以竞争中立为核心原则强化竞争政策基础性地位

陈 啸，杨光普

（1.中国人民大学 经济学院，北京100872；2.国务院发展研究中心，北京100010）

随着经济发展阶段的转变以及新技术、新业态的涌现，政府与市场的边界正在重新划分。在此背景下，如何更好地处理政府与市场之间的关系，在促使市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，更好地发挥政府作用，竞争中立（或称竞争中性）①“ 竞争中立 ” 的英文原意是Competitive Neutrality，也有人将其翻译为 “ 竞争中性 ” 。为突出市场经济条件下，政府应有的 “ 中立 ” 立场，我们认为，将Competitive Neutrality翻译成 “ 竞争中立 ” 更恰当。原则的重要性和适用性正变得越来越清晰。2019年，《政府工作报告》首次将 “ 竞争中性 ” 写入国家文件，提出要 “ 按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待 ”②李克强：《政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，《中华人民共和国国务院公报》2019年第9期，第6-20页。。为更好地推动我国竞争政策实践，加强竞争政策的基础性地位，打造公平有序的竞争环境，有必要对国际上有关竞争中立的理论发展和政策实践做出总结与分析。同时，国内对竞争中立的认识尚存在一些误区，如果不及时予以澄清，将成为相关工作的理论障碍，久拖下去将不利于工作的开展。下一步，应以竞争中立为核心原则强化竞争政策基础性地位，以实现竞争、增进竞争和规范竞争为根本，加大《反垄断法》《反不正当竞争法》执法力度，进一步完善并强化公平竞争审查制度，加快国有企业改革，加快政府招投标和政府采购改革，推动监管中立和建立竞争中立投诉机制等，加快建设现代化经济体系，推动我国经济高质量发展。

一、竞争中立的要义与历史渊源

竞争中立这一概念最早由澳大利亚提出。1993年，澳大利亚国家竞争政策独立调查委员会在向该国政府提交的调查报告（Nati onal Compet ition Policy Review Re port）中提出，要建设竞争中立环境，消除国有企业因所有制而享受的相对私有企业的竞争净优势（net advantages）。根据澳大利亚1996年发布的《联邦竞争中立政策声明》的定义，竞争中立是指政府部门所从事的商业实体不能因其公有产权性质而享有私营部门竞争者所不能享有的各种竞争优势，包括税收中立、债务中立、商业回报率中立、监管中立等几方面内容③澳大利亚财政部文件 “ Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement ” ，参见http://archive.treasury.gov.au.。澳大利亚版竞争中立主要针对国内市场，强调国企和民企的公平竞争，注重实质公平。

澳大利亚竞争中立政策实施后，引起了西方发达国家和国际组织的广泛关注。2004年，OECD竞争委员会圆桌讨论首次引入竞争中立这一概念，提出对于国有企业享有税收优惠、低成本融资机会、直接补贴，宽松的采购规则以及正式竞争法豁免等竞争优势造成的扭曲，需要建立竞争中立框架增进效率与公平①OECD， “ Regulating Market Activities by the Public Sector ” ，2004.。2011年发布的《澳大利亚的竞争中立与国有企业：实务和其他相关的评论》专门讨论了澳大利亚的竞争中立政策②Rennie M.，Lindsay F.， “ Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia:Review of Practices and their Relevance for Other Countries ” ，OECD Corporate Governance Working Papers，2011，No.4，OECD Publishing，Paris.。2012年发布的《竞争中立：维持国有企业和私有企业的公平竞争》首次确认了竞争中立的8个标准：简化国有企业经营形式；核算特定职能成本；给予商业化回报；厘清公共服务义务；税收中立；监管中立；债务和补贴中立；公共采购中立③④经济合作与发展组织：《竞争中立：维持国有企业与私有企业公平竞争的环境》，谢晖译，北京：经济科学出版社2015年版。。2015年发布的《关于竞争政策中竞争中立的问题文件》将竞争中立定义为这样一种原则：在该原则下，企业无论公有私有、内资外资，都面对一套相同的规则，市场中政府的联系、所有权与参与，都不会在事实上或法律上给任何实际或潜在市场参与者提供不当竞争优势⑤⑥尽管2015年OECD在《关于竞争政策中竞争中立的问题文件》中对竞争中立原则的主要内容进行了重新分类，但仍旧存在分类混乱的问题，如监管中立与反对行政权力滥用之间仍旧存在交叉重叠。。经过经合组织的推广，竞争中立也成为OECD国家通行的技术性规范，在国际贸易中的影响力开始显现。

OECD版本扩充了澳大利亚版本竞争中立的内涵，竞争中立的政策重点由国内市场转向国际市场，更强调形式公平，但过分注重形式公平会造成一些问题。例如，不同国家经济发展程度不同，一些发展中国家由于技术水平落后、产品竞争力不足，政府会采用一些特定的措施来保护本国产业，如果此时按照国际标准对国内企业实行完全相同的政策，虽然形式上实现了竞争中立，但却可能限制发展中国家政府采取干预措施对国际市场竞争制度缺陷进行矫正的空间，失去维持本国企业在国际市场上优势地位的机会。这使得OECD版竞争中立政策更多停留在形式公平上，忽视了各个国家发展阶段、经济结构、产业特点等方面的差异，政策的落实反而有可能会扩大发达国家与发展中国家在国际市场竞争中的差距。

OECD版本将竞争中立原则推广到国际市场后，美国曾利用这一中立原则作为指责贸易对手的筹码，在各种双边贸易协定、世界贸易组织（WTO）准入承诺和跨太平洋伙伴关系（TPP）等协定的谈判中向有关国家施加压力。例如在TPP谈判中，美国要求缔约方须在贸易、投资及竞争等方面做出承诺，并实质执行下去，比如把取消给予国有企业的大量补贴、建立完善的知识产权保护体系、提高劳工环境标准等作为加入TPP的条件，迫使其他国家接受美国设定的高标准，并通过TPP为后续的其他经贸谈判设立一个高标准的参照。

“ 澳版 ” 和 “ OECD版 ” 竞争中立原则都对政府对市场的干预持正面态度，认为对于一些行使公共职能的国有企业可以给予适当的补贴，政府适当地干预以保护企业，但是限制一般商业性国企与私企的公平竞争。与之不同的是， “ 美版 ” 强调自由公平，反对竞争受到一切外来因素的干扰。

由于不同版本的定义都有其侧重点和局限性，有鉴于此，我们尝试对竞争中立的定义作如下修订。竞争中立是市场经济条件下政府制定、调整和执行政策应当遵循的一种原则，在该原则下，政府的行为都不得在事实上或法律上为任何实际或潜在市场主体提供不当竞争优势。其中，政府的行为主要包括税费征收与减免、补贴与救助、政府采购与招投标、公共服务提供、行政审批、土地供应与融资担保、中小企业扶持、监管与执法（含消费者权益保护）等。政府为企业提供不当竞争优势的行为包括但不限于限制竞争、妨碍竞争、破坏竞争的行为。相应地，我们认为竞争中立原则可简化为以下四个核心要素。

一是立法行政中立。立法行政中立是指政府不得通过滥用立法及行政权力的方式使某些企业获得不当竞争优势。在竞争法和政府职能立法中，必须贯彻市场主体平等原则，破除各种不合理的准入门槛，鼓励市场主体的公平竞争。在政府行使行政权力管理或干预市场时，需要避免扭曲性监管、差别化执法、限制竞争法应用等问题。为了保证立法行政中立的实现，需要引入完善的针对政府竞争非中立行政行为的诉讼机制。

二是补贴中立。补贴中立是指政府不得通过各种不合理的补贴使部分企业在获取各类生产要素过程中取得不当竞争优势。在我国，政府的各类补贴包括财政税收直接补贴、政府显性或隐性融资担保、以优惠价格提供土地等多种形式。如果使用不当就会使得受到补贴的企业以低于市场水平的价格获取资金、土地等各类生产要素，助长其过度发展，直接降低资源配置效率。政府需要避免此类不当补贴的出现。

三是公共服务补偿中立。公共服务补偿中立是指政府委托国有企业提供公共服务时，其补偿价格应该处于合理的水平。国有企业往往存在成本不明晰的问题，其成本结构与私有企业相比可能会处于优势或者劣势，如资金成本低，员工成本高。为了使受托提供公共服务的企业平衡其商业和非商业活动，政府应制定合理的成本分摊机制，对其进行相应的补偿。要实现竞争中立，政府就应该以受托企业用于相关活动的资产为基础，获得市场平均回报率，以尽量减少非中立补偿机制造成的扭曲。

四是公共采购与招投标中立。公共采购与招投标中立是指政府在开展公共采购和招投标过程中，不得设置各类不必要的显性或隐性壁垒。如果公共采购与招投标信息发布公开程度不高，部分参与者就能够获得潜在参与者无法获取的信息，存在信息不对称；公共采购与招投标标准或遴选程序中存在歧视；在位企业依靠其积累的既有联系享有不当的先入优势。在政府公共采购和招投标作为资源配置方式变得愈发重要的当下，需要杜绝上述竞争非中立情况的出现。

二、政策实践中贯彻竞争中立原则的国际经验

OECD在2012年对32个国家和地区的竞争中立政策进行了问卷调查①OECD， “ National Practices Concerning Competitive Neutrality,Working Party on State Ownership and Privatisation Practices ” ，2012，http://120.52.51.17/www.oecd.org/daf/ca/50250966.pdf.2020年12月5日访问。。根据该问卷调查的结果，各国竞争中立原则实践的大致情况如下②经济合作与发展组织：《竞争中立：各国实践》，赵立新，蒋星辉，高琳译，北京：经济科学出版社2015年版。：

第一，少数国家建立了全面的竞争中立框架（如澳大利亚、西班牙）；多数国家的竞争中立原则及相关政策散见于宪法（如巴西、智利、墨西哥）、竞争法和某些法律条款（如丹麦、芬兰、瑞典、英国）。超过3/4的国家的法律明确赋予公有及私有企业在公平竞争或其他政策框架中拥有平等权利和义务；大多数国家的竞争法及相关政策能够解决公有制引发的竞争中立问题。其余1/4的国家已将竞争中立原则明确纳入国家政策，一部分国家是建立了全面的竞争中立框架，另一部分国家则是针对有公共部门参与竞争的领域和行业制定专门政策来保证竞争中立的实现。在这些贯彻了竞争中立原则的国家中，相应的法律和政策既适用于国有企业，也适用于国有企业以外的政府商业行为。

第二，欧盟委员会及欧盟法律框架在多数国家的竞争中立原则应用中扮演重要角色。欧盟建立了以欧盟运作条约（Treaty on the Functioning of the EU)为核心；以透明度指令，公众经济利益服务指南，国家资助、反垄断及兼并规定，竞争及采购法等为主体的专门的竞争中立框架。欧盟委员会及联合法院是竞争中立原则的主要监管机构，负责跨国案件或超过一定门槛的兼并案例的监管。

第三，美国尚未建立专门的竞争中立框架或法律条款。美国虽然在1890年即通过了《谢尔曼法案》，从法律上实施公平竞争原则；现在实践也有司法部反垄断局和联邦贸易委员会两大强力反垄断机构负责反垄断工作，但是并没有在法律体系和事件中明确引入竞争中立这一概念。出现这种情况的原因包括：一是美国政府对经济的干预相对较少，政府所有或控制的商业实体与私有企业很少存在直接竞争；二是竞争中立作为起源兴盛于澳大利亚和欧洲的概念，在美国影响较小。与在国内对竞争中立宣扬较少的情况不同，美国热衷在国际双边与多边关系中积极推行竞争中立规则。自2011年美国副国务卿罗伯茨首次提及竞争中立概念后，美国曾在其双边对外投资协定范本、TPP和OECD中推进竞争中立原则的落实，其目的在于对有关国家的国有企业做出竞争限制，为美国跨国企业参与国际竞争提供更加有利的竞争环境。

此外，OECD在2015年发布的《关于竞争政策中竞争中立的问题文件》中，系统总结了各国在实践中针对各类政府导致的扭曲所采用的政策选择，如表1所示。

表1 竞争中立的政策实践

三、目前国内对竞争中立的认识存在一些误区

自2011年以来，理论界和政策界对竞争中立的讨论不断深入，认识不断提高，对竞争中立在提高经济运行效率过程中发挥的作用已经达成共识。比如，约束政府直接干预经济的行为，推行规则中立，加强公司治理，提高国有企业透明度等，对我国国有企业改革和产业政策调整具有促进意义①②③④王婷：《竞争中立：国际贸易与投资规则的新焦点》，《国际经济合作》2012年第9期，第75-78页。。但必须认识到，目前国内对竞争中立的认识还存在一些误区，主要表现在以下几个方面。

第一，竞争中立是一种原则，而不是政策。这种理念应该贯彻到政府制定政策、购买公共服务、税收与补贴、监管执法、招投标等所有行为中。竞争中立并不是不让政府做事，而是通过对政府的行为加以规范，从而让政府更好地做事。

第二，竞争中立并不等价于 “ 所有制中性 ” ；相反，竞争中立的概念远远大于 “ 所有制中性 ” ，它还包括规模中性（机会均等）、全国统一市场（企业所属地中性）等，竞争中立并不仅仅针对中央政府，对地方政府同样适用，甚至更为迫切。当前，各种各样的地方保护亟需破除，地方政府的各种税收优惠亟需退出等。

第三，竞争中立并不必然反对国有企业。事实上，竞争中立原则非但不会损害国有企业的竞争力，反而能够规范国有企业的行为（如拖欠账款、以大欺小等），会增强国有企业的竞争力。

第四，竞争中立并不意味着对中小企业没有任何扶持。扶持中小企业作为国际通行做法，与竞争中立原则是可以调和兼容的。因为竞争中立原则关注维护竞争中的机会公平，而扶持中小企业的结构性政策关注实现竞争中的补偿公平。例如，结构性减税相当于政府用一部分企业贡献的税收补贴另一部分企业，定向融资支持相当于政府扭曲企业融资成本。针对中小企业的结构性减税和定向融资支持虽然会在一定程度上扭曲市场竞争和企业融资成本，但有时能够起到促进效率和结果公平的作用。在我国，与中小企业高度重合的民营经济，贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量⑤习近平：《在民营企业座谈会上的讲话》，《人民日报》2018年11月2日第2版。。基于美国企业数据的分析也表明，小企业和年轻企业在研发密度、销售增速和就业增速上均高于大企业和年老企业⑥Acemoglu D.，Akcigit U.，Alp H.，et al.， “ Innovation,Reallocation,and Growth ” ，American Economic Review，Vol.108，No.11，2018，pp.3450-3491.。事实上，以美国为代表的OECD国家对中小企业都有很多的扶持，包括直接的政府补贴和成立中小企业协会等，以让这些企业有更多的参与机会，或者帮助这些企业更快地完成初始资本积累，提高其竞争力。

第五，一些学者和国有企业管理者认为，竞争中立将使我国的国有企业 “ 走出去 ” 面临更多障碍，中国参与区域贸易自由化和全球经济治理面临更多挑战。事实上，竞争中立有助于我国企业平等地参与国际竞争、有助于我国政府更好地参与国际规则制定，有助于推动我国形成全面开放新格局。

当前国际秩序正在重构且存在诸多变数，但国际社会追求公平、鼓励竞争的趋势不会逆转，新的国际经济秩序一定建立在公平竞争的市场秩序基础之上。在此趋势下，政府对企业的不当补贴和保护，表面上改善了企业经营状况，实质上却使企业落人口实，反遭歧视，无法平等地参与国际竞争和分工。其次，若我国政府率先贯彻并强化竞争中立理念，在扩大开放和鼓励竞争的实践上树立标杆，将有利于我国参与和领导全球治理。最后，我国在贸易、经常账户、外商直接投资等领域的开放已经证明： “ 开放促进竞争，竞争保证增长 ” 。如今面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，制度开放或可作为深化改革开放的突破口，以推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

四、强化竞争中立核心原则的路径和重点工作

面对经济增长阶段转换、疫后经济恢复以及中美经贸摩擦不断升级，要聚焦实体企业和中小企业面临的突出问题，以竞争中立为核心原则不断强化竞争政策基础性地位，以实现竞争、增进竞争和规范竞争为根本原则，破除认识上的误区，消除理念上的障碍，从体制、法律、政策等方面多管齐下，做好以下几方面工作，以稳定市场预期，增强企业信心，提高企业对改革、对政策的认同感和获得感。

第一，进一步完善并强化公平竞争审查制度，打破行政性垄断和地方保护①陈昌盛，杨光普：《2020：以有效政策化解中国经济风险挑战》，《中国经济时报》2020年1月10日第4版。。加快调整竞争政策执法机构设置，设立明确的公平竞争审查主体领导机构，提高该机构的权威性。加快完善相关法律法规，并以其为指导对涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施进行公平竞争审查，及时修订与竞争政策相抵触的条文，定期向社会公布详细的审查工作计划与审查结果。各级政府和各个部门法律法规以及政策条例在颁布前必须进行公平竞争审查，未经公平竞争审查的不得颁布；经审查认为不具有排除、限制竞争效果的，可以颁布；具有排除、限制竞争效果的，不予颁布或者要求修改至合格后再行颁布；所有审查结果均需及时向社会公布。加快清理和废除由行政部门制定的、不必要的、明令授权特定企业以特许经营权的文件，加快清理并大幅缩减中央和各级地方政府实施的现有产业补贴或扶持项目，并将有保留必要的优惠扶持政策公开化、透明化。收缩地方政府事权至非竞争性领域，以削弱地方政府实行地方保护的动机，激励地方政府维护国内市场的统一，破除市场壁垒和地方保护，以促进全国范围的公平竞争。

第二，以竞争中立为核心原则，加快推动国有企业改革。继续深入落实十九大精神，加快对国有企业以 “ 管企业 ” 为主向以 “ 管资本 ” 为主的转变。以公平竞争审查制度为基础确立竞争中立原则，确保各级政府行为不给任何实际的或潜在的市场参与者尤其是国有企业带来任何 “ 不当的竞争优势 ” 而破坏市场公平竞争环境，在税收征管、财政补贴、研发创新、人才管理、行业监管、政府采购等方面给予不同所有制企业以同等待遇，以减少对竞争环境的扭曲和破坏②杨光普，陈昌盛：《加快确立竞争政策的基础性地位》，《经济日报》2018年11月29日第15版。。加强国有企业分类管理与改革，按照公益类、商业类对国有企业和相关业务进行划分：对属于公益类的国有企业和相关业务，政府对它们承担公共服务或公共政策职能的成本要给予公平、透明的补偿；对于商业类国有企业，要加快推进混合所有制改革、企业的公司制股份制改造、国有股权公开出售、管理层收购、僵尸企业清理、职工身份转换、企业办社会职能接收等工作，加强国有企业的信息披露。

第三，加快政府项目招投标和政府采购工作改革，强化对各级政府项目招投标和采购工作的公平竞争审查。政府在开展公共采购和招投标过程中，不得设置各类不必要的显性与隐性壁垒。要提高公共采购与招投标信息发布的公开程度，极力避免部分参与者能够获得潜在参与者无法获取的信息的现象；杜绝公共采购与招投标标准或遴选程序中存在的歧视；避免在位企业依靠其积累的既有联系享有不当的先入优势。建立并强化追责机制，加大惩处力度。

第四，进一步提高政策的法治化水平，规范政府行为，加快实现监管中立。强化各级政府的契约精神、法治意识和对市场的敬畏意识，减少政府监督管理政策对企业合法利益的不合理侵犯，杜绝因政府换届造成的 “ 新官不理旧账 ” 等违约、毁约现象。对于涉及企业财产利益的重大政策，应加强司法审查和专业评估，不合法的应避免出台，需要利益补偿的应合理补偿，应充分保证社会各界及相关企业参与的渠道，并公开相关参与者的意见。在下一步的产业高质量发展、防范化解重大风险和污染防治工作中，应减少行政手段的干预，严格执行质量、环保、安全、风控等标准，让市场机制发挥决定性作用，通过市场竞争推动产业升级，防止行政干预带来新的供求失衡，影响上下游产业的竞争力。

第五，建立竞争中立的投诉机制，成立接收和负责审理的机构。我们可以借鉴澳大利亚做法，开设投诉渠道，给民营企业发声的机会，如果一些企业尤其是中小企业或民营企业遭受到了不公正待遇，可以有申诉的渠道，这样对大型企业或国有企业也是一种监督。另外，要加强公众监督，提高执行处理的透明度，及时地向公众反馈信息，减少信息不对称。比如，国有企业承担了一些政策负担，导致盈利能力低于民营企业，并接受一些国家补贴，如果不涉及国家安全，这些信息可以及时向公众反馈，增加公众对国有企业的了解。