是推进农业合作的重要手段与保障，可以在金砖国家农业基础信息交流系统、农产品市场信息系统基础上，进一步加强信息沟通，服务农业合作。

（三）中国农业合作应对思路

中国在深化中俄农业合作的同时，要注重国内农业产业结构调整与优化、农业“走出去”步伐与海外布局、国际农业科技合作与国际人才交流，立足本国粮食安全，追求农业现代化发展。在坚守“谷物基本自给、口粮绝对安全”底线基础上，多措并举调整农业产业结构，真正满足农业生产市场所需，提高国内农产品供给的多样性与安全性。同时，加快海外投资与布局，积极探索与主要农业合作伙伴国签署农业合作协议或备忘录，以农业科技合作或人才合作为突破口，推动农业合作的实质性进展，切实提高我国农业应对世界环境变化以及新冠肺炎疫情对世界粮食安全的不确定性影响，保障国内农产品有效供给与安全，同时为世界粮食安全贡献中国智慧。