政府购买养老照护志愿服务绩效评价的问题及发展建议*

陈红丽 邢 颖 丁亚萍 管园园 成道祥 李现文

为积极应对老龄化带来的挑战，发挥社会力量和市场机制在养老照护中的作用，政府购买社会服务在提高养老照护服务质量与效率、满足老年人照护需求中扮演越来越重要的角色[1]。当前，我国政府购买养老服务的类型主要包括购买机构养老、居家养老、养老志愿服务等不同类型[2]。与机构养老及居家养老相比，政府购买养老照护志愿服务具有服务供给为非正式照护力量，人员组成虽相对稳定但并不固定，服务数量易评价但服务质量难量化等特征[3]。绩效评价是政府购买公共服务的重要组成部分。财政部等《关于做好政府购买养老服务工作的通知》指出，要不断加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制[4]。现有文献对政府购买养老服务绩效评价的关注多集中于社区居家[5]、机构养老服务[6]，对养老照护志愿服务绩效评价问题尚缺少针对性探讨。本文在总结江苏省政府购买养老照护志愿服务绩效评价实践基础上，提出当前政府购买养老照护志愿服务绩效评价存在的问题及发展建议，以期为科学开展政府购买养老照护志愿服务绩效评价提供参考。

1 政府购买养老照护志愿服务绩效评价的内涵

1.1 政府购买社会公共服务理论溯源

政府购买社会公共服务指政府通过一定方式与程序，向非营利或营利机构、组织购买服务，通过发挥社会力量和市场机制的作用，提供公共服务的一种方式[7]。政府购买社会公共服务源于西方国家因社会福利引起的政府财政、服务危机而提出的社会公共服务制度改革，以促进政府在公共服务中职能的优化，提高公共服务供给效率和质量，探索政府与社会组织相互嵌入式的社会公共服务创新模式[8]。养老问题作为公共服务中的一项重要内容，政府可通过购买模式保证养老服务覆盖[9]，政府购买养老照护志愿服务的内涵与上述表达基本一致，只是将公共服务范围界定为养老志愿服务。

1.2 绩效评价的内涵

绩效评价是记录或评价组织或个人工作表现的方法，通过系统性、周期性评价过程了解组织或个人效率、效力和生产力，是与预先设定标准和组织目标有关的活动[10]。绩效评价是购买服务的重要组成要素，通过评价完成对购买行为与目标的监督，对偏离绩效目标的行为进行纠正与控制，从而实现对整个购买过程的绩效管理[11]。不同学者对于该内涵见解不同。学者弗林[12]强调4E，即经济性(economy)、有效性(effectiveness)、效率性(efficiency)、公平性(equality)评价理论，注重公众对社会公共服务中的需求和评价。国内学者臧乃康[13]提出经济绩效、社会绩效、政治绩效评价的基本框架；学者蔡立辉[14]认为需从效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面进行判断。

2 江苏省政府购买养老照护志愿服务绩效评价的实践

2.1 江苏省政府购买养老照护志愿服务项目

为充分利用志愿者资源以应对严峻的养老照护问题，中国红十字会总会于2017年启动全国性养老照护师资培训项目。作为四个试点省份之一，江苏省红十字会自2017年开始实施该项目。项目共设两个阶段，第一阶段为师资培训，采用为期7天的培训师资课程(training of the trainer)，将志愿者培养成具有一定养老照护技能的师资；第二阶段由江苏省红十字会为师资所在团队依托“博爱家园”项目，提供经费支持，要求由受训师资对当地志愿者进行养老照护知识及技能培训，拓展专业养老照护师资人才资源，并要求团队完成预定养老照护志愿服务要求。

2.2 江苏省政府购买养老照护志愿服务绩效评价实践

2.2.1 服务供应主体自评

服务供应主体自评主要由养老照护志愿服务供应方实施自我评价。由服务购买主体制定评价要求，形成养老照护培训情况报告表，同时记录直接提供的志愿服务开展内容及时长。对2017年～2019年江苏省政府购买养老照护志愿服务项目服务供应主体自评显示，志愿服务活动内容最常见的是日常照护(90.2%)、饮食照护(81.4%)、药物管理(73.6%)等；每次活动时间超过半数(51.5%)为1小时～2小时，约1/4(26.7%)为2小时～3小时[15]。从绩效评价内涵考虑，该评价方式较为关注项目“产出”，以达到预定养老培训与志愿服务内容和时长目标。服务供应主体自评一定程度上保证了养老照护培训及志愿服务信息对购买主体公开的透明度。

2.2.2 服务对象评价

针对养老照护志愿服务情况，由服务供应方组织，在每次活动结束后，利用先前制定的统一的服务对象满意度调查表、家属(监护人)满意度调查问卷，对监护人、老年人及其所在社区、机构进行服务态度、服务内容等评价。此外，要求服务供应主体在服务一段时间后进行回访，完成养老照护服务回访记录表。从绩效评价内涵考虑，该评价方式侧重于对社会公众满意度的评价，而监护人、老年人及其所在社区、机构，作为政府购买养老照护志愿服务的需求者，对服务内容的主观感受很大程度上可反映服务质量[16]。

2.2.3 购买主体复评

本项目购买主体为江苏省红十字会，主要对各团队提交的结项报告进行复评。同时，购买主体设定资金预算表，与上报实际资金投入情况对比进行评价。购买主体复评可根据结项报告对其购买的养老照护志愿服务做出基本判断，判定其购买服务所取得的成效，并根据发现的不足适当改善养老服务购买模式。该评价方式是对前两种评价方式中产出、满意度、服务质量的综合，同时考虑了资金运用的合理性，在一定程度上体现了评价内涵中经济绩效和服务效率。

2.2.4 专家评价

养老照护领域专家结合量性、质性评价等方式，在项目执行过程及事后对政府购买的养老照护志愿服务进行综合评价。课题组既往运用志愿者投入与价值评价(volunteer investment and audit,VIVA)及社会投资回报分析(social return on investment,SROI)进行了小样本实证研究，研究表明，每为养老照护志愿活动投入1元即可实现5.7元的价值[17]，养老照护志愿服务社会投资回报率为4.2∶1[18]，以上评价方式从经济效益和社会影响角度肯定了养老照护志愿服务对节省人力资源成本、弥补照护人员不足均具有积极意义。另外，亦进行了全面评价指标体系的评价，从适当性、效果、效率、满意度、社会影响力、可持续性维度对项目进行评价，可较为全面地反映项目整体水平[15,19]，利于协调服务供应主体、购买主体就各自存在的问题达成共识，促进政府和社会组织嵌入性合作中养老照护社会服务质量的提升。开展的质性评价则有助于深层次地从养老照护志愿服务各利益相关主体切入，寻求服务实施在适当性、效果等方面的现况及其存在的困境[20]。见表1。

表1 江苏省政府购买养老照护志愿服务项目绩效评价实践

3 政府购买养老照护志愿服务绩效评价的困境

结合江苏省政府购买养老照护志愿服务近3年绩效评价实践及反思，并参考政府购买社会服务绩效文献，当前我国政府购买养老照护志愿服务绩效评价的困境主要集中在独立性、专业性、权威性、代表性等性质的评价主体的确立，个性化、规范化、系统化评价体系、指标、原则或流程的建立，评价结果的实际运用，以及确保绩效评价工作的广泛开展的合法化、社会化环境等方面。

3.1 评价主体困境

3.1.1 第三方组织评价的独立性、客观性易受干扰

第三方的独立性评价是确保评价公正与客观的前提[21]。当前养老照护志愿服务绩效评价，无论是服务供应主体自评、购买主体复评过程还是相关领域专家评价过程，严格意义上仍未能够摆脱服务供应方自评的“垄断”，一方面大部分原始信息均由服务供应主体提供，另一方面项目中专家评价主体与购买主体有时并非完全分割开的完全独立主体。因此，各方均可能存在一定个人主观导向与团队效益导向，其绩效评价独立性、真实性、客观性很难得到保证，需严格的第三方主体监管介入或由其进行客观的项目绩效评价。

3.1.2 利益相关方的共同参与难以一体化

不同绩效评价主体带有不同的评价目的及价值导向，协调各利益相关主体的利益，以达到互相监督的目的，可确保服务购买过程、结果反馈的顺利开展[22]。因此，除考虑选择专业权威的第三方介入绩效评价过程，与服务相关的各利益方如购买主体、服务供应主体、服务对象等多主体与之共同参与的综合性评价机制是实现评价内容全面性的基础，其既可作为评价客体接受评价，亦可作为评价主体进行自评，从而可充分反映在实践过程中不同主体存在的问题。如何将分散各主体纳入系统化评价机制，实现评价过程一体化、信息收集全面化和流程便捷化是实践过程中需要解决的问题。

3.2 评价体系困境

3.2.1 规范化的评价工具仍待完善

评价工具是进行绩效评价工作的重要基础，评价体系可为绩效提高提供方向性指导，其完善与否亦将可能直接关系到购买服务绩效[23]。多地出台了评估办法，如《厦门市政府购买社会工作服务项目评估实施办法(试行)》等，对政府购买社会服务评估原则、考核指标、考核方式、考核结果应用等进行了规定[24]。但整体来说，这些评价工具对政府购买养老照护志愿服务的针对性评价指标有限，相对缺乏购买绩效和服务绩效的综合维度评价考虑。对量性与质性相结合的评价工具开发与规范使用需投入更多关注。

3.2.2 系统化评价流程有待重视

从事前到事中再到事后建立一个全周期系统的评价过程对于及时发现不同阶段的问题具有重要意义[25]。在实践过程中，全周期评价过程尚未能规范化建立。以本项目实际资金使用为例，购买主体在购买养老服务前往往会依据先前评价固定项目预算及具体类别占比，并将其纳入绩效评价范围，但在服务供应主体实施项目的过程中发现，这一固化要求阻碍了养老照护志愿服务团队对资金的灵活使用，使得项目预算的计划性与实际项目实施的偶发性出现难以调和的矛盾，但在过程中又缺失了对资金使用的相关评价，从而减少了购买主体对资金使用的必要灵活调整，因此可进一步影响组织发展。

3.3 评价结果应用困境

3.3.1 评价结果的公开与反馈机制有待完善

评价结果的透明化公开可更好地实现社会对政府购买养老照护志愿服务的监督[26]。《关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知》要求各省级政府购买服务管理部门建设各地政府购买服务信息平台，以加强政府与社会、中央与地方和部门之间的信息沟通和工作交流[27]。但目前省市之间网站信息平台以及该部分信息内容质量参差不齐，绩效评价的信息公开内容缺乏，网站信息平台的建设有待进一步完善[28]。此外，购买主体可能只会针对评价结果中存在的较大问题进行整体性改进，亦缺乏针对性的内容反馈至各社会组织。为保证养老照护志愿服务在实践层面的有效进行，其反馈机制需不断完善。

3.3.2 评价后的惩戒与激励机制尚需优化

惩戒与激励机制的建立有助于形成服务供应主体的竞争性意识，从而实现养老照护志愿服务社会效益的最大化目标[29]。在实践过程中，购买主体针对评价结果缺乏有针对性惩戒与激励机制。如对购买主体购买前预设的一系列要求，部分团队可能并未按要求实施或高质量实施，购买主体最终也并未能够对其采取惩戒措施，如扣减项目资金、一定期限内不得承接政府购买养老服务等，这对于购买主体前期投入的资金，利用效率可能未实现社会利益最大化。对于项目实施较好的团队，具体的激励措施，如累计奖励机制、提供持续性资金支持等尚未落地。在本项目中，存在初期非竞争模式导致的购买资金使用效率低等问题，后期逐步将其转变为竞争性购买模式。项目管理的多元化惩戒与激励机制尚需优化。

3.4 绩效评价外部环境困境

3.4.1 绩效评价合法化和制度化环境缺失

促使绩效评价能够有效实施的条件包括评价的合法化。合法化是使政府购买养老照护志愿服务绩效评价具有被承认、被认可、被接受的基础，法律程序是较常见的基础形式。目前，政府购买养老照护志愿服务合法性基础的缺失主要表现在法律缺失导致其法律合法性困境，虽各地政府有相应的指导方案或意见的颁布，但未能将绩效评价上升到法律层面而使得该工作具有一定合法性地位的基础。

3.4.2 绩效评价社会化的公众认可未统一

保障政府购买养老照护志愿服务绩效评价有效开展的基础，除法律程序外，也可是特定的社会价值或共同体所沿袭的各种惯例的认可。由于目前社会人群可能缺乏该领域相应的文化传统、社会习惯、行业规范等社会性基础而导致绩效评价工作的社会化困境，绩效评价的评价主体、方式等内容都未能够广泛为所有人认知、接受，或仅仅是行业内统一认可也未能够实现。

4 政府购买养老照护志愿服务绩效评价的发展建议

4.1 构建评价主体的多元化参与机制

构建多元主体协同参与的综合性评价机制，以第三方评价组织为基础，协同政府购买养老照护服务项目各利益相关方共同参与具有重要意义[30]。但需解决的问题是如何将分散各主体凝聚，实现协同机制的一体化，专业信息平台的建设与管理是可考虑的方向。此外，对于第三方评价机构的发展亦需相关领域专家借助自身专业性优势，发挥专业学会或协会作用，共同丰富和完善政府购买服务评价机构。同时，为确保第三方绩效评价领域专家能够胜任其所承担的职责，需完善对该类人员的考核、激励、管理等机制。

4.2 加强评价方式的规范化、制度化、系统化建设

绩效评价过程需有专业的理论和评价工具保证，但又不能完全模仿其他国家使用的指标体系，应加强评价工具的开发，探索符合各地实际情况的指标体系。同时，评价工具的开发亦需重视事前、事中、事后全周期评价内容设计及购买绩效和服务绩效综合评价，从而有效促进当地政府购买养老照护志愿服务绩效评价体制和模式的不断创新[31]。

4.3 实现评价结果的公开与有效应用

对于评价绩效结果的应用，实现信息的全面、透明、公开，需不断加强国家所要求的政府购买服务信息平台运行与管理。互联网线上平台能够实现养老照护志愿服务存在问题的一对一反馈，并督促社会组织不断改善团队建设等，加强各团队的系统管理。除政府购买资金的提供可促使社会组织持续性发展团队养老照护志愿服务外，购买主体仍需依据评价结果制定相应的激励与惩戒制度，适当引入市场竞争机制，做到“以评促进”。

4.4 建立合法化与社会化评价环境保障

首先，要明确项目绩效评价的法律主体地位，在现有的《社会组织评估管理办法》等法规体系中增设有关绩效评价的专门内容，或者制定专门的“政府购买社会服务法”，以确定绩效评价的合法性。以美国为例，政府为绩效评价制定了《政府绩效与结果法》等，使绩效评价主体地位确立在法律上得到了明确和保障[32]。其次，要不断挖掘绩效评价的社会习惯，加强行业规范建设，逐渐形成具有特色的绩效评价社会氛围，使之与当前经济社会发展和社会治理体制创新理念相适应。在社会组织行业内加强规范性要素设置，加强绩效评价的宣传与推广，使得行业内能广泛认可绩效评价工作，并自觉加以实践，为绩效评价实践奠定社会化基础。

5 结语

本文在总结江苏省购买养老照护志愿服务项目实践基础上，检视了当前政府购买养老照护志愿服务绩效评价在评价主体、评价工具、评价结果应用、评价环境保障方面存在的困境，从构建评价主体的多元主体参与机制，加强评价方式的规范化、制度化、系统化建设，实现评价结果的公开与有效应用，建立合法化与社会化环境保障绩效评价发展方面提出了建议，从而为实现政府购买养老照护志愿服务绩效评价的有效开展提供依据。需要注意的是，文中提及的部分评价方法仍需实证提供更多数据支撑，这也是今后购买养老照护志愿服务项目评价环节亟需改进的方向。