社会分红理论与民生财政的内在契合性——基于国企红利分配的思考

刘琼芳

（宁德职业技术学院财经管理系，福建福安 355000）

随着国有企业盈利能力不断增强，国有企业红利分配制度的改革成为社会各界关注的焦点，要求国有企业上缴红利的呼声日益高涨.自2007年国有资本经营预算试行与推广以来，我国国有企业红利上缴比例由2007年的1.20%增长到2019年的7.23%，年平均上缴比例为6.28%，总体上虽有所提升，但仍存在分红比例过低的问题.而且征缴的国企红利大都回流到国有企业，形成国企“体内循环”.这样的国有资本预算支出不仅没有使民众切实分享到国企红利，反而在一定程度上损害了民众的社会福利.因此，文章基于社会分红理论，主张调整目前国企红利分配的非民生倾向，构建以民生财政为导向的国企红利分配体系，以期加快实现国企社会分红目标，保障国民作为国有资产终极所有者的收益权.

1 文献综述

1.1 基于社会分红理论的国企红利分配研究综述

1938年，米德在《消费者信贷和失业》一书中进一步明确将分配为公民的“社会分红”作为“反周期”政策工具.在经济萧条期，对全体公民进行均等化的红利分配，刺激人民的边际消费倾向，扩大内需，从而实现经济可持续发展.2005 年，世界银行报告的《国有企业分红：分多少？分给谁？ 》引起了学术界和政府部门对国企红利分配问题的关注.陈志武提出，应将国企红利进行“社会分红”，通过在省域内设立“国民权益基金”的形式，就该省的国企红利向该区域内的公民实行直接分红[1].王阿娜等结合国企自身发展的考虑，指出国有企业上缴红利应主要用于充实社保基金、投入于公共事业、补充企业国家资本金和承担国有企业改革成本等方面[2].谢伟杰等认为，国企社会分红应通过国企利润上缴、部分国有资产变现或国有股权划转等多种方式,构建出一种最大程度惠及民生的新模式[3].林裕宏、李雄伟等认为，目前国有企业上缴的红利大部分皆回流于国企内部，并没有做到真正的返利于民[4-5].

1.2 民生财政的研究综述

1.2.1 民生财政的内涵界定.对于“民生财政”的内涵界定，学术界尚未形成统一的观点.安体富、陈少晖、朱珍、陈玲芳等认为用于改善民生、保障基本生活需求的财政支出为民生财政[6-8].王宁涛认为民生财政是公共财政的核心，民生财政属于公共财政[9].魏立萍、刘晔等认为，民生财政是与社会主义市场经济相适应的财政体系，是对公共财政的继承和发展[10].张馨、马海涛等认为在公共财政制度框架下，民生财政表现为公共支出结构在民生领域的倾斜[11-12].刘尚希从人本的角度界定民生财政，指出民生财政应蕴含于财政目标、财政支出结构两方面[13].

1.2.2 民生财政的必要性分析.2009年温家宝总理引用《道德情操论》指出，若一个国家的改革成果集中在少数人，无法分流到民众手中，这在道义上是人心所背的，而且是具有风险的，将威胁社会稳定.李晓嘉等认为，民生性财政支出对我国家庭的多维贫困具有显著的减贫效应[14].吕炜认为加大民生财政的投入是破解民生困境的着力点，并且中国经济结构转型、推进城镇化、扩大内需等重大发展战略都需要以改善民生为前提[15].刘昆认为，着力解决好民生问题是民生财政的价值所在[16].杨志安、王佳莹认为，提高民生财政支出规模、优化民生财政支出结构可进而提高人们的幸福感[17].

1.2.3 如何构建民生财政.夏杰长、邓子基、韩瑜认为，民生财政应分步骤、有重点地推进实施，基于我国国情考虑，教育、医疗、社会保障等是民生财政推进的重点领域[18-19].廖添土认为应建立透明的政府财政预算制度，保障民众的知情权[20].贾康、梁季、张立承认为应将民生财政的投入效果与政府绩效考核相挂钩，保证民生投入落到实处[21].

2 国企红利社会分红与民生财政的内在契合性

如前所述，民生财政以解决民生问题、保障群众的基本需求，实现社会总福利的提升为目标.而社会分红理论所强调的“社会分红”则是指共同体定期向其每个成员无条件支付等额的货币福利.这样，就在社会分红与民生财政之间获得了内在契合性.换句话说，构建以民生财政为导向的国企红利分配体系，实现国企“社会分红”是落实国有资产出资人所有权的题中之义、是促进社会主义市场经济发展的必然要求、是缩小贫富差距、构建和谐社会的重要途径.

2.1 是落实国有资本出资人所有权的题中之义

我国国有企业形式是全民制，国有企业的财产为全民所有，理应分享国有资本的收益权.这就决定了国有企业必然以实现全民福利最大化为目标.另外，依照《公司法》的章程，国有企业应将实现的盈利向股东支付红利，既然国有企业产权的终极所有者是全体国民，按照“谁投资、谁收益”的原则，国有企业分红应向全民进行分配.然而，据财政部统计的数据，2008—2017年国资收益回流于国企内部的资本性支出及费用性支出占总支出年平均比例高达91.07%.民众不仅没有切实分享到国企红利，国企红利“体内循环”的事实反而损害了民众福利.

首先，具有高额垄断利润回报和公共财政补助的国企，将巨额的现金流用于职工福利的建设，造成国企职工工资普遍较高，加剧社会收入分配不公.其次，国有企业具有垄断资源优势，大部分市场要素被国有企业所占有，但国有企业进入门槛高，只解决小部份民众的就业问题，有违市场经济的公平原则.最后，在拥有充足现金流的条件下和薪酬管制的压力下，容易引发国有企业内部人不计成本的盲目投资行为，挤压民营企业生存空间，使民众福利受损.因此，从这一角度说，国有企业的高速发展，在一定程度上是以牺牲国民福利为代价.另外，对国有红利实行“社会分红”，将国企发展与民众的切身利益相挂钩，在利益的导向下，民众必然密切关注国企发展的战略布局、盈利情况、自发地对国企进行外部监督，国有企业内部人也将更严格的约束自身行为，从而有效地保证了国有企业规范经营.总的来说，对国有红利实行“社会分红”，有利于提高公民对国有资本的关心度，也是落实国有资本出资人所有权的题中之义.

2.2 是促进社会主义市场经济发展的必然要求

我国长期以来的财政体制安排，以分权制及强调GDP的高速增长的政绩考核标准为特征.在这种体制下，导致经济增长与民生发展二者之间存在严重的不协调性.国有资本经营预算支出长期偏于国企的资本性及费用性需求，而民生领域的社会需求却没有得到足够重视.根据边际效用递减规律，在国企已有巨额利润的前提下，国企红利回流国企的做法，显然边际效用是较低的，且巨大的现金流留存国企内部，易造成低效投资，国有资产流失，不利于实现经济可持续发展.同时以投资和出口为主要驱动力的经济增长模式不具有持续性，2008年美国次贷危机对我国经济产生了强大的冲击，政府采取大规模的投资阻止经济下滑.然而这种做法引发了产能过剩、环境污染加剧、资源枯竭等环境、社会问题，加剧了我国经济结构转型的迫切性，我国经济增长模式开始由外向型向内需型转变.

消费是一个拉动国家经济增长重要驱动力，然而，我国居民消费能力难以有效被提升，而消费能力的不足大部分原因在于民生领域的困境，公共服务保障不足从根本上抑制了消费需求的增长.若将国企红利以“社会分红”的方式反哺于全民，以民生财政为导向将国企经营预算支出投入教育、医疗、社会保障等公共服务领域，让中低收入群体分享到更多的国企红利，则可有效地刺激人民的边际消费倾向，扩大内需，促进我国产业结构的转型升级.因此，国企红利实行“社会分红”，以民生财政为导向加大对社会公共服务领域建设的支出，是符合社会主义市场经济运行规律的必然选择.

2.3 是缩小贫富差距、构建和谐社会的有效途径

改革开放以来，我国经济发展迅猛，中国已超过日本，成为世界第二大经济体，但我国的贫富差距也日趋严重，据联合国的数据，2008—2015年我国基尼系数年平均处于0.48的水平，超过国际公认的警戒线.近年来，国资经营预算民生性支出比例虽有一定提升，但对于社会需求的作用仍十分有限，且其中部分比例用于国企职工的福利支出，并未惠及全民.社会收入分配不公，贫富差距加大的社会矛盾日益严重，这种“国富民穷”的局面打击了人民的生产积极性，造成内需不足，将阻碍经济的持续增长，有违和谐社会的构建.

随着国有企业改革深化，我国国有企业的资产规模不断壮大，资产总额呈逐年递增的态势，据统计，2007—2018年，全国国有企业资产总额由347 668.1亿元增长到1 787 482.9亿元，年均增速达16.05%.国有企业经营效益也显著提高，我国国有企业实现的资产利润总额从2007年的15 833.6亿元增长到2019年的35 961.0亿元，年平均增长率为7.07%.近年来，受到经济新常态的影响，我国国有企业利润总额增速稍有放缓，但总的来说，纵观12年我国国有企业利润总额仍是呈增长趋势.在国企盈利能力增强的现状下，若将国有红利实行社会分红，将有利于缓和社会矛盾，缩小贫富差距.一方面可以减少企业的内部留存收益，控制国企职工薪酬福利过快增长，防止国企红利成为国企职工收入畸高的来源，另一方面可通过社会分红的方式，提高公民可支配收入或社会福利份额，从而缩小社会收入分配不均现象.从终极意义上讲，国有资本收益属于全体公民，国企红利实行社会分红，以民生财政为导向加大国资预算支出向民生领域倾斜，构建普惠全民、公平正义的国企红利分配制度是构建和谐社会的必然要求.

3 现行国企红利与民生财政的内涵要求相违背

自2007年国有资本经营预算制度试行以来，国有企业表面上作出如实如期上缴利润的行为.但由于受到长达13年不分红的制度惯性影响，使得国有企业尚未形成上缴红利是自身义务的思维.另外，在国家与国有企业利润征缴的博弈中，复杂的委托代理链条使得国有企业享有信息优势，国企为了追求自身利益最大化，会通过利润操纵、盈余管理、会计政策选择以及员工福利和在职消费等方式，规避利润上缴.总的说来,现行的国企红利分配仍然走不出“取之国企，用之国企”的制度框架，国有资本预算支出未能体现民生财政的导向性，这不仅有违市场经济的公平原则，而且过多利润滞留于企业内部造成国有资产流失，严重损害了出资人的利益，民众更是无法切实分享国有资本投资收益,使得国有企业向社会分红陷入困境.

3.1 国有企业利润上缴比例低

自2007年国有资本经营预算试行与推广以来，我国国有企业红利上缴比例经历了5次调整，总体上虽有所提升，但仍存在分红比例过低的问题.截止2019年，中央企业累计上缴利润199 041.52亿元，年利润从2007年的11 642亿元增长到2019年的22 652.7亿元.在国有企业红利上缴制度不断完善，国有企业盈利水平不断提升的背景下，10年来，收取的国有资本收益总额呈不断上升的趋势，其中中央企业实现利润的份额在波动中也呈上升态势.2007—2019年，中央企业国有资本收益占中央企业实现利润的份额分别为1.20%、5.37%、4.12%、4.29%、5.09%、6.45%、6.36%、8.16%、9.99%、9.37%、7.26%、6.75%、7.23%年平均占比为6.28%（图1）.近几年红利上缴比例虽有明显的提高，但最高水平仍没有超过10%%的分红比例，国企红利上缴比例存在着较大的提升空间.目前我国国有企业的股息分配，主要用于负担国有企业改革成本，绝大部分的收益留存企业内部继续生产经营，并且这部分资金在以后各期会计年度继续被少数非国有股东分摊，没有注重国民福利的增长，这不仅使全民福利受损，又造成了国有资本流失.

图1 2007—2019年中央企业实现利润及上缴概况（亿元）

3.2 国企红利“取之国企，用之国企”

据财政部统计的数据，2008—2019年国资经营预算用于国企内部的年平均资本性支出及费用性支出占总支出比例高达87.63%.在我国国企红利上缴比例过低的制度框架下，巨额国企利润上缴国家后，并没有纳入公共财政，而是作为国有资本回流于国企，造成“取之国企，用之国企”的体内循环.从微观角度来看，过多的现金流留存于国企内部，助长了国有企业不计成本的盲目投资，并且在薪酬管制的约束下，货币奖励对国企内部人的激励不足，因而增加在职消费，进行盲目、短期投资.2007—2018年，我国国有资产的净资产收益率总体呈下降趋势，从2007年的12.1%下降到2018年的3.90%，年平均下降了9.78%（图2）.这些数据说明了我国国有企业存在盲目、低效投资.从宏观层面上看，全社会资本在一定时间内是相对有限的，为了实现资源配置效率最优，要求资本在全社会范围内充分自由流动.然而国企红利体内循环的做法，导致大量的社会资本被用于国企做大做强，无法实现在全社会范围内的充分流动，造成资本宏观配置效率低下.总的来说，在国企红利上缴比例低且“取之国企，用之国企”的制度框架下，本该属于全民享有的国企红利却被用于企业内部的生产经营，降低了国企红利用于医疗、社会保障等以民生财政为导向的公共服务领域，使得国企向社会分红陷入困境.

图2 历年我国国有企业固定资产投资额及净资产收益率

3.3 现行国有资本预算支出的非民生倾向

从国有资产的本质上看，社会公众作为国有资本的终极所有者，理应分享国有资本的收益权.从市场运行规律上看，民生领域国资预算支出的边际效用较高，以民生性为导向的国资预算支出规模的扩大将减少收入分配差距，提升居民消费能力，拉动我国经济增长.然而在现行制度与实践中，国企经营预算支出在教育、医疗、社会保障等公共服务领域的投入不足，过多的现金流留存于国企内部，有违市场经济的公平原则，损害民众福利.

从制度安排上看，2014年财政部发布的《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》中指出，为贯彻落实《决定》精神，更好地保障和改善民生，在现有基础上将中央企业利润上缴比例再提高5%.然而目前国家层面并没有对国资预算用于民生支出比例具体化规定，更没有可操作的实施流程，在2007年发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中，仅将国资预算支出流向划分为资本支出、费用性支出、其他支出.在其他项支出中，仅提到“必要时，可部分用于社会保障等项目支出”，国家政策制度对民生性支出的笼统表述，使得国资预算在民生领域发挥的作用捉襟见肘.

从实践执行上看，截止2019年，国资经营预算用于社会保障、医疗、卫生、教育民生性支出累计额1 949.03亿元，仅占累计总支出的14.34%；从逐年上看，2008年、2009年没有安排民生性支出，2010—2019年民生性支出分别为：10亿元、90亿元、70.1亿元、76.34亿元、199.42亿元、241.36亿元、258.47亿元、286.34亿元、331.98亿元、390.02亿元，年平均占比为12.37%（表1）.虽然我国国资经营预算民生性支出比例有一定提升，但对于社会需求相较作用仍十分有限，提升空间巨大，且其中部分仅用于国企员工的福利支出，并未惠及全民.也就是说，无论在制度安排还是实践中，尚未形成以民生财政为导向的国有资本红利分配制度，可见国企红利实行“社会分红”更是举步维艰.因此，应加快建立以民生财政支出为导向的国资经营预算体系，让国有资本经营成果分配应向民生领域倾斜，调整国资收益在国企“体内循环”现状，保证国民享有终极的国有资本收益权.

表1 2010—2019年国有资本经营预算民生支出项目及比重

4 构建国企红利“社会分红”体系框架的路径选择

4.1 科学创立“社会分红”的运行机制

4.1.1 创立科学的“社会分红”运行机制.首先，讲究社会分红均等化，注重公平.社会分红的受益群体是全体公民，不受性别、年龄、行业、地域等约束，凡是中国公民都公平享有分红权利.对于现阶段而言，我国社会保障体系不健全，将国企红利注入社保基金的分红形式，会由于地域之间的社保差异而出现相对的不公平.因此，若采取充实社保的方式，则必须在健全社会保障体系的基础上实施.其次，社会分红要明确分红率.由于不同行业性质的国有企业其市场前景、增长潜力、经营环境、投资成本等存在差异，这就决定了应根据各企业具体情况决定分红率，而不是实行整齐划一的分红率，并且要设立分红最低比例，保证民众切实分享到国企经营成果.

4.1.2 采取“直接分红”与“间接分红”相结合的社会分红模式.从国际经验看，国外国有企业已有将国企红利进行社会分红的实践，最早进行这一探索的是美国的阿拉斯加州.自1982年来该州主张“共有资本的市场收益，应有社会分红”，采取直接分红的方式，就石油资源收入建立永久基金，向全体公民每年等额发放现金分红.迄今为止已连续36年给居住6个月以上的公民发放社会分红.结合我国具有国情看，由于我国人口基数大，若让全体人民直接分享国有资本红利，每个民众分的比例会非常少，分红效益较低.但我国可以在某个特点区域进行试点，比如推行省域内设立“公民权益基金”的形式，就该省的国企红利向该区域内的公民实行直接分红.并且在省域之间进行分红比例的良性竞争.除了采取省域直接分红方式，我国还可采取间接分红的方式，将国有资本可通过投向教育、社会保障、医疗等民生领域的方式，增加全民福利，让全体人民间接分享国企红利，实现分红效益最大化.比如英国在布莱尔首相执政时期，已在该领域有所探索，即通过设立“教育账户”的形式，给每位新生儿童存入一笔资金.挪威将国企红利注入社保基金方式进行社会分红.

4.2 构建以民生财政为导向的国资经营预算支出体系

4.2.1 从立法的角度体现国资经营预算的民生财政导向.民生财政的构建是基于深层体制变革的财政改革方向，现阶段如何发挥国有资本的民生财政导向作用提高人民福祉显得尤为迫切.应从法律层面设置国资预算用于民生性支出的最低比例确保其刚性需求、并且对民生支出的投入范围、投入方式进行政策量化安排，保证这部分资金首先投入与资金缺口最大、对民众受益程度最高的领域，（如社保基金预算领域）从立法的角度体现国资经营预算的民生财政导向.

4.2.2 逐步扩大国资预算支出对民生领域的投入.自2007年国有资本经营预算试行与推广以来，我国国有企业红利上缴比例经历了五次调整，总体上虽有所提升，但仍存在分红比例过低的问题.笔者建议，在国资预算收入水平有限的情况下，国资预算支出应首先投入资金缺口最大且最能让民众收益的领域，我国社会保障基金主要的资金来源于公共预算，但由于各方面刚性支出要求，公共预算所能划拨给社会基金的资金又十分有限.中国社科院研究发现，在现行的社会保障制度下，到2020年确保我国每个退休者都可以领取到养老金，以当前养老金占当前社会平均工资52.4%的水平看，我国养老保险将面临严重的资金缺口.因此，应首先考虑提高国有资本收益在社会保障的支出需求，以解决社保基金支付缺口的问题.随着国资预算收入的不断增加，再进一步扩大国资预算支出对教育、医疗、就业等民生领域的投入，一方面可以减少民众因政府公共投入不足而导致的刚性支出，从而促进消费，拉动内需.另一方面还可缓和收入分配不均而引起的社会矛盾.2016年中央国资预算在民生领域的支出为14.38%，建议到2020年，投入民生领域的国企红利应扩大到30%的水平，在进一步改善之后，实现与国际接轨的50%民生支出比例.构建以民生财政为导向的国资经营预算支出体系，保证民众切实分享国有资本投资收益，提高人民福祉，同时也促进“社会分红”的稳步推进.