机构改革背景下城乡规划档案信息化建设研究初探

李叶军 王建新

摘要：随着国土资源、城乡规划、环境保护等多部门职能整合工作的深入开展，原城乡规划管理部门在日程行政管理过程中产生的档案作为宝贵自然资源数据的一部分。如何开展城乡规划档案信息化建设，使其与国土资源、环境保护等职能部门的同类数据良性融合，是当前自然资源和规划档案管理工作面临的课题之一。本文从城乡规划档案分类、城乡规划档案信息化及各职能部门档案数据融合等三个方面，就如何充分实现城乡规划档案信息化成果在自然资源这一新视角下的良性利用展开论述，以期为自然资源大数据研究提供参考。

关键词：档案信息化;城鄉规划;职能整合;自然资源大数据

1.引言

2018年国务院开始进行改革开放以来的第8次机构改革，国土资源、城乡规划等多部门职能合并，对国家发展的重要数据也随之融合。城乡规划数据作为自然资源数据的重要组成部分，涵盖包括了实施产生的案卷数据、档案数据等，具备种类多样、覆盖面广、总量庞大、采集难度大等特点。城乡规划档案数据在决策支持、行政审批、规划研究、规划基础信息建设、规划编制、规划监督等工作发挥着重要作用。促进城乡规划数据与自然资源数据的融合，需加速推进城乡规划档案的信息化建设，建立城乡规划与其他职能部门数据间的有机联系[1]-[3]。本文从通过梳理机构改革前城乡规划档案数据类别入手，深入分析城乡规划档案信息化建设的现状及发展，探讨在自然资源数据统一管理的理念下，如何实现各领域数据资源的融合。

2.城乡规划档案分类

城乡规划档案按照档案一般分类可以划分为：业务档案、文书档案、科技档案等多个类别，其中业务档案为行政审批办公过程中产生的最终要的档案，其类别根据业务可进一步细分，如图1所示：

2.1城乡规划技术类档案

城乡规划技术类档案以项目为单位，主要包括了“一书三证”相关业务审批过程中存档的档案，涉及建设工程和市政工程项目的建设生命周期。从建设用地选址或定点开始，历经初步设计条件、总图方案审查、建设用地规划许可、报建图审查、建设工程规划许可，到竣工验收结束。同时，覆盖了乡村规划许可、公用建房、农民建房、城市私房、建设建筑等多个类别。技术类档案是城乡规划管理工作的结晶，是城乡规划档案的最重要、最复杂的部分。

2.2城乡规划编制及调整类档案

城市规划编制档案的完由两个阶段、六个层次的档案组成，即总体规划阶段和详细规划阶段;城市总体规划纲要、城市总体规划（含市域城镇体系规划和中心区域规划）、城市建设规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划等类别档案。规划调整档案主要是指对控制性详细规划或修建性详细规划进行调整后的成果。

2.3执法类档案

建设项目各审批阶段完成后，城乡规划执法部门对项目实施情况进行监控和执法。批后管理档案是贯穿项目建设生命周期，对项目建设情况进行管控情况的档案;违法鉴定和行政处罚档案是对建设过程中违法建设的现象依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规进行鉴定和执法的相关文件档案，保障项目合法有序的进行。

3.城乡规划档案信息化

3.1档案信息化建设目标

3.1.1实现纸质档案标准化管理

通过对城乡规划纸质档案进行标准化整理工作，构建纸质档案的规范化管理流程。

3.1.2实现纸质档案数字化处理

通过对纸质档案的数字化扫描、著录档案信息台账、成果入库等数字化整理工作，满足档案的数字化管理和查询需求。

3.1.3实现数字档案专业化应用

通过对纸质档案和电子档案的对接，确保档案信息的准确性，提高档案应用的共享性，拓展档案数据分析应用新途径。

3.2档案信息化建设内容

3.2.1纸质档案存储环境改造

为改善历史纸质档案存储混乱的现状，提升档案管理效率，进行档案库房的建设工作，包括档案库房的选址、档案密集架及通用文件柜的采购和安装、数字化档案存储硬件设备采购等。

3.2.2纸质档案整理与数字化

对已经归档的城乡规划纸质档案的整理及数字化，包括纸质档案的标准化盒装上架及标引建立、纸质档案数字化扫描及信息台账著录、档案数字化成果入库至专业档案管理软件平台中等工作，把每年新增纸质档案整理及数字化工作纳入下一年常态化工作，实现各年度新增纸质档案及时整理及数字化。

3.2.3档案数据化及分析

将档案数字化成果档案数字化扫描成果进行要素提取，采集相关的档案要素信息，并制作双层PDF，支持全文检索。对采集到的档案要素进行专项分析，用于决策支持。

3.2.4档案项目化

城乡规划档案的主体为城乡规划技术类档案，该类档案围绕项目展开。建立以建设项目为核心的编号索引，将同一项目相关的各城乡规划档案业务案卷、档案及图形关联到相同项目编号下，进行统一管理。

3.3档案数字化工作流程

城乡规划档案数字化工作流程主要包括了档案调取、材料分类、图纸整理、页码编辑、信息著录、数字化扫描、装盒上架、质量检测、数化成果入库等多个环节，每个环节都是对前一个环节的检查，保障档案数字化成果的质量，详细情况如图2所示：

4.自然资源数据融合

4.1科学合理的信息采集方式

依据自然资源和规划各类信息采集数据的特点，结合数据质量存在的问题及数据的应用方向，需要建立一套符合实际情况的信息采集方式对数据进行采集。自然资源和规划档案数据作为其中的一部分，可依据此类信息采集方式融入其中。具体如图3所示：

4.2城乡规划行政审批档案信息采集

城乡规划行政审批档案信息采集以建设项目作为城乡规划档案信息的核心展开信息采集工作。通过政务内外网和虚拟专用网络打破地域空间的限制，将地处不同方位的数据源联接起来。同时，文、图、照片、视频等各种不同格式、不同内容的档案信息资源整合，依托行政审批系统和档案管理系统的软硬件平台覆盖内部网络的各个角落，高效地将档案信息彼此关联起来。在档案信息的相关性建立的基础上，深层次挖掘数据价值。相关性是规划大数据研究的重要内容，正如《大数据时代》一文中论述的那样：“相关关系也许不能准确地告知我们某件事情为何会发生，但是它会提醒我们这件事情正在发生。”[4]通过对建设项目档案相关信息的采集，可以清楚的了解到建设项目内部各类数据间的关系，更可以找出项目之间的共同点，进而探索城市发展的规律[5]。

5.结论与展望

城乡规划档案数据经过了质量控制的检测，可以直接应用于统计分析，更是信息挖掘的基础，是构建规划大数据云平台不可或缺的一个重要环节。通过对规划行政审批信息、城乡建设信息、历史档案信息和互联网信息整合，构建的城乡规划档案数据库，客观公正的反映了城市的发展变迁。通过将采集到的城市建设实时信息应用规划审批工作，精确掌控了城市建设的脚步;通过对互联网信息的分析，把握住城乡规划行业的脉搏。大数据时代下的档案信息化建设，完成了基础数据的良好积累，为城市未来发展的决策，提供了强有力的保障和支持。

参考文献

[1]庞景安，Web信息采集技术研究与发展[J]，北京，情报科学，2009（27），1891-1895

[2]丛静.档案数字化若干质量管控点的技术探讨[J].兰台世界，2014（06）：57-58.

[3]BagleyPR.ExtensionofProgrammingLanguageConcepts[R].PhiladelphiaPA：UniversityCityScienceCenter，1968.

[4]维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].浙江：浙江人民出版社，2012：27-31

[5]吴晓莉，利用遥感技术拓展城市规划数据源——兼谈遥感技术在城市规划中的应用[J]，北京，城市规划，2001，25-26

（长沙市规划信息服务中心 湖南 长沙 410003;胶州市自然资源局 山东 胶州 266300）