社保减税降费政策对养老金可持续发展的效应和问题分析

朱涟莲

根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。早在2000年，中国65岁以上人口占总人口比重达到了6.9%，正式进入老龄化社会。作为保障广大公民权益的制度之一，社保基金通过社会统筹的方式，帮助参保人员规避分担年老、失业、疾病以及死亡等社会风险。实行多年以来，社保制度在取得良好成效的同时，也凸显出一些新的问题，缴费费率偏高就是其中之一。在经济发达地区，尤其是浙江和广东，养老金缴费率较低（14%），职工工资水平高，吸引劳动力流入，抚养比降低，养老金支付压力轻。而经济欠发达地区企业的养老金缴费率较高（20%），社会保障财政负担重。企业劳动力成本的负担加重，职工实际工资水平下降，导致劳动力向经济发达地区流动，劳动力减少使得老年抚养比更高，养老金支付压力更大，另外，企业劳动力成本的加重也导致了企业的外迁。这就形成了一个负向循环。为此，国家在2019年出台了《降低社会保险费率综合方案》（以下简称“方案”），要求企业缴费率高于16%的省份逐步降低至16%，低于16%的省份逐步提高至16%，以缩小各地之间的差距。

浙江省社保减税降费的内容

国务院印发的《方案》中提到，自2019年5月1日起城镇职工基本养老保险单位缴费比例降至 16% 。按照此方案要求，各省各地对养老保险缴费率都实行了调整。浙江省机关事业单位养老保险单位缴费比例从20%调整至16%，城镇职工养老保险单位缴费水平则继续维持在14%，个体工商户和灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的，可以在浙江省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%至300%之间选择缴费基数。浙江省人社厅2019年5月31日，根据《2018年浙江省全社会单位就业人员年平均工资统计公报》，确认2018年我省在岗职工年平均工资，并以此为基础调整就业人员缴费计算口径。

浙江省实施社保减税降费成效和问题分析

成效分析

浙江省养老金缴费率调整范围主要是针对机关事业单位养老保险和个体工商户和灵活就业人员参加的企业职工基本养老保险，其余城镇职工养老保险单位缴费水平则继续维持在14%。因此，此次减税降费的主要涉及人群集中在企业和灵活就业人员中。

经过对浙江省企业在政策执行前后缴纳的基本养老保险金额、职工人数等数据的变动情况的整理，发现社会保险降率减费政策的实行并未减少养老金缴费总量，企业及职工参保积极性均有所提升。

从参保人员数量来看（表1、表3），2019年浙江基本养老保险参保人数为4231.15万人，其中企业职工基本养老保险参保人数为2807.34万人，比上年增长5.4%，城乡居民社会养老保险参保人数为1199.43万人，比上年增长0.13%。2019全年城镇新增就业人数125.7万人，就业人员总数达到3875.1万人，参保率为78.24%，高于2018年的75.17%。

从缴费金额来看（表2），浙江省基本养老基金运行平稳，未出现收支缺口，甚至稍有节余。2019年基本养老保险总收入3766.10亿元，总支出3945.18亿元，分别较上年增长了10.27%、18.56%。社保减税降费实施近一年，尽管缴费比率下调，但参保人数与缴费总额仍处于增加趋势。不仅减轻了企业社会保险负担，更增强了企业扩大生产的信心，为企业稳定用工、增加就业提供了支持。

问题分析

1. 养老保险仍未实现全覆盖

作为较早实现税务部门征收社会保险费的省份，浙江省从2017年开始，要求实现社会保险费统一参保登记、统一参保登记、统一缴费基数、统一征缴流程和统一数据信息。但是仍有部分灵活就业人员主动或被动的排除在社会保障体系之外，由于他们的雇佣关系并不明确，无法固定征缴单位，自愿选择缴纳养老保险，所以在缺乏相关监督机制和激励机制的前提下，这部分灵活就业群体的养老保险缴纳意愿及缴纳率都较低。

2.對小微企业政策扶持力度仍有空间

此次减税降费政策中，有不少是针对小微企业的，例如，对小微企业年应纳税所得额不超过100万元的部分，减按25%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税（实际税率5%）；对年应纳税所得额超过100万元但不超过300万元的部分，减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税（实际税率10%）。尽管有政策扶持，仍存在小微企业以各种形式来逃避社保费缴纳的问题。例如通过劳务公司、人力资源公司代发工资；不按照真实工资作为基数，而是通过各种办法按最低基数缴纳；还有部分企业通过降低人工成本的方式来规避社保缴纳，宁愿按小微企业实际5%的企业所得税率缴纳企业所得税，远远低于按工资水平的22%缴纳的社保费率。

另外，个体工商户、个人独资企业、合伙企业由于不是企业所得税纳税人，并不能享受减税降费政策红利。而这部分人群又是灵活就业人员的重要组成部分，可以在城镇单位就业人员平均工资的60%至300%之间选择缴费基数，缴纳职工养老保险。这中间的问题有两个，一是月缴费金额有五档，选择余地较大；二是这部分社保费缴纳后在个人所得税申报时并无任何其他优惠也无相关激励政策，使得这部分人群对养老保险缴纳的态度是选择不交或少交。

3.社会保险费征收与管理部门之间协作仍需加强

浙江省从2017年开始社会保险费由税务部门征收，为在全国的全面推行积累了宝贵的经验。但是社会保险的征收、缴纳和使用涉及税务、社保、财政等多个部门，各部门之间的信息系统还未全面实现联网，数据也无法全面共享，还需要进一步加强协作。

完善社会保险降费政策的对策建议

繼续扩大社会保险覆盖面

养老金降费的目的之一是缩小我国养老金地区结构性差异，同时通过降费将更多人吸纳进来，扩大养老金的“蛋糕”。经过三个季度的实施，降费政策在浙江省的效果是显著的，除了养老金基金收入继续增加之外，参保人数也保持增长势头，但像个体工商户和灵活就业人员，这些群体依旧主动或被动的被排除在社会保障体系之外。同时根据实际就业人数和参保人数进行对比，仍存在较大差距。在减税降费政策的实施背景下，需继续推动全民参保计划，扩大社会保险覆盖面，尽快实现应保尽保。

加大对小微企业等政策扶持力度

通过分析浙江省的缴费情况，尽管有政策扶持，小微企业仍存在各种形式来逃避社保费缴纳的问题，这也说明了当前小微企业的税费负担仍然较重。尤其是对个体工商户、个人独资企业和合伙企业，既无法享受减税降费政策，也无其他激励和优惠政策。对此，可以将降费政策的探索扩大至个人所得税领域内，对在个税经营收入中缴纳的社会保险费实行加计扣除等措施，对个体工商户和相关灵活就业人员等实现激励。

加强各部门之间的协作

作为数字化政务的试点省份，浙江省利用支付宝、浙里办APP、浙江税务社保缴费APP等平台开通了社保费查询、缴纳等服务。近年来各部门职责范围调整，原先由人社部门管辖的社保业务被分离至医保、税务、财政等部门，减轻了社保部门的压力，加大了社会保险费的征收力度和监管力度，但是各部门间尚未实现数据互联互通和信息共享。需要由政府牵头，建立一个能够办理社会保险全部业务的公共平台，共建共享共用各部门信息数据，节约行政成本，同时为扩大社会保险覆盖面提供体制机制保障。

加大政策宣传与普及教育

国家对养老事业高度重视。党的十九届四中全会中提到，要建立健全老有所养、弱有所扶的国家基本公共服务制度体系，加强兜底性民生建设，保障群众基本生活。政府应加大对养老政策的宣传和普及教育，一方面，使居民感受到党和政府对居民养老、医疗等重大民生问题上所给予的重视，另一方面，提高居民对养老金政策的自身关注度，明确基本养老保险的基本保障功能及保障层次，以及我国当前的养老金替代率在世界范围内处于中等水平的事实，转变居民的现有养老观念，为实现全民参保提供群众基础。

[本文系基金项目：2019年浙江省人力资源和社会保障科学研究课题（2019058）“社保降费背景下社会保险基金可持续发展研究”研究成果。]

（绍兴文理学院元培学院）

参考文献：

[1] 李颖硕.企业社会保险降费政策效应和问题分析——以河南省养老保险降费政策实施情况为例[J].税务研究，2020（06）.

[2] 问清泓.共享经济下社会保险制度创新研究[J].社会科学研究，2019（1）.

[3] 郑秉文.供给侧：降费对社会保险结构性改革的意义[J].中国人口科学，2016（01）

[4]李望民，宋烜懿.减税降费让中小企业迸发更大活力[J].中国中小企业，2019（02）