新时代公共体育服务问责机制的建构逻辑及创新路径

郑 伟，郇昌店，刘 刚

( 1.三明学院 体育与康养学院，福建 三明 365004；2.江苏师范大学 体育学院，江苏 徐州 221116；3.北京体育大学 竞技体育学院，北京100084)

公共体育服务是我国公共服务的重要组成部分，是关乎全国人民切身利益、幸福程度的基本保障。我国公共体育服务的发展目标是“到2025年，我国经常参加体育锻炼的人数达到5亿，公共体育服务覆盖全民”[1]。在我国公共体育服务快速发展过程中，相关制度少、内容空泛以及法律依据缺乏等原因导致部分行政部门监督反馈少、绩效评估差、问责效果弱、监督和保障不到位等现象时有发生[2]，体育政策法规、体育监督反馈、体育绩效评估成为我国公共体育服务中的短板。

一、公共体育服务问责机制的具体内涵

公共体育服务是指为了实现和维护社会公众的公共体育利益，保障其体育权益目标的实现，以政府为核心的公共部门，通过多种方式与途径，以不同形态的公共体育物品为载体所实施的公共行为的总称[3]。随着体育体制改革不断深入，政府部门、体育协会以及与体育相关的企业的合作不断加深，公共体育服务形成了多边开发模式，由单一主体线性活动发展为多元主体多边合作。在其他主体自主权、经济权不断增强同时，建立新时代公共体育服务问责机制是我国必须解决的现实问题。

(一)公共体育服务问责机制的相关含义

“问责”(accountability)是个舶来词，意为追究政府官员的责任，即权责对等，是政治文明的体现，是为了防止政治权利滥用而设置的系统机制[4]。问责行为主体主要包括问责主体和问责对象两部分；问责行为过程包括问责主体针对问责对象的决策理念、组织结构和实施行为进行评估，并对问责对象实施监督或是给与一定惩罚。

问责机制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和履行义务的情况实施监督并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。Jem Bendell认为问责即“国际组织做出的决定要对受这些决定影响的人负责”[5]。问责主体、问责对象、问责方式以及问责内容是问责机制的主要构成部分。

构建问责机制的首要条件是明确问责主体与问责对象。在我国公共体育服务领域中，问责主体是指体育服务过程中利益攸关方，包括政府、企业公司、社会组织和个人等。问责对象多是公共体育服务的提供者，包括部分体育行政机构、社会组织和企业。问责内容主要围绕各相关主体在提供公共体育服务过程中的行为和相关决定，具体为：行为问责、结果问责、使命问责等形式。问责方式分为内部问责与外部问责两种，主要采用公开透明的形式陈述观点。现如今，我国公共体育服务体系模式选择更倾向于“一政多元”型，即为政府和多元主体相结合。问责就是为了让政府更好行使监督权或是提升群众参与者的地位。目前，由于缺乏对第三方服务评价标准，体育行政单位或有关利益者没有相应的机制要求治理机构对其行动负责。

通常问责机制主要包括三个要素：一是数据收集和公开的透明性，二是监管、审计和公开评估结果的遵守性，三是制裁结果的执行力度。问责机制主要分为垂直问责和平行问责两种类型。就目前我国公共体育服务体系而言，主要采用垂直问责机制。总而言之，公共体育服务问责机制是中国公共体育服务体系的重要组成部分，利益攸关方权益受到损害时，可以通过内、外部问责形式按照一定程序进行责任追问。

(二)构建公共体育服务问责机制是新时代的必然要求

1.呼应人民对美好生活的向往，满足人民群众体育锻炼需求

呼应人民对美好生活的向往，本质上就是使人民群众物质富足、精神富有。2017年8月，习总书记在天津与全国体育先进单位及先进个人代表会见时指出：“加快建设体育强国，就要坚持以人民为中心的思想，坚持发展以人民为中心的体育，就是要把人民作为发展体育事业的主体。没有全民健康，就没有全面小康。”[6]就公共体育服务领域而言，全面巩固小康社会成果，首当其冲是解决公共体育服务存量不足以及持续满足未来增量的问题。公共体育服务存量不足问题的解决必须立足于经济社会和服务型政府建设水平。而目前政府对公共体育服务的投放多采用自上而下的形式，对后续服务质量的监督、意见反馈存在失位和缺位等现象。相对富裕阶段的中国催生了人民日益增长的体育需求，“健身热”“赛事热”“广场舞热”和“健身走热”等，正逐渐成为人民新的生活方式。要解决人民日益增长的体育需求与公共体育服务供给供需不平衡的矛盾，首先要保证公共体育服务质量及数量的提升。现今我国公共体育服务发展不平衡、质量低，群体差距、城乡差距、区域差距致使公共服务发展停滞不前，这不仅有违公平正义的原则，而且影响经济社会健康持续发展。基于此，建构政府与市场、社会和人民共同参与的公共体育服务长效问责机制，是完善公共体育服务、促进公共体育服务良性发展、平衡公共体育服务供需矛盾的重要保障。

2. 促进服务型政府建设，满足大众体育文化需要

满足大众体育文化需求是社会文明程度和政府建设的重要衡量标准[7]。转变政府职能、由管理型向服务型转变是架构公共体育服务问责机制所必然遵从的逻辑。一方面，问责的目标要求政府向服务型转变。我国公共体育服务资源的使用与分配长期以来存在资源缺乏与投入效率低下的矛盾，提高资源的使用效率与效果正是公共体育服务问责机制创新的直接目标。公共体育服务问责机制并非局限于狭义监督范畴，而是赋予了“以法治化”原则更为深邃而独特的内涵，以解决政府公权力的失控与监督不力，缺失、缺乏公开、公平以及行政不作为等过时的管理型政府问题，从而推动服务型政府的建设。另一方面，构建问责机制的具体途径要求政府向服务型转型。检视域外经验，现代公共体育服务问责机制中的主体市场化、问责过程透明化、申诉多元化等制度要求，都意味着由管理型政府主导的公共体育服务问责机制不再具有生命力；由政府提供服务为主、以市场主体为主要驱动力的、健全的公共体育服务体系，亟需构建完善的问责机制框架。

3.助推全面依法治国，构建法制化问责制度

新时代全面依法治国理念就是构建公共体育问责机制的基础。除了《体育法》中有零散的条文外，我国并无专门的公共体育服务问责领域的法律规范，这使得公共体育服务问责难以落到实处。公共体育服务问责制的法治化缺失与国家依法治国理念存在极大反差。所以，为确保问责实效化、常态化，有必要以法治化的思维来重新建立规范框架。另外，我国公共体育服务市场具有准垄断性，其服务提供渠道常年由政府所垄断，全社会的公共体育服务资源难以实现有效配置，无法满足群众对公共体育服务的正常需求、保障体育事业的顺利发展。近年来，国家呼吁在公共体育服务领域引入更多的市场竞争与社会参与机制。这种市场化的导向契合了经济社会公共服务市场化的要求，契合了公共体育服务问责机制构建的现实需求。因此，市场化和法制化的公共体育服务问责机制的建构势在必行。

4.落实全面从严治党，建设民本政府

“以人民为中心”作为根本执政理念是转变政府职能基本要求，也是新时代“全面从严治党”的体现。具体结合民本政府建设在公共体育服务领域的实践来看，维护公众利益无疑是公共体育服务问责机制架构所必然遵从的价值诉求[8]。首先，该机制的改善能更好满足公众的基本需求，公共服务体系存在的根本原因是民众共同需求。公共体育问责机制作为公共服务问责机制的下位概念，意味着它也存在着和公众基本需求的正相关性，因此，加强问责机制的建设能更好地满足公众基本需求，从而应和了“以民为本”“从严治党”执政理念。其次，该机制的构建意味着对公民基本权利的尊重。从国家治理的角度看，公共服务首先需要回应的是人与发展的关系问题——究竟人为发展目的还是人为发展工具？这正是国家治理研究领域的亘古命题。公共体育服务问责机制合理建立，能够有效保障个体享受体育服务的权利。如果公众的合理权益不能得到保障时，其享有追责的权利。最后，该机制以维护大众的基本权益为终极目的，与我国新时代“追求美好生活”理论高度契合。当然，判断一个机制成功与否的标准，是该项机制是否有助于每个社会成员的全面发展[9]。而公共体育服务问责则机制是体育服务领域公众权益的基本保障机制，与“以民为本”的转变政府职能的改革目标吻合。可见，创建民本位政府需要维护大众基本权益机制的建构。

遵循新时代人民对公共体育服务的要求，从人民内在需要、公共需求导向、创建法治化政府及民本政府建设四个方面分析，建构行之有效的公共体育服务问责机制具有重要而特殊的意义。

二、公共体育服务问责机制困境分析

(一)问责主体单一

公共体育服务多元化供给是必然趋势。政府将服务生产职能渡让给市场、社会组织时，公共体育服务势必会实现多样性、多层次供给，随之产生多元主体不同维度公共体育服务问责问题。然而，目前公共体育服务体系的问责仍然采用单一的党政模式，主要是针对行政单位进行内部问责，忽略了对其他公共体育服务提供者进行合理问责，以致问责流于表面，深层次的矛盾没有得以改善。

(二)问责依据单薄

目前，我国公共体育服务问责依据主要有《体育法》《全民计划纲领》《公共文化体育设施》《全民健身条例》《国民体质监测工作规定》《社会体育指导员发展规划》《体育设施管理条例》。其中，《公共文化体育设施》明确规定文化、体育主管部门承担监督、管理公共文化体育设施等职责，并负责设施的规划建设、制定管理规定；相关行政部门和有关工作人员，对文化体育设施监管不力的将对责任人给予行政处分，构成犯罪的将追究刑事责任[10]。在多元主体供给背景下，各主体主要责任为两条责任链，一是政策制定者对群体负责，二是服务生产者对政策制定者负责。但上述问责依据主要针对行政内部问责模式，并没有将政策制定者与服务生产者区别开。

(三)问责标准模糊

公共体育服务是一项柔性的社会服务。由于供给主体之间分工不明确，没有明确职能边界，供给标准没有明确量化标准，整体服务评价体系缺失，导致对公共体育服务供给无法进行定量或定性的合理评估[11]。例如，社区体育指导员为群众提供健身指导服务，其服务质量的衡量标准是什么？服务效果不好是组织者问题，还是服务生产者责任缺失问题，或是学习者自身学习能力有限问题？这些错综复杂的关系很难明晰是谁的责任，而这些问题严重影响公共体育服务目标的实现，因而十分有必要构建我国公共体育服务问责机制。

三、新时代公共体育服务问责机制的创新路径

我国公共体育服务问责机制的创新要着眼于主体、客体、标准与程序四条路径的改革与探索(见图1)。

图1 新时代公共体育服务问责机制的创新路径

(一)问责主体创新：同体问题具体化，异体问题强化加深

由于行政权话语过重，在由公权力主导推动的公共体育服务系统背景下，问责机制的构建首先需要解决的问题便是确定公共体育服务问责制度的主体。公共体育服务的问责主体通常为相关政府部门，也就是中央对地方、上级对下级或同级的监管。从表1中明显能够看出，在我国仅有的几部体育法律规定里，涉及公共体育服务的问责主体通常为本级或上级相关部门,无异体问责情形存在。虽然国家体育总局、体育运动项目管理中心、省市体育局、全国性体育行业协会以及其他国家相关监管部门，在我国公共体育服务领域起到了监督管理作用，且以上部门在公共体育事业的前沿，经验丰富，对相关业务人员熟悉，他们作为问责主体，具有“同体问责”的优势[12]。但是，公共体育服务“同体问责”在基于保护主义、缺乏第三方监督和鉴定的介入时,会产生“机制或旧制度失语状态”的可能。

表1 国家体育相关法规及问责主体

在现有的体制下，上级政府部门的公共服务问责机制取得了一些实效，然而又在一定程度上阻碍了多元主体参与公共体育服务。在建设民本位责任政府与改变政府职能的背景下，必须要认识到公共体育服务法治化是必然趋势。要实现问责主体的转变，在进一步发挥政府作为问责主体优势的同时，应努力探索以人大为基础根本、以行政机关内部问责为主、鼓励群众体育参与者问责的公共体育服务问责主体创新机制。故建构更加具化可操作的同体问责模式、强化多元化异体主体模式成为必然。

(二)问责客体创新：从一元负责制走向二元负责制

多元化供给是公共体育服务的发展趋势，社会力量参与公共体育服务供给如何问责、向谁问责的等问题将更加突出。明确个人与组织都可以作为我国公共体育服务问责的客体是问责客体创新的首要条件。其次，在进行问责调查时，应借鉴我国法律中的“明确具体”和“权责匹配”原则，在相关法律与部门内部规定中明确责任客体和责任范围。比如在某项全民健身工程中，相关部门集体认定是正确的,是具体的工作人员在执行时出了问题,便可以只问责执行人员；在部门做出错误决定的时候，则启动首长问责机制，首先追究一把手、主要领导和分管领导的责任[13]。建立以绩效责任为中心的长期问责机制，将问责与容错、纠错机制有机结合起来，以实现公共体育问责机制中客体明确、激励和约束并重的目的。

(三)问责标准创新：问责行为的具体依托

当前，公共体育服务问责标准缺位、错位现象较为严重，相关法律依据缺乏，部分公共体育服务政策措施有始无终、流于表面[14]。制定严谨与明确的问责标准，建立健全相关法律法规，是现有公共体育服务问责机制必须解决的问题。一是明确问责内容，即被问责的客体要承担什么责任。公共服务的问责内容有道义责任、法律责任、专业责任与政治责任四种，在各项问责内容中又细分为规划责任、财政责任、监管责任、伦理责任等等。二是明确问责的情由，亦称问责触发机制。在现实生活中，造成公共体育服务供给不当现象的原因是多种多样的，结果也各不相同。因此，在公共体育服务问责原则中，首先要明确的就是“无过错责任”和“违法责任”两项责任主体，特别是两项责任的适用范围以及相关的法律条文，要有明确的违法界定。三是从创建服务型政府以及满足公众文化需求出发，充实公共体育服务法律责任的内涵，细化各项法律中的责任；对公共体育服务中缺乏强制力保障的道义责任应加强宣传；将问责的重心从集体问题向个人问题转移，结合各个层面的具体问题，明确各部门责任，依次在各法律层面实现问题的细化，使问题能得到切实的解决。

(四)规范问责程序：程序正义的现实要求

按照相关规定，由部门负责人启动问责程序，这在一定程度上加大了部门负责人问责的自主权，但大多数政府法规政策中关于问责程序的规定模糊,至于后续的具体程序如何，则并无明确规定，缺乏可操作性[15]。

放眼国际，但凡体育强国都拥有一整套体系完善的公共体育服务问责机制和保障机制，并配套有详细的程序性细则。如英国政府的《政府与志愿及社区组织关系协定》便属此类典型[16]，英国政府有明确的“职能必要”标准并附以详细的解释，特别是对社会组织或体育公司承办具体业务有明确条件设置，防止其他承接主体因考量政治因素而规避外部问责。完整科学的问责程序可分为问责程序的启动、问责案件的受理、问责事项的调查、问责的处理决定与申诉四个环节，可在把握法制化、市场化的公共服务职能转变基础上，有针对性地对每个阶段程序内容进行设计，形成具有中国特色的公共体育服务问责程序。

首先是问责程序的启动。在这一环节应明确问责启动的主体和所提供材料的来源之间的区别。问责的主体即为适宜的问责提起主体。我国目前较为适宜的问责提起主体为各级人大、行政机关以及具体公共体育服务的消费者。但这不意味着问责所涉及到的材料被限制在各适宜主体自身拥有的材料，否则将对问责程序全民化参与产生不良影响，与机制上提倡的公众参与议政的目标导向相悖。问责的主体可以依据自身拥有的材料，依照法定规范步骤启动问责程序；此外，还能通过多渠道如相关公民、法人和其他组织的举报控诉、新闻媒体的曝光、司法机关的建议等“案外人”途径提供的建议和材料，按规范的法定程序对相应的问责主体提起问责。

其次是受理问责的机构设置。受理问责机构的设置应根据所问责内容的差异，有区别地选择相应的机构。如当问责对象需要承担法律责任时，要依据所需承担的法律责任类型(如行政、民事、刑事等)，向相应的司法机关启动问责程序；如在问责主体需要承担专业责任时，要向有监管权力的机关提起问责等。

再次是问责程序的调查阶段设计。公共体育服务问责事项调查阶段设计，关键要保证所有环节的公平公正透明，应适当引入公众直接参与调查的程序，如群众听证等。即使在依法问责和调查环节中有涉密内容需进行全封闭调查，也应通过官方媒体等渠道将基本事项内容公布，即便过程不能公开，最终的结果也必须公开。

最后是问责程序的处理决定与申诉环节。我国公共体育服务问责机制成效不明显，很大原因在于问责的最终处置结果过于宽松，被问责方最终被依法追究其法律责任尤其是刑事责任的几率极少。要改变这种状况，首先应明确规范公共体育服务的法律责任，其次应规范问责启动程序、调查程序、处理结果公示程序、上诉程序等。建立公共体育服务的问责体系，要在每个环节上进行把控，从提出到处理决定，每个环节要紧密相联，保证体系的完整性，规范各个阶段的程序内容，力争做到问责程序科学、公开、透明，进而建构具有我国特色的、科学的公共体育服务问责制度。

四、结语

在新时代背景下，按照市场化、法制化、规范化的制度逻辑思路，构建公共体育服务问责机制具有现实的必然性和可行性。只有建立和完善行之有效、针对性强的公共体育服务问责机制，才能将公共体育事业精确问责、慎重问责、规范问责真正落实到位，切实解决好问责不到位和问责泛化、简单化等问题。这既是促进政府职能转型、建设服务型政府的有效途径，也是规范与推动公共体育服务质量与效果的重要保障。