“捕诉一体”视野下检察监督的实践偏离与理性回归

朱静 杜国伟

摘 要：“捕诉一体”办案模式试行初期面临着多方质疑，从司法实践运行情况来看，总体呈现积极正向的改革效果，不仅实现了检察机关办案效率的提升，且相当程度上使得实践中存在的捕后轻判、控辩关系紧张等问题得以改善。同时相关调研数据显示，改革也带来了立案监督、侦查监督弱化乃至缺失等问题。对此，检察监督观念的改变、监督能力的提升、检察监督中侦查权的适时启动、考评体系指标的科学设置及智能监督平台的建立应成为解决问题的有效举措。

关键词：捕诉一体 立案监督 侦查监督 考评体系 智能监督

现行法律赋予检察机关审查逮捕权、公诉权以及法律监督权等权能，随着司法体制改革的深化，检察机关的职能发生重大变化。众所周知，检察机关的职能大都在办案中得以实现，现有内设机构设置以类案为部门划分标准，实现了程序分类向实体分类的转变，有效促进了检察办案的专业化。检察机关“捕诉一体”办案模式是最高人民检察院基于司法实践并结合案件办理需要，在权衡利弊后予以综合考量的选择结果。有学者研究指出，“捕诉一体”模式在提高效率和“两法衔接”等方面具有重要作用，符合我国司法实践的客观规律并具有合理性。[1]总体观览，实践中“捕诉一体”办案机制运转良好，但我们同样不能忽视其可能或业已诱发的负面效果。笔者基于T市16个基层检察院实践调研，发现检察监督存在一定程度弱化的倾向性问题。如何有效避免实践中已显现的“厚此薄彼”现象，需要进行系统性思考研究。

一、“捕诉一体”办案机制实践的积极成效

（一）案件办理效率提升显著

从T市16个基层检察院案件审结的全样本对比分析来看，同“捕诉一体”改革之前相比，各检察院案件审结率均较大幅度提升，说明“捕诉一体”办案模式能有效实现司法资源的优化配置。在检察机关普遍面临案件数量激增而人员紧缺的现状下，“捕诉一体”指引下的内设机构改革，使得长期困扰检察系统办案效率无法提升的难题得到了实质改善。一是“捕诉一体”实现审查逮捕、审查起诉紧密衔接，可以减少办案主体阅卷、讯问、反复核证、制作文书等重复性劳动而缩短个案的办理时间。二是改革之后检察院退回补充侦查率也有不同程度的降低，逮捕、起诉的流程更加顺畅，为检察机关办理其他案件赢得了时间。从T市随机抽取的7个基层检察院的数据来看，“捕诉一体”运行后退回补充侦查率最低的下降30%，最高的下降达80%。究其原因，审查批捕、审查起诉均由同一检察官或检察官办案组负责，为防止程序倒流，审查批捕时便会对侦查方向和证据补查给出科学有效的指导意见，实质上形成了检察机关的批准逮捕权对侦查机关的全程制约，一定程度上提升了侦查机关规范侦查的行动自觉。

（二）“捕后轻判”问题相对扭转

从抽取样本来看，T市“捕后轻判”问题有了相当程度的好转。被抽到的7个基层检察院中，除了两个院捕后轻判率同比降低不足10%，其他5个院的捕后轻判率至少同比降低40%。“捕诉一体”办案机制内在要求检察官对整个案件全程负责，为实现审判结果与公诉目标接近或一致，检察官自然会努力做到审查批捕阶段尽量精准预判，在审查批捕时对案件性质作出较为准确的甄判，对在审判阶段可能影响量刑的情节进行较全面的考量。同时，“司法责任制”改革目标下，检察官代表国家出庭公诉，意味着一旦发生错案，就要对其终身追责。“捕诉一体”办案机制便于明确责任、追究责任，以责任倒逼办案，也便于检察官通过具体个案的办理实现类案分析研判，形成源于实践的类案思维，从而克服案件办理的主观任意。

（三）控辩双方“紧张关系”得以缓解

公訴案件中控辩双方呈现“交涉主导型”的审前样态，即辩方通过有效的信息沟通以说服检察机关接受并作出有利于己方的决定。[2]调研发现，“捕诉一体”运行以来，律师与检察官之间对案件的交流时间点普遍提前，检察官态度由被动听取向积极获取转变，在审前阶段双方互动交流更加充分，内容更为全面，两者间的“紧张关系”得以缓解。此种积极正向的司法效果直接或间接地源于“捕诉一体”的改革“红利”，改革之后的考核压力，促使检察官积极调整办案心态，错案终身追责的办案压力驱动其更为客观、全面地审查案件。同时，为有效解决“构罪即捕”的过度羁押问题，检察机关强调“少捕慎诉”，无疑为检察官采纳律师提出的不逮捕意见提供了理念保障。为了达到实质的辩护效果，辩护律师力图在初查阶段、审查批捕以及审查起诉这些审前环节，提出有理、有据、有节的辩护意见。[3]检察官及时听取辩护意见，能帮助其准确全面吃透案情，实现案件性质认定重大偏差的及时矫正。

二、“捕诉一体”下检察监督的弱化甚至缺位

（一）检察侦查权“隐而不发”致立案监督硬度不足

2018年刑事诉讼法修订时限缩了检察机关的机动侦查权，将国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件限定为仅由公安机关管辖的上述重大犯罪案件。实践中检察院行使机动侦查权主要情形包括：一是公安机关对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件有案不立、有罪不究，以罚代刑、降格处理，经检察院通知立案仍未依法追究的;二是公安机关、检察院对于国家机关工作人员的行为是否构成犯罪认识不一，而检察院认为应当依法追究刑事责任的;三是对案件管辖发生争议，而有管辖权的公安机关拒不侦查或者长期拖延不予立案侦查的;四是因案件具有某种特殊情况，从维护司法公信力出发，由检察院立案侦查更为适宜的。

从T市16个基层检察院2019年的案件办理情况来看，大多数检察院自行侦办上述四类案件数均为个位数，甚至有检察院数据为零。从统计来看，检察机关此项立案监督几乎处于缺位的状态。同时，笔者针对2018、2019年T市16个基层检察院就公安机关负责侦办的普通刑事案件，纠正“不应当立案而立案”“应当立案而不立案”以及“同案漏捕”的案件数量进行分析，发现案件总量同比下降30%。一定程度上，“捕诉一体”后案件办理效率提升的同时也使得办案节奏加快，易致检察对侦查监督的疏忽。在新形势、快节奏、全流程的办案模式下，要做到控诉适当又要做到监督到位，检察队伍的整体业务素质在内设机构改革完成之后亟待提升。

（二）案件起诉质量与侦查监督间的失衡显现

笔者从T市16个基层检察院抽取的7个检察院中，2019年相比2018年，各院批捕率均不同程度升高，幅度在9%-20%间。从“批捕不诉”的数据来看，7个基层检察院在“捕诉一体”改革后不起诉人数和比例都呈上升态势，相对不起诉比例同比上升分别为：737%、189%、475%、194%、131%、235%和98%;反观捕后不起诉比例，却大幅度下降，其中有3个检察院比例同比分别下降31%、28%及35%，其他4个检察院捕后不起诉的人数均为个位数。2019年7个检察院捕后无罪和撤诉案件总和最多的也仅为9例，且有检察院案件数量为零。

以上数据可以看出：批捕率的不降反升、不诉案件大幅减少、捕后判无罪或主动撤诉的案件数量持续走低，呈现的批捕率的不当上升与捕后不诉、捕后被判无罪以及主动撤诉的案件数量减少之间内含着这样一种逻辑关系，即侦查监督职能因批捕和起诉工作的重压有所削弱。[4]其原因可归纳如下：（1）重起诉轻监督的固有观念影响。实践中一直以来不同程度地将审查逮捕和审查起诉当成“主业”，将依靠逮捕、起诉及出庭支持公诉而获得信息来源的诉讼监督视为“副业”，这种观念在“捕诉一体”改革之后，因个案办理的高要求有不断加剧的趋势;（2）疲于应对起诉而无暇顾及监督的实践之困。“捕诉一体”改革后检察官平均办案量可能有所下降，但因审查批捕、审查起诉职能集一身而致其实际工作量大幅增加。为确保“捕得准、诉得出、判得下”，须尽量做到精准逮捕、精准起诉，有限的办案时间被进一步压缩，致使检察官投入到监督工作上的时间减少，监督质量自然会下降;（3）侦查职能的划转致检察监督的权能削弱。新一轮司法体制改革后，检察机关自侦权的范围缩减，其对公安机关的监督威慑自然降低。如果检察建议对公安机关难以起到实质的监督效果，会直接影响检察官履行检察监督的积极性，进而无奈地疏于对可能违法的侦查程序、手段及时审查和纠正。

三、“捕诉一体”办案机制下检察监督功能回归路径

（一）检察监督理念、能力及侦查权的系统性升级

“捕诉一体”后，检察官集审查逮捕和审查起诉职能于一身，追诉权在案件审查起诉中具有很强的主导性，在这种时空维度里，检察机关必须保持自我克制，尤其要防止只讲“配合”不讲“制约”。[5]

1.转变理念将监督职能作为主责主业。新形势下检察监督要真正发挥其应有价值，检察人员的意识观念必须转变，将公诉职能和检察监督职能置于同等重要的位置。

2.以专业化、精细化提升监督能力。随着内设机构改革完成，检察机关各部门要根据案件的难度和类别进行科学分案，做到让专业的人做专业的事，须以更加专业和精细化来适应案件办理;整体把握案件办理的节奏、确保案件质量的同时，使得检察人员能够有充足的时间有效开展侦查监督工作。

3.适时启动侦查程序树立监督权威。刑事诉讼法赋予检察机关对司法工作人员相关职务犯罪的立案侦查权，以及针对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件的机动侦查权。检察机关在立案监督过程中如果发现，对于法律规定的情形，通知公安机关纠正而不予纠正或解释不合理时，省级以上检察机关应果断决定将案件交由检察院立案侦查。同时，在案件审查起诉过程中，发现案件侦查中有关人员存在非法搜查、刑讯逼供等违法行为可能涉嫌犯罪的，检察院应立即立案侦查。检察机关在法律监督的过程中，依法积极行使自侦权和机动侦查权，既是依法履职、打击犯罪的应有之义，也为检察机关落实监督职权树立法律威严。

（二）检察办案考评体系指标的科学性设置

“捕诉一体”改革之后，为了有效激励检察官在办案的同时切实履行法律赋予的检察监督职责，最大限度地激发其履行立案、侦查监督的积极性，有必要对过往的刑事检察工作考评体系进行重新规划、设定，使其更为科学、合理。

1.重视捕后轻判的考评，弱化捕后不诉的负面评价。如前所述，尽管批准逮捕后移送起诉被轻判的案件数量和比例出现一定程度的降低，但长期以来“构罪即捕”观念仍然存在，通过加强对捕后轻判的评查，可以倒逼检察人员更为审慎地审查批捕，提升无逮捕必要不捕的适用范围。同时，又要做到对捕后不诉的客观评价。逮捕和起诉的标准存在差异，捕后不诉应属正常现象，特别是捕后出现证据变化或者犯罪嫌疑人态度转变，从而达到不起诉的证据标准或者符合认罪认罚从宽制度适用的条件，对此完全可以作出存疑不起诉或者相对不起诉的决定。

2.对于捕后被判无罪或者撤诉处理的案件，除非足以证实确属检察官故意、重大过失所致，否则不应将其列为错案。检察机关发现案件不符合定罪量刑条件，自己原作出的起诉决定不当并予以撤回，既体现了实事求是的精神和主动纠错的勇气，也体现了审判程序的价值。[6]实践中有些案件的罪与非罪，在法院作出最终的判决之后，法律共同体内部仍争辩不下亦屡见不鲜，要求检察官在审查批捕和审查起诉时对所有案件均精准预判，未免强人所难。与此同时，承认检察官在案件办理过程中，存在捕后撤诉或者判决无罪的客观合理性，更能够促使检察官在审查起诉时保持客观中立之立场，否则可能为确保捕案必诉而仅关注证据的确实、充分，而不顾证据合法与否，导致侦查监督的“真空”。

3.监督质效有必要列为检察官考评的重要项目，建立有效的检察监督激励机制。检察监督对于可能引发的错案予以纠正而实现人权保障相比于诉讼职能的高效发挥而惩罚犯罪的社会价值更优。对于那些在检察监督工作中取得突出成绩的检察官应予以奖励、表彰，对典型的检察监督案件进行宣传，有利于促进检察人员对检察监督工作重视的回归，同时也有助于激发其积极主动地提升办案能力、监督能力。

（三）借助智能监督平台实现检察监督的全流程动态化

传统型事后审查监督方式无法对侦查过程进行全面、及时、动态的监督，难以满足有效监督的价值要求。“捕诉一体”改革之后，检察官工作量的大幅增加使其办案时间碎片化，再加上全国不同地区具体情况存有差异、外部因素限制，检察机关提前介入侦查有时难以有效展开，致侦查监督质量有不同程度的下降。科技时代的智能化监督方式可以作为推进精细化监管、形成全面动态监督格局的一个突破口，有效破解新形势下批准逮捕标准提高帶来的侦查监督问题。[7]

1.智能监督系统的应用和推广具有实践的可操作性，能够弥补检察监督工作中的疏漏。智能监督系统利用自动获取、处理数据的优势，可以有效识别、提取有关侦查时限违规、侦查行为可能涉嫌违法等关键信息，及时生成便于检察人员分析的直观数据，有效提升检察系统的监督能力和监督效率。

2.智能监督平台的建立，可以有效发挥“捕诉一体”的程序整合优势、打破传统限制因素的壁垒。“捕诉一体”改革之后，实际上检察与侦查在案件办理的全过程中联系更为紧密，“捕诉一体”办案模式克服了改革前程序衔接的沟通障碍。我们可以通过在智能监督平台建立互联、互通的办案系统，开通检察与侦查的互通账号，侦查机关即时上传立案登记信息、文书资料、证据材料，在平台上实现侦检信息共享。此举不仅有利于检察对于侦查活动的适时介入，而且减少了案件移送和信息对接环节，节省的时间可以让检察人员有充足的精力投入到检察监督之中，有效解决检察监督弱化问题。

3.智能检察监督平台的建立，能够很大程度上破除因地域限制等传统因素所引发的监督不到位问题。中国地缘辽阔，很多地方基层侦查部门地处偏远，检察监督不能及时到位，信息时代的智能监督系统能够给予有效的回应。

注释：

[1]参见洪浩：《我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度》，《中国刑事法杂志》2018年第4期。

[2]参见李奋飞：《论控辩关系的三种样态》，《中外法学》2018年第3期。

[3]参见陈瑞华：《走出“大专辩论会”式的辩护格局》，《中国律师》2018年第3期。

[4]参见张建伟：《“捕诉合一”：职能整合之功能分析》，《人民检察》2018年第14期。

[5]同前注[2]。

[6]参见朱孝清：《试论刑事撤诉》，《人民检察》2013年第18期。

[7]参见匡旭东：《“捕诉合一”视域下侦查监督的路径偏差与改革回归》，《四川警察学院学报》2020年第1期。