我国程序化广告发展面临的问题及监管对策

张露予

摘 要 网络广告在快速发展的同时，由于其固有的鲜明特征，给监管机构带来了前所未有的挑战。目前，我国程序化广告发展中存在着广告需求方平台缺少统一的审核标准、审查能力有限，媒介方平台不当处理个人信息，广告交易平台“流量欺诈”的现实问题，需要监管机构创新监管机制、关注行业自律、积极寻求公私合作以及关注个人信息保护问题，以期有效监管违法行为，建立综合协同治理的共赢格局。

关键词 网络广告；程序化广告；行政监管；行业自律

中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 2096-0360（2021）02-0055-03

基金项目：国家社会科学基金项目“智能治理的法治规范与保障研究”（项目编号：20BFX044）。

1 问题的提出

中国巨量的网络用户和丰富的应用场景使得中国网络广告的发展走在世界前列。如同广告的发达程度与市场经济的发达程度成正比一样，网络广告的发达程度也与网络经济的发达程度成正比，网络广告的治理成效也关乎网络治理的成效。网络广告具有内容丰富、覆盖面广、交互性强、推送精准度高、即时性明显、形式更加多元的特点，但网络广告在快速发展的同时，由于其传播的隐蔽性、主体的多元性、渠道的多样性、界限的模糊性、送达的即时性、覆盖的无国界性，无论是从治理能力、治理手段还是治理边界上都给监管机构带来前所未有的挑战，如广告信息界定难、主体身份识别难、管辖权限确定难、监管执法取证难等。

近年来，具有聚合资源、打通场景等鲜明优势的程序化广告不断增强着新媒体与广告形式的融合能力，通过大数据工具打通了媒体采买、用户细分、场景化广告、目标受众等各个环节，在海量的数字营销资源中实现对目标用户的精准定位，使得广告主收获了更高效率、更高性价比的广告效果。以参与主体为线索剖析程序化广告的内涵，可归纳为多方主体共同参与的买卖活动。相比于最多拥有广告主、广告代理商、广告发布者三方主体的传统网络广告关系，程序化广告的生态链纳入了广告交易平台、广告需求方平台、数据管理平台、媒介方平台等多种主体。广告交易平台连接整合广告主需求的广告需求方平台及整合媒介方资源的供应方平台，广告需求方平台通过与广告交易平台的技术对接完成竞价购买，并通过媒介方平台将广告投放至某一具体网络媒介资源[1]。

目前，我国程序化广告发展中存在着广告需求方平台缺少统一的审核标准、审查能力有限，媒介方平台不当处理个人信息，广告交易平台“流量欺诈”的现实问题，呼吁以政府为主导的行政监管，以维持行业内良好的竞争秩序、有效保障消费者合法权益。

2 我国程序化广告监管的立法现状梳理

2.1 现行规范

法律规范的制定是监管部门的权力来源和行为依据。目前，我国已建立形成四层级网络广告监管体系，包括《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律，《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》等行政法规，《互联网广告管理暂行办法》等部门规章以及在一定行政区域内适用的地方性法规和规章。上述法律规范成为程序化购买广告活动的规范依据。依据权责法定原則，我国工商行政管理部门为网络广告主管机构，组成各层级执法监督体系。原工商总局内设有广告监管司，省级工商行政管理部门内设广告处，市和县工商行政管理部门依据具体工作实践由处室、科室或大队承担网络广告监管工作，拥有现场检查权、询问调查权、查阅复制权、要求当事人提供证明文件权、责令暂停发布权等法定职权。就程序化广告这一特殊问题而言，工商行政管理部门有权要求广告需求方平台、广告交易平台、媒介方平台及其成员采取屏蔽、断开、删除链接的方式防止可能发生的严重违法后果。而后随着我国机构改革与综合执法改革的深入推进，现国家市场监督和管理总局保留原工商总局的网络广告监管职能，省、市、县级成立市场监督管理委员会，整合市场监管职能，承担工商行政管理部门的网络广告监管职能。

2.2 协同监管

基于整体性治理理论，建立适应新兴技术的监管架构并不一定需要对传统行政组织进行大规模的解构与整合，关键在于通过统合机制形成监管合力。因此牵头机构发挥着组织、引导、推动和示范的重要作用，负责制定规划、健全规范、培育监管。对于程序化广告监管来说，我国设立的整治虚假违法广告部际联席工作机制形成了各个部门相互配合、协同监管的格局，对网络广告行业的发展与繁荣起到了一种自上而下、由内而外的推动力。各监管部门明确分工、各有侧重，依托广告监测大数据全面落实法定职责。市场监督管理总局履行组织协调、日常监管、案件查处等牵头职责，中央网信办指导督促新闻网站的日常管理，工业和信息化部负责对互联网信息服务提供者和电信信息服务经营者进行行业管理，中央宣传部及时通报制约媒体广告健康发展的问题并指导和监督媒体加强自律，新闻出版广电总局健全媒体单位广告审查制度，公安部及时分析研判利用广告实施违法犯罪行为，卫生健康委员会和中医药管理局加强医疗机构行业管理。此外，上述监管部门通过信息公示、信息互联共享、联合惩戒三大机制助力综合执法、强化地方监管责任。

3 我国程序化广告发展中的实践难题

3.1 聚焦广告需求方平台

广告需求方平台是程序化购买广告的核心环节，通过整合、分析数据，接入媒体资源、进行规划和预算分配，实时监测及优化广告投放效果，为广告商提供了开放的广告竞价投放服务。由于广告需求方平台实际进行定价策略的制定与广告发放的决定，其应当被认定为广告发布者。依据现行法律规定，广告需求方平台应当承担订立书面合同、标明广告来源、建立广告主与广告业务管理制度、建立网络信息安全保护制度的义务[2]。但在实践中，广告需求方平台存在着缺少统一的审核标准、审查能力有限的问题，即市场主体自治机制仍存在着现实缺陷，难以有效捕捉违法行为、切实形成共治格局。

首先，就缺乏统一的审核标准而言，我国广告需求方平台的商业模式与定位存在着差异，可以区分为自有流量的广告需求方平台、独有DMP数据的广告需求方平台、大媒体自带的广告需求方平台等几种类型。虽然《中华人民共和国广告法》第33条中对平台的审核标准进行了相关的规定，但是在实践中，由于商业模式与平台自身定位的差异，平台的审核标准存在着不一致性。尤为重要的是，出于竞争激励的原因，流量规模较低的广告需求方平台会选择降低审核标准，以吸引更多的潜在用户。例如，标题中涉及人物名字的推广文章在不同的广告需求方平台中的审核速度与审核结果即存在着较大的差异，具体表现为在某些平台需获得授权才能通过审核，而在一些用户量相对较少的平台则秒过审核。

其次，就审查能力有限而言，以二次跳转为代表的广告模式会给广告需求方平台审查义务的合理履行带来实际困难。点击一个网络广告信息，经链接跳转进入广告页面的过程被称为“一跳”，在此过程后，页面上仍然存在广告链接并链接下一个页面的广告方式被称为二次跳转。例如，在“今日头条售卖虚假医疗广告案”一案中，涉案非处方药品广告在“一跳”页面介绍了产品的功能与规格等，但价格信息、购买渠道的获取需再次点击进入下一个页面。而这一过程恰恰是从一个完全合法的商品广告跳转至不具有合法资质经营者销售页面的过程。违法的二次跳转行为一般表现为篡改页面与套户两种类别，即把合法广告页面篡改为非法广告页面，以及非法套取合法产品的广告资质用以投放广告。广告落地页属于广告需求方平台审核义务的范围，但是在存在“二跳”甚至“三跳”“四跳”广告内容的情况下，广告落地页内容信息的审核则为广告需求方平台增加了较为严重的负担。

3.2 聚焦媒介方平台

媒介方平台所提供的服务面向供应方，即对网络媒体资源主体进行流量分配管理、资源定价、广告请求筛选等。在实践中，广告需求方平台可以通过API对接ADX或直接接入媒介方平台，实现程序化广告购买。但是在这一过程中涉及到多方主体的信息传输，尤其是程序化广告以实现个性化、规模化、精准化的投放为目标，对于消费者个人信息的不当使用问题较为突出。

运用大数据收集消费者的信息，分析其消费偏好、消费习惯、收入水平等信息，可以帮助广告主实现高效率的精准营销，获取更多的消费者剩余[3]。但是对消费者个人信息的过度采集和滥用将会威胁个人信息安全，也同时影响市场竞争秩序。例如，在2015年“朱烨诉百度隐私权侵权案”中，朱烨在使用百度搜索引擎搜索相关关键词后，在使用某些特定网站时会发现与其搜索过的关键词相关联的网络广告。在该案中，一审法院与二审法院的判决结果存在着个人信息认定上的不同，但是随着《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》的颁布和立法进程的推进，我国的个人信息监管将走向规范化、严格化的监管时代。程序化购买广告中网络广告平台对于个人信息的过度收集，以及可能出现的个人信息转售行为、个人信息泄露事件将严重影响程序化广告市场的有序发展，损害消费者重要利益。

3.3 聚焦广告交易平台

广告交易平台是各类媒体流量的汇聚地，也是精准购买得以实现的基础，广告交易平台以中介角色实现需求方平台与媒介方平台的交易、竞价、匹配和结算。近年来，为了实现对更多用户的吸引，“流量”“热度”“引流”等互联网行业生态中不容忽视的要素也成为了互联网企业之间越来越倚重的竞争手段，流量工具越来越崭露头角。

“流量为王”的发展趋势对程序化广告的影响体现在两个方面。一方面，互联网社交媒体平台的持续热度与自媒体的崭露头角使得拥有大量粉丝的网络账号、营销号等主体获得关注，成为网络广告市场的参与者。另一方面，“流量欺诈”等现实行为也在消耗网络广告市场内的广告效率。在程序化广告交易的过程中，如果通过植入木马、脚本，或者篡改API执行结果、破解SDK代码的手段来实现刷高流量的效果[4]，实质构成数据模拟行为对市场需求的侵蚀。目前我国的程序化广告无效流量占比逐渐引起关注，“流量欺诈”行为成为亟待解决的实践难题。

4 基于实践问题的监管对策

为有效引导网络广告行业的健康有序发展，避免扼杀行业内创新动力，需要以前瞻性的视角关注程序化广告在实践中亟待解决的难题，做到防范先行、及时止损。具体来讲，需要在以下几个方面做出努力。

4.1 进一步完善现有立法

在面向程序化广告进行监管的过程中，行政监管的功能、责任与边界需要合理的界定，这依赖于法律规范的现代化，即审查与修订可能阻碍行业发展的法律法规，或出台新的法律政策。总的来说，我国目前的网络广告法律体系已经搭建起来，也确立了多部门协同监管机制。但具体到程序化广告的语境，目前广告需求方平台缺少统一的审核标准、审查能力有限，媒介方平台不当处理个人信息，广告交易平台“流量欺诈”的现实问题还未有明确的规定。随着网络广告多样化与多元化的发展，尤其是程序化购买广告过程中数据管理平台、实时竞价系统在实践中开始占据越来越重要的地位，也需要引起立法关注。因此，我国可考虑适时出台《互联网广告管理办法》，纳入前瞻性的考虑，回应立法关切。

4.2 行业创新呼吁监管机制创新

1）增强技术手段支持。数字经济背景下的网络广告行业经历着持续的创新、融合与发展，需要监管部门增强技术手段支持，实施科技监管，采用灵活先进的科技手段及时把握行业内主体实施的不合规行为[5]。由于数据收集、挖掘与共享行为在程序化广告中的使用，也需关注数据处理的各个环节，做到贯穿数据生命周期的监督管理。因此，监管部门应当建立程序化广告监测平台，依托科技手段提升行政监管效率，也可利用平台及时发布告知行业内程序化广告的突出违法问题，起到预警与指引的积极作用。目前，我国已建立了全国互联网广告监测中心，承担有对大众传媒广告行业进行数据采集和信用评价，同时检测与查处违法广告的职责。随着程序化广告在网络广告行业中扮演着越发重要的角色，应当考虑依托智能语义分析、云计算技术等科技手段，適时建立程序化广告监测平台。

2）化零为整，“监管联动”提升治理效率。互联网行业呈现出双边市场的典型特征，表现为使终端用户之间相互交往的一个或多个平台。在双边市场上一个普遍且成功的商业模式是在市场的一端免费或低价发送产品，而对另一端收费以弥补成本，互联网平台的盈利端则以广告收入为主要代表。广告收益对于互联网行业发展、创新驱动起着非常重要的支撑作用。而互联网广告运行的机理为利用数据实现广告主需求、用户需求和媒体广告资源相匹配。基于此，对程序化广告的监督管理可以与其他领域互联网平台的治理灵活联动，以期达成事半功倍的效果。例如，网络广告为视频聚合平台的主要收入来源，而为了保护版权，对盗版视频网站的打击与取缔一直是重要的课题。因此，可以考虑与国家版权局建立联动监管机制，向市场中主要的程序化购买广告交易平台提供侵权盗版黑名单网站，这不仅有助于各广告平台实施其审核义务，也可以从源头掐断黑名单中网站的广告来源，形成互利共赢的格局。

4.3 加强行业自律，构建共治格局

1）建立统一标准，引导行业发展。程序化广告的有效监管将需要监管部门、行业、学术界、非营利组织、标准制定组织和其他利益相关者之间的协作和信息共享。应持续评估政府管理的优先事项，以确保相关政策能够推动行业技术与服务创新，且不会重复行业已做过的工作。首先，应鼓励行业规范的自我建立。在新兴科技行业中，市场内的经营者基于经营数据、行业实践所制定的行业标准能够有效引导行业的健康发展，建立起与监管部门公私合作的桥梁，有利于减轻监管成本、缓解行政资源的压力，促进合理的行业政策的制定与发布，构建协同共治的健康格局。其次，应建议行业内广告平台在必要时与监管部门共享数据。基于共识的数据共享行为需经历一个渐近的过程，涉及市场主体自身数据处理规范与存储时限、对于监管部门检索数据权限的认同与协商等问题。尤其是统一的数据规范的制定，需要监管部门充当技术促进者的角色，带动市场主体与相关标准机构的通力合作。

2）设立第三方程序化广告自律审查机构。参考域外的监管经验，建立独立的第三方程序化广告自律审查机构对于程序化广告的监管来说大有助益，例如，日本所设立的广告审查机构及英国所设立的广告标准局等广告自律审查机构。第三方程序化广告自律审查机构可建立违法行为公示平台，畅通投诉渠道，并解答广告活动主体的咨询。此外，该机构也可凭借积累的程序化广告案例、数据等，开展宣传、教育、培训、峰会等助力行业良性发展的公开活动。

4.4 加强用户个人信息保护

程序化广告对数据的使用涉及收集社交网络、电子商务等平台的用户数据，分析与整理用户数据，与数据交易市场主体之间的数据传输等多种场景。最重要的是个性化定制服务本身即是对用户个人信息的提取与再利用。因此，在对程序化广告进行监管的过程中，应当注意与《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电子商务法》以及未来将要出台的《个人信息保护法》《数据安全法》之间的衔接，对使用的数据源头进行严格控制，确保数据源头的可追溯性，检验审核数据源的合法性，并规范数据的收集与交易行为。

参考文献

[1]张宸靓.程序化广告模式研究[J].新媒体研究，2020，6（20）：75-77.

[2]周辉.中国网络广告发展与法治研究[M].北京：中国社会科学出版社，2019：150-154.

[3]何淵.数据法学[M].北京：北京大学出版社，2020：249-251.

[4]刘梅.我国程序化广告规制的问题及其完善研究[D].重庆：重庆大学，2019：28-31.

[5]国家市场监督管理总局发展研究中心课题组.互联网广告市场监管的对策研究[J].中国市场监管研究，2018（11）：53.