城市更新实施全流程

摘要：城市更新的涵盖很广，在不同的地区会呈现出完全不同的面貌，因此实施中切忌大干快上、也应避免生搬硬套。从核心理念上来说，城市更新项目原则上应当实现项目收益的自平衡，通过将有收益与没收益的项目相结合，实现资源横向补偿的目标。这既是帮助项目成功实施、筹资的关键，也是避免地方债务新增、推高地方平台债务的重要红线。

关键词：城市更新;基建投资;项目操作

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2021）03-0071-73 收稿日期：2021-01-13

作者简介：杨晓怿，北京明树数据科技有限公司高级研究员。

随着“十四五”工作目标的确定，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽撰写了《实施城市更新行动》，将“城市更新”作为城市建设领域“十四五”工作的主旋律。

但是，对全国各地方政府来说，城市更新是相对比较陌生的概念。政府主导的城市更新与深圳等地区以企业为主体的城市更新项目差异很大，不具有参照意义。那么城市更新需要做些什么？地方政府又如何去做？资金从哪儿来呢？本文通过明确概念、实施流程，构建未来五年地方政府实施城市更新项目的基本框架。

1 根据地方现状，确定实施范围

为什么要实施城市更新行动？是为了建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。虽然经过若干年的大力发展，各地区的城市建设初见成效，但距离新时代的城市发展路径与公共服务体系完善还有一定的距离，各地区应当根据地区的现状，合理确定城市更新的应用范围。比较常見的是以下几类。

1.1 老旧城区的整体更新

“棚改”十年过后，各地的城市风貌有了很大改善，大量居民的居住条件得到了极大改善。但是，老城区的整体基础设施仍然普遍较为落后，配套公共服务、生态环境、老旧小区仍然需要进行投资，因此老旧城区的整体改造是城市更新的主要实施方向之一。

1.2 城市风貌保护与更新

发展文旅是生态屏障地区、中西部地区的重要发展方向，许多地区都对城市风貌的保护有非常急切的需求。因此，将修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用与完善城市功能结合，是许多地区城市建设的主要目标。

1.3 推动园区、核心区的智慧化改造

2020年是国家推进新基建的元年，新型基础设施是城市地区未来的主要投资方向。因此，在核心城区、高新园区、经济技术开发区，可以通过推动城市更新、将这些区域进行智慧化改造。一方面是推动这些地区的新旧动能转换、产业升级;另一方面也是为当地发展新基建提供试点和经验。

由于各地区的经济发展与主要需求不尽相同，在城市更新的实施范围与目标上将有很大差异，各地应当根据实际需求确定城市更新的应用范围。将城市建设的“十四五”发展目标与城市更新的实施范围相统一，以此奠定城市更新项目的工作目标。

2 根据实施范围，确定项目构成

当各地确定了适合当地实际情况的实施范围以及总体的发展目标，就能以此为蓝本，梳理达到项目所需要进行的具体基础设施与公共服务投资，项目构成也自然诞生。

改善城市基础设施的项目，涉及拆迁、保障性住房建设、租赁住房建设、老旧小区改造、道路升级与改造、更新管网;生态环境治理项目，涉及修复河湖水系和湿地等水体、保护城市山体自然风貌、完善城市生态系统、改造完善城市河道、堤防、水库、排水系统设施;提升公共服务的项目，包括新建或扩改建教育设施、医疗卫生设施、养老托育设施、社区公共服务设施;完善城市管理的项目，包括信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造。

当项目构成确定，项目的总投资等经济数据也有了初步数据，同时，也可对居民意见、拆迁难度、公共服务投入进行摸底，为后续工作、决策提供支撑。

3 根据项目构成，确定实施主体

明确了项目构成之后，各地可根据实际情况来选择实施主体：政府投资范围的公益性项目由政府部门作为项目的实施主体;半公益性的、资金能够自平衡的准公益性项目由城投公司作为实施平台;市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的项目可通过竞争性方式选择社会资本作为实施主体。

在新时代的城市更新项目中，往往是同时具有公益性、准公益性、经营性项目，因此实施主体可以有多个。根据不同的实施范围，将实施工作进行划分和分配，根据具体的工作内容选择适宜的实施主体。

4 根据实施主体，确定实施模式

确定了实施主体后，采用何种方式实施城市更新也变得顺其自然。以政府部门作为实施主体的，可采用政府投资、地方专项债券等模式实施;以城投公司作为实施主体的，采用市场化运作、整体资金平衡、ABO等模式实施;以社会资本作为实施主体的，则采用招商、PPP、混改等模式实施。

考虑到城市更新项目的体量基本较大，仅靠一个主体、一个模式实施的可能性不高，在“财政紧日子”的主旋律下，根据项目的具体性质进行合理拆分、组合实施，是促使项目更好、更快落地的必要条件。

5 根据实施模式，确定筹资方式

城市更新项目采用多种模式实施，资金自然也需要多渠道筹集。根据不同的实施主体、实施模式，项目资金也有不同的来处：以政府作为实施主体的，只能通过财政预算内资金、地方专项债券筹集;以城市公司作主体的，可以通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金;以企业作为实施主体的，可以通过商业性银行贷款、项目收益债、信托、投资基金等方式募资。

在有相应金融政策时，也可根据成本更低的资金渠道、募资方式，来调整实施主体与实施范围，既享受政策的红利，又能够帮助项目更好的落地。

6 根据资金情况，确定实施进度

大项目有一个特点，就是资金往往根据项目实施情况分期到位，有时与项目的资金需求、实施进度存在一定的脱节。因此，在实施城市更新项目的过程中，也应当根据不同模式下资金到位的情况，合理调整实施进度，让资金与进度相匹配。既避免资金不到位可能性带来的负面问题，也是避免临时筹资带来的隐性债务、高成本债务。

7 根据实施进度，动态调整目标

城市更新的实施目标是远大的，但在短期之内也是非刚性的。如果涉及项目前期工作不成熟、市场环境不支持、项目自平衡有缺口，实施目标也应当动态调整。在“资金平衡”的基础上，公益性投入要量力而行，避免造成新增地方政府债务，也避免无效投资。

同时，也要注意政府主导项目与企业投资项目的根本不同，城市更新的核心是提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，而非商业化的盈利。因此在有盈余的基础上，地方政府也应加大基础设施与公共服务的投入，实现人民富裕、生活美好的根本性目标。

城市更新的涵盖范围很广，在不同的地区会呈现出完全不同的面貌，因此实施中切忌大干快上、也应避免生搬硬套。从核心理念上来说，城市更新项目原则上应当实现项目收益的自平衡，通过将有收益与没收益的项目相结合，实现资源横向补偿的目标。

这既是帮助项目成功实施、筹资的关键，也是避免地方债务新增、推高地方平台债务的重要红线。因此，各地应当根据各地的实际情况、对照本实施流程进行项目的推进，通过全流程、分步骤地运作，实现城市更新行动的目标。