基于资源禀赋的乡村振兴政策工具研究——以福建省永泰县春光村为分析个案

王 勇， 刘佳佳

(1.福建师范大学 数学与信息学院，福建 福州 350007;2.福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

一、问题的提出

乡村振兴战略作为党和国家顶层设计的政策方案明确之后，对于地方政府而言，探索在地化的乡村振兴的治理范式与政策体系成为当前各级地方政府治理的核心任务[1]。全国各地对乡村治理模式创新方面进行了诸多探索，但绝大多数地方尚未形成系统成型的模式。而且全国各地大多数乡村为了降低治理模式创新的成本与费用，减少乡村治理模式创新的失败带来的经济损失，往往会学习或者照搬一个已经在其他地方被证实是成功了的政策经验，造成乡村振兴战略实施进程中“乡村同质化”现象凸显，但不同层级、不同区域的乡村在经济条件、产业基础、市场发展程度、社会文化环境等方面存在显著差异，一味地“政策模仿”会逐渐失去自己的本土特色，还容易造成乡村政策执行出现偏差。因此，地方政府在推进乡村振兴中，不仅需要依赖于中央政府的政策指导，更需要充分考虑农村发展的差异性和复杂性，紧密结合当地的资源禀赋和产业优势来探索适合当地的乡村治理发展的良善路径，以期形成可供扩散的政策经验。

二、解释框架：资源禀赋与政策工具的融合分析

(一)乡村振兴的行动逻辑框架

乡村振兴战略作为一项系统性的复杂工程，其战略目标的实现不仅取决于当地的资源禀赋，还取决于政策实施技术的合理运用。也就是说，乡村振兴战略的落地实践离不开必要的行动资源和行动机制，有限的资源禀赋只有通过合理有效的政策工具组合才能有效整合资源，创新乡村治理模式。在乡村振兴的治理逻辑结构中(见图1)，资源禀赋条件作为乡村振兴的行动资源，起着关键的基础性作用，政策工具作为重要的行动机制，对乡村振兴战略实施起到了重要的保障作用。资源禀赋与政策工具的融合，能够使“资源诅咒”转变为“资源福音”，使得乡村治理效果更加显著。

图1 乡村振兴的治理逻辑结构图

(二)资源禀赋与政策工具融合分析的可行性

1.资源禀赋是实现乡村振兴战略目标的行动资源

资源禀赋又称要素禀赋，是指一个国家或地区进行社会生产经营活动时所需要的各种自然、劳动力、资本、技术、土地等社会资源[2]。任何一项政策的实施都需要特定的社会环境作为载体，衍生于社会环境之上的诸多资源要素会对政策的有效执行产生重大影响。但不同区域的社会环境、资源条件、产业优势和文化传统等要素的不同，造成建基于资源禀赋基础上的乡村振兴战略目标执行效果呈现出差异化发展趋势。因此，资源禀赋作为实现乡村振兴战略目标的行动资源，在政策制定、政策实施方面起着基础性的作用。资源禀赋丰富的地区能够为当地乡村发展提供产业支持、人才支持、资金支持，积极推进乡村振兴战略的进程。资源禀赋匮乏的地区因其各项资源不足无法为实现政策目标提供必要的支撑，容易造成约束性贫困。因此，资源禀赋对乡村振兴战略目标具有内在的作用机理，在实践中只有充分发掘当地要素禀赋，发挥“资源福音”的积极作用，才能最大限度地抑制“资源诅咒”对乡村治理的制约。

2.政策工具是实现乡村振兴战略目标的行动机制

政策工具作为联结政策目标和政策执行最重要的环节，是政府依法行使特定职能完成特定政策目标中的一种机制、方法或者手段[3]。各级基层政府围绕乡村振兴战略目标而做出一系列行政规划或决策，并在规划和决策过程中履行政府职能。而政策工具充当政府职能履行的关键手段，对政策目标实现产生“催化”作用。政府在实现乡村振兴战略的过程中，因战略目标的差异将会选择使用多种工具。比如在精准扶贫的初期，政府会采用直接政策工具，如财政拨款的方式实施国家应急管理措施；在中后期阶段，政府部门可能采取产业扶贫、政府购买等来提高扶贫效能。基层政府落实乡村振兴战略的过程其实就是政策工具挑选组合的过程。

3.政策工具弥补资源禀赋不足

在乡村振兴的过程中，资源禀赋条件和政策工具的选择与设计逐渐受到各级政府重视，很多地区在乡村建设的顶层设计和资源配置等方面都会综合考量这两个方面的因素。但并非所有资源都能成为资源禀赋，资源要素是“福利”还是“诅咒”完全取决于该地区政府的制度设计与制度安排[4]。在“制度优良”地区，丰富的资源禀赋条件有利于生产性活动；而在“制度疲软”的地区，政府行为约束各种资源要素的效用，频繁的寻租活动无法顺利开展生产性活动。制度好坏能够促进或制约自然资源促进经济发展的潜在优势，因此，各级地方政府在实施乡村振兴战略进程中需要根据资源状况、自然环境等条件的不同，及时调整政策做到“因地制宜”。

三、案例分析：福建省永泰县春光村实施乡村振兴的个案考察

(一)案例呈现:春光村的基本情况

春光村是永泰县梧桐镇的一个行政村，位于永泰县西北部，距县城26 km，距福永高速梧桐互通出口0.8 km，拥有优越的地理位置，交通便捷。春光村生态环境优美，森林植被覆盖率高；气候条件优越，光照充足，降水充沛；历史文化悠久，拥有保存完整的古建筑和古码头。全村人口为878人，287户，其中常住人口为408人，流动人口约为430人。春光村占地面积为2 km2，自然耕地419亩，山地、林地约为1 567亩，现有土地流转数200亩。村民们以此发展种植业，种植青梅、板栗、龙眼等水果[5]。2015年，春光村利用优越的生态环境并结合乡村旅游特色先后开展“美丽乡村”“幸福家园工程”建设；依托省级农民创业示范基地——金野农场为实体，同时拓展线上销售、线下体验两方面产品，将传统农业、休闲农业与电商平台相结合，一批“小而精”的农事休闲体验项目应运而生，共同推动了春光村的发展，获得了众多荣誉称号，如：福州市先进基层党组织、省级美丽乡村示范村、市级乡村旅游精品示范村等等。

(二)春光村实现乡村振兴中的资源禀赋

1.能力禀赋：基层组织能力水平素质的提升

基层组织能力禀赋包括招商引资能力、项目获取能力、产业规划能力以及产业发展创新能力等等。从春光村的实际情况看，基层组织能力主要来自村两委成员以及驻村干部。在招商引资、项目获取方面，春光村党支部、村委会等基层组织成员多渠道获取产业发展项目与资金，吸引企业落地项目。如：春伦集团投资的茉莉花基地是春光村取得成绩的起点，在与春伦集团沟通和谈判的过程中，村支部书记、村民委员会主任以及驻村干部表现出高的行政效率，及时迅速地将茉莉花基地建设的信息传递给全体村民，收集村民的意见和担忧，协调和引导村民进行土地流转，最终快速落实茉莉花种植基地建设。春光村基层组织通过竞争获得的发展项目和扶持资金是春光村持续良好发展的基石，如入选乡村旅游精品示范村、第一批“幸福家园”县级示范村、福州茶企扶贫现场会等。

2.自然资源禀赋：乡村实现开发型生产的基石

习近平总书记强调，实现脱贫致富必须要立足于当地资源禀赋条件和社会经济发展水平等实际情况进行开发型生产。春光村拥有良好的土地资源、气候资源和便利的交通条件，促使春伦集团投资的茉莉花基地项目迅速落地。此外，村民利用良好的生态环境以及四季都有花田的优势来发展养蜂事业，在政府提供蜂箱和蜂群以及龙头企业(新之源)保价收购的帮助下，当地村民获得了稳定的收入来源。独具特色的自然景观、建筑景观等旅游资源，致力于打造永泰版的“云水谣”。这些具有历史韵味的旅游资源为春光村发展乡村旅游产业和创新乡村旅游产品奠定资源基础。

3.政治资源禀赋：乡村实现全面振兴的保障

春光村作为福州市委办公厅挂点帮扶对象，福州市委积极采取措施促使春光村在产业、经济等方面取得显著成效。其中驻村干部采取向上争取与对内发动并驱的方式为春光村“美丽乡村”建设积累强大的政治资源。驻村干部号召春光村村支部书记、村民委员会主任等基层组织成员积极参与乡村建设，多次召开会议来探讨春光村的产业发展方向和治理模式创新。此外，驻村干部为了向上级政府争取更多的政策资金，积极邀请省、市单位如市委办公厅、市旅游局、市农业局等先后来春光村开展各类帮扶援建活动，为春光村争取了1 200万元以上的政策扶植资金和多个建设项目，为乡村振兴提供保障。

4.经济资源禀赋：乡村实现全面振兴的保障

春光村具有较好的经济条件，为走具有当地特色的乡村振兴之路奠定了一定的基础。在实地调研中得知，单凭茉莉花项目，春光村每年的工资性收入由原来的数10万元提升至100万元以上，其中每户年收人增加5 000元以上。此外，政府通过购买补贴的形式大力支持春光村发展光伏发电产业，每年可为村集体创收1.5万元左右。春伦集团的茉莉花基地建设和光伏发电产业的发展为春光村积累了一定的政策资金，乡镇政府也看到春光村的发展前景，以资金注入的形式继续支持“美丽乡村建设项目”“幸福家园”县级示范村建设项目等，春光村的产业发展开始进入良性循环的发展通道，助推乡村振兴战略进入新阶段。

(三)春光村实现振兴的政策工具选择及成效

就传统政策工具研究范式而言，学者们按照与政府关联程度的高低将政策工具分为强制型工具、自愿型工具和混合型工具(见表1)[6]。乡村振兴作为一项综合性的复杂工程，其运行和发展不仅需要国家的顶层设计、政府的政策措施等配套程序的跟进，同时需要发挥市场在乡村经济运行中的主导作用。在硬性条件相对完善之后，通过教育学习、宣传和培训等方式让参与主体了解乡村振兴战略中乡村发展的关键要素和运营方式，提高乡村治理的规范化、系统化和高效化。

表1 政策工具分类

1.以强制型工具为基础导入乡村振兴

首先，政府财政拨款助力春光村建设。地方政府为了扶持春光村大力发展旅游业，充分挖掘该村的资源禀赋优势，多方面争取资金，帮助春光村多户村民合伙出资开办以草莓、百香果采摘为代表的生态体验型农业以及通过土地流转来建设茉莉花示范基地。其次，驻村第一书记制度彰显春光村建设成效(如图2)。2015年，春光村被确认为市委主要领导挂钩帮扶村，市委办公厅下派驻村第一书记驻点帮扶，实行帮党建、扶发展、保民生、维稳的工作责任制，协助村支两委治理好乡村。随着该项制度的深入推进，春光村在驻村第一书记的帮扶下修建村级道路、解决安全饮水、修订乡规民约等问题，推动着乡村社会的发展。

图2 驻村第一书记行动逻辑图

2.以混合型工具为途径融入乡村振兴

首先，通过合同承包、公私合营等措施优化茉莉花种植产业和水上游乐园项目。春光村的驻村干部通过整合土地资源先后将208余亩土地承包给省级农业龙头企业春伦集团开发建设茉莉花种植基地，形成“公司+农户”的运作模式，该集团通过二次返利、吸纳就业、村企对接等多种形式，带动农户共同发展。其次，通过政策宣传、舆论宣传等方式引导村民保护环境。村委会积极宣传政策方案和政策目标引导，鼓励民众在家中进行垃圾分类，同时以公开招聘的方式聘请专职保洁员，负责全村垃圾清理、转运及处理事务，有效解决农村脏乱差问题，农民生活环境得到明显改善。最后，通过政企合作建立农村幸福院提升村民生活质量。春光村充分利用闲置房屋、校舍、土地等社会资源建设互助型养老机构，积极向上级和外界争取资金，建设农村幸福院。

3.借助自愿型政策工具推进乡村振兴

春光村在实施新农村建设发展时期由村两委为主要责任人，通过走访入户，积极宣传乡村振兴战略的政策措施，问计于民，让群众建言献策，从而提升公众参与度并构建起具有自身特色的群众参与决策“双向自治”模式。在该模式下成立了村务监督委员会、民事调解委员会、评议委员会、事务协调小组等组织，充分调动群众参与建设的积极性，严格落实“四议两公开”工作法，积极发动群众参与“美丽乡村”建设全过程，并通过乡亲恳谈会、党务村务微信群等多种工作方式，凝聚乡亲共识、争取群众支持。

(四)春光村实现振兴的政策工具制约

实现乡村振兴不是碎片化政策的机械转轨，而是合理运用政策工具对乡村治理做出系统性安排。但现实表明，政策执行过程中的诸多制约因素使得乡村治理存在巨大挑战，造成乡村治理成效与预期目标不成正比。

1.人才政策驱动制约

在实地调研过程中发现春光村空心化、老龄化、兼业化特征突出，外出人口高达全村总人口的51.3%，村中支撑农业生产的主体是50岁以上的中老年人和妇女。农业从业者的人力资本含量和质量抑制了经济创新及其对市场的反应能力，人才的流失成为制约乡村振兴的最大难题。首先，农业人才激励政策不完善。由于国家支持发展乡村实用人才政策不完善，无法真正解决回村就业的乡村能人在职业发展、社会保障、安居乐业等方面的后顾之忧。如 “三支一扶”、选调生和大学生村官项目等方式选派大量优秀人才到乡村基层服务，但大部分优秀青年只是将其作为过渡性工作或者是一个备选项，只有极少数留下来。其次，乡村干部队伍的结构性缺陷和缺乏必要的人力资源存量。春光村当前干部队伍建设的现实情况中存在村青年干部比例偏低、职业素质培养等问题，乡村各类人才的培养后续动力不足，出现乡村人才“断档”的发展困境。

2.产业政策驱动制约

春光村的产业政策支持体系与乡村建设没有完全匹配，农业基础产业发展受到诸多制约。对于村两委而言，推动乡村振兴战略，实现乡村产业振兴的前提是上级政府及乡镇政府给予必要的行政支持和财政补贴。春光村虽在产业发展扶持方面得到了各级政府的支持，也有一定的资金积累，但财政补贴有限，村级资金也无法持续性地给予相关产业的建设支持。因此，在产业政策执行过程中，村两委虽然对很多产业振兴政策持欢迎态度，但是在实际操作过程中，因缺乏资金等困境只能对相关政策“被动”接受，导致部分项目建设进度迟缓。

3.资本政策工具渠道狭窄

实施乡村振兴战略是实现乡村产业、人才、生态等的全面振兴，涉及基础设施建设、村容村貌、农村产业发展、农民增收等方面，致使乡村建设需要大量的资金支持。当前春光村在推进乡村振兴进程中主要是以政府财政投入为主，但通过市场和其他渠道获得的投入资金较少，筹资渠道不畅，资金供给十分单一。2014年，春光村全村村财政收入不到4万元，虽然这几年依靠着党建引领、产业支撑、生态优势，实现了村财的稳步提升，但是由于春光村空心化严重，又基于对投资农业农村建设项目投入周期长、回报率低等特点的考量，致使城市民间资本难以下乡、外出务工人员返乡投资的意愿薄弱。

4.公共服务供给低效的制约

在实地调研过程中发现，春光村公共服务主要是倚重政府直接供给，但政府直接供给公共服务质量、数量不断下降。第一，教育配套资源不足。永泰县的教育资源分配一直是“乡村弱”和“县城挤”的情况，在春光村、坂埕村和光荣村三村均无小学或幼儿园。同时随着快速城镇化进程中农村劳动力外流以及为了孩子的教育，进城务工人员常采取“以工陪读”的形式支撑子女在城镇读书，致使农村缺乏足够的适龄就学对象，也无配套的教育资源。第二，公共卫生资源不足。资源过度集中在城市大医院，农村和社区卫生发展缓慢。春光村的便民诊所因就诊率低下、门诊收入难以维持日常运营，已经停业。

四、基于资源禀赋的乡村振兴政策工具优化

随着政策工具在乡村振兴战略实施中的嵌入使用，为乡村实现经济社会发展提供了借鉴方向。从春光村的案例中反映出，乡村振兴战略实施以来，村级组织利用自身资源禀赋合理运用政策工具来不断探索创新发展模式，不仅推进乡村经济社会发展，还积累了日趋丰富的经验和创新能力。尽管春光村还算不上实施乡村振兴战略的典型模式，但其治理模式也为其他乡村实施振兴战略提供了参考。

(一)党建引领：激活乡村振兴发展新动能

首先，强化基层党组织的核心地位。村级党组织是连接党和村民、政府与村民的桥梁和纽带，因此，强化基层党组织的核心地位才能不断联系群众、服务群众[7]。一是健全“驻村第一书记”制度，发挥“驻村书记”的领导才能，不断优化基层党组织的人才配备，促使农村基层党组织朝着规范化的方向发展，减少公共权利异质化现象的产生。二是建立村级重要事项、重大问题由农村基层党组织研究讨论机制。如村党组织需要及时发现乡村振兴战略实施进程中遇到各项重大问题，并根据农村基本情况解决相应问题。三是建立健全村两委换届选举制度，严厉打击非正当行为。对村两委候选人的条件进行核实，不符合条件的人员禁止进入村两委，防止黑恶势力等影响乡村治理效能。其次，将党建工作与乡村经济社会发展各项工作相结合。在推动乡村振兴战略进程的过程中，提升农村基层党组织统筹规划能力，可以通过“党建+乡村振兴”“党建+社区治理”“党建+产业扶贫”“党建+公共服务”“党建+环境整治”以及“党建+乡村文化传承”等形式，来共同搭建产业指导平台、大力培育农业专业合作社、引导群众积极参与乡村垃圾分类等等。

(二)产业扶持：特色资源转化为发展优势，助推乡村振兴

首先，立足当地资源禀赋条件，发展差异化的特色产业。各地方基层政府需要差异化地开发优势特色资源，将特色资源转化为发展优势，打造“一乡一品牌、一村一特色，一户一对策”的发展格局，实现在农业发展与观赏、休闲旅游、文化交流、综合服务上都能体现出自身的禀赋条件、特色与品牌发展。其次，推动农村三产融合，实现农村产业现代化。各级政府相继出台多项农业改革政策，将发展农村一二三产业融合作为新型农业改革的重要内容，通过产业联动、技术渗透和体制机制创新等大力发展农村休闲旅游等产业[8]。各级政府在推进产业扶贫过程中，拓宽农业产业链，使农民从生产—加工—销售—服务的各个环节中获利。同时依托城市的休闲和养生需求，拓展农业的多种功能，大力发展乡村旅游、生态涵养、文化体验等项目来形成新的消费点，增加农业的附加值，增加农民的收益。 最后，完善基础设施建设，加强乡村公共产品供给水平和效能。各级政府需要构建以政府主导，社会力量共同参与的资金投入体系，综合考量乡村人口、产业发展需求等因素，采取政府拨款或免费提供建设原材料等方式，优先保障公路网、农田水利设施、通讯、仓储物流等产业发展所需的基础设施建设，减轻生产主体承担隐性基础设施建设的投资压力，促进产业兴旺。

(三)资金支持：建立多元化资金投入渠道，构建资金获取长效机制

首先，充分发挥政府资金的先导作用。各地基层政府要优先帮助那些既无资源又无产业的薄弱村，帮助其进行建设。针对资源较好的乡村，要依据本区域的实际情况利用政府资金和制度杠杆有序开发优势特色资源，发挥产业比较优势，构筑特色产业发展平台并积极宣传，而后通过平台激励的方式引来外来资金促进乡村发展[9]。其次，要发挥市场在资源配资中的决定性作用。以财政奖补政策为基础，采取贷款贴息、以奖代补、加强土地流转等具体措施来盘活闲置资源，积极鼓励、吸纳社会资本到乡村投资，发展规模化农业项目，以多渠道、多层次的融资体系来发展壮大乡村集体经济。最后，充分调动村民参与建设的积极性。基层政府要深入各个行政村，积极发动村民参与乡村振兴建设全过程，通过“乡贤会”、乡亲恳谈会、党务村务微信群等多种工作方式，凝聚乡亲共识，鼓励在外创业的企业家以及务工人员返乡创业或投资建设，形成“政府资金引导、政策措施保障、工商资本投入、集体经济补充、社会捐赠赞助、农民筹资筹劳”的多元化投入格局。

(四)吸纳精英：优化人才结构，完善乡村治理机制

首先，要探索多种形式的引才引智方式，构建人才分类开发机制。基层地方政府对于吸纳乡村精英的政策措施要针对乡村社会的需求进行分类吸纳。要科学分析、规划实现乡村振兴的路径，明确所需人才类型。在此基础上，按照经济带动、政策服务、文化传承创新、技术服务与营销等类别对人才进行分类，并采取差异化的引进、激励和使用策略[10]，确保人岗匹配。

其次，要构建长效激励机制，吸纳各类贤人进入乡村治理体系。一是采取政策扶持、物质奖励与精神激励相结合的方式，激发乡村各类人才的潜能和主观能动性。二是通过出台政策支持、税收减免等系列政策措施积极推动“市民下乡”“能人回乡”。三是创新人才评价机制，开展多样化的人才评选活动，通过设立如“技术指导奖”“乡村治理贡献奖”等奖项，给予获奖人员证书和一定的物质奖励，激励各类人才积极加入乡村治理体系中。最后，提升乡村存量人力资源质量。农民在乡村治理场域中具有多重身份既是乡村治理的对象、主体，同时也是乡村振兴的中坚力量[11]。一是乡镇政府及村级组织需要加强乡村治理体系和治理能力建设，通过构建完善的农民教育培训体系，培育新型职业农民，强化农民参与乡村建设的主体意识。二是通过整合农校、农业科研院所、农业龙头企业等各类资源以及依托科技特派员制度，加强对农民的技能培训，增强其增收致富的能力，成为乡村振兴的中流砥柱。

五、结论与展望

在全面推进乡村振兴战略进程中，不断加强和完善乡村治理模式的重要性是不言而喻的。不论从哪一角度看，在地化的乡村治理模式的构建对于乡村振兴战略的实施都具有基石性意义。通过春光村的考察和分析可以得出以下启示：首先，乡镇政府需要对国家宏观政策、地方政策、其他乡村实现振兴的可借鉴的经验以及对本地发展条件进行客观分析的基础上来精准把握在地化的政策工具运用。其次，对于乡镇政府来说，不同类型政策工具的作用机理和侧重点各不相同，对政策工具的运用与组合要充分权衡工具的适用条件是否与当地推进乡村振兴战略的进程相契合，要根据乡村振兴不同阶段的实际情况对政策工具选择组合进行动态管理，避免使治理处于被动的状态。最后，在乡村振兴战略实践中，要厘清政府、市场、社会三者之间的职能边界，激活市场与农村社会作为参与主体的潜能与特长，提高乡村社会经济的发展。

春光村在实现乡村振兴的实际过程中立足本地资源禀赋，以强制型工具为主导，以混合型政策工具为基础，借助自愿型政策工具深入推进，促使春光村的乡村振兴战略进程持续推进，初步形成政策扩散的效果。但作为示范型试验，从试点地区延伸至政策扩散仍是一个需要持续关注的过程，本文只是基于当前的发展现状进行了初步的探讨和总结。随着乡村振兴战略在各地有效推进，政策实施所采用的政策工具的的条件性、过程性等因素将会有更加深入的分析。各区域依据自身的资源禀赋并结合国家的方针和政策，因地制宜，走差异化发展道路，将会走出一条在地化、特色化的乡村振兴道路。