国家公园基于社区居民利益诉求的社区发展路径探讨*

李爽，李博炎，刘伟玮，付梦娣，任月恒，朱彦鹏

(中国环境科学研究院 国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室，北京 100012)

为充分协调自然资源保护和利用之间的关系，实现人与自然和谐共生，中国于2015年启动国家公园体制试点工作。截至2019年9月，中国已建立神农架等10个国家公园体制试点[1]。这10个国家公园试点区在相关部门、试点省份和国家公园管理机构的积极探索和努力推动下，在理顺管理体制、完善制度规范、加强生态保护修复等方面均取得了积极进展。社区居民是国家公园的重要组成部分，对建立国家公园的态度决定着国家公园试点工作开展是否顺利。但由于中国国家公园建设起步较晚，加之国家公园范围内及周边人口众多[2-3]，在国家公园建设过程中面临着生态保护与社区经济协调发展难度大的问题，且这一问题制约了国家公园的建设进程。因此，探索符合社区居民利益诉求的社区发展对策，对于协调国家公园生态保护与社区发展的矛盾，推动国家公园建设工作的顺利进行，实现社区发展与生态保护的统一具有重要的现实意义。国内外关于国家公园社区居民利益诉求的研究主要是通过资料收集、半结构访谈等方式了解社区居民的诉求，并基于社区居民在提高收入、增加就业、改善基础设施、传承传统文化等方面的诉求[4-16]，提出通过打造生态特色品牌、建立不同类型的社区旅游产品、培训社区居民农产品销售技能等方式促进社区居民增收[6-8]；通过开展就业培训、扩大生态管护公益岗位、引导社区参与生态旅游、鼓励社区参与国家公园特许经营等方式提高社区居民就业率[8-13]；通过优化教学条件、提高医疗水平等方式改善社区基础设施[8]；通过培训社区居民地方特色的手艺、建立特色小镇等方式传承传统文化[8，14]，并以此协调中国国家公园建设与社区居民自身发展之间矛盾。这些研究不仅对于改善社区经济、社会、文化状况，提高社区居民生活水平，解决社区共性问题等具有重要的指导作用，还有助于实现社区发展与国家公园建设的和谐统一。社区居民是国家公园建设中的核心利益相关者[4]，其利益诉求能否得到满足直接影响着国家公园建设和保护工作的有效性，但现有研究或缺乏现场调研数据，或缺乏社区居民利益诉求的针对性研究，总体上，基于国家公园社区居民利益诉求探讨中国国家公园社区发展路径的研究相对较少。社区居民作为国家公园建设管理过程中的重要主体，其诉求与国家公园的管理目标是否协调统一直接关系到国家公园的管理成效，而了解社区居民支持国家公园建立的主要驱动力不仅有利于国家公园管理部门做出正确的社区发展决策，还能够提高管理的有效性。因此，基于中国国家公园试点社区居民对国家公园建立的态度及其主要利益诉求，分析社区居民诉求与国家公园管理的关系，提出国家公园社区发展的相关建议，不仅有助于促进国家公园生态保护与社区发展相协调，也可为其他类型自然保护地提供借鉴。

1 数据与方法

1.1 研究对象选择

充分了解国家公园建设与社区居民之间的矛盾有助于在国家公园建立初期协调国家公园建设与社区发展之间的关系。鉴于三江源国家公园已进行了类似的研究[17]，为避免重复研究，未对三江源国家公园进行现场调研。因此，以神农架、南山等9个国家公园的社区居民为研究对象。

1.2 调查问卷设计

调查问卷由社区居民基本信息、社区居民对建立国家公园的态度以及社区居民的主要利益诉求3个部分组成。在社区居民的个人基本信息方面，根据主要研究内容参考社区居民利益诉求的相关研究[18-19]，选取了性别、年龄等指标(表1)。在社区居民对建立国家公园态度方面，以“居民所持态度”为指标，针对问题“您对建立国家公园持何种态度？”设置相应选项。在社区居民的主要利益诉求方面，结合国家公园的实际情况参考社区居民利益诉求的相关研究[4，18-19]，设有“提高收入”“增加就业”“获得减免税收、小额贷款、优先就业等优惠政策”等8个选项，受访者可从这8个选项中选择3个作为其对国家公园建设的主要利益诉求。作为国家公园的主要利益相关者[20]，社区居民的利益诉求涉及广泛，为了更好地了解社区居民对于保护和发展的倾向性，将8个利益诉求分为保护诉求和发展诉求两类(表1)。

表1 国家公园体制试点社区居民的基本信息与利益诉求指标

1.3 数据收集方法

表2 国家公园体制试点调查问卷数量及有效率/%

课题组于2019年7—11月在9个国家公园里，采用实地访谈与随机抽样问卷调查相结合的方法，收集各国家公园社区居民对国家公园建立的态度，同时收集居民在国家公园建设过程中的主要利益诉求。为了保证调查的准确性，在调研过程中，尽可能涵盖国家公园各个功能分区的社区居民。9个国家公园的样本数分布如表2所示。

1.4 分析方法

为确保调查问卷数据的质量，在进行数据分析前对调查问卷进行逐一筛选，剔除漏选、多选的调查问卷。然后，采用统计分析法，对社区居民对国家公园建立的态度以及社区居民在国家公园建设过程中的3个主要利益诉求进行分析。

2 结果与分析

2.1 社区居民对建立国家公园持支持态度，但其利益诉求以发展诉求为主

根据调查样本数据计算基本信息、居民态度和诉求各项指标不同赋值所占比例的结果，总体来看，受访社区居民的文化水平普遍不高，收入水平普遍偏低；尽管绝大多数受访社区居民支持国家公园建设，但在利益诉求方面以发展诉求为主。

2.1.1 国家公园社区居民的文化水平普遍不高，收入水平普遍偏低

从受访者基本特征(表3)角度来看，南山国家公园(N)、大熊猫国家公园(D)及东北虎豹国家公园(B)的受访社区居民以男性(x1=1)居多，热带雨林国家公园(R)、武夷山国家公园(W)以女性(x1=2)居多，其他国家公园男女比例较为接近。总体而言，大多数国家公园受访社区居民的年龄为41～55岁(x2=3)，受教育程度主要集中在初中水平(x3=2)，家庭年收入多为2万元～4万元(x4=2)。可见，受访社区居民以中年为主，且文化水平相对较低，收入普遍偏低。

表3 受访社区居民基本特征/%

2.1.2 社区居民对建立国家公园持支持态度

表4 社区居民对于建立国家公园的态度与利益诉求/%

从社区居民对建立国家公园的态度(表4)来看，在9个国家公园中，社区居民对建立国家公园的支持率(y=1)超过90%的有6个，超过95%的有3个；武夷山国家公园的支持率最低，但也将近80%。说明大部分国家公园的社区居民对于建立国家公园持支持态度。

2.1.3 社区居民的利益诉求是以发展诉求为主

从社区居民的利益诉求(表4)来看，9个国家公园社区居民均将“提高收入”(z2=1)作为主要利益诉求之一；8个国家公园社区居民将“增加就业机会”(z2=2)作为主要利益诉求之一；5个国家公园社区居民将“补偿方式多样化”(z2=4)作为主要利益诉求之一；4个国家公园社区居民将“获得减免税收、小额贷款、优先就业等优惠政策”(z2=3)作为主要利益诉求之一；没有国家公园社区居民将“有合理的表达自身意愿或意见的渠道”(z2=5)作为主要利益诉求。这说明社区居民在发展诉求方面，最关注的是建立国家公园是否会提高居民收入、增加就业机会，其次是是否能获得减免税收、小额贷款、优先就业等优惠政策和是否有多种补偿方式可供选择，且这些利益诉求与社区居民的经济利益息息相关；而社区居民对于有合理的表达自身意愿或意见的渠道的关注度较低。

在这9个国家公园中仅武夷山国家公园的社区居民将保护诉求中的“生态环境能够得到保护”(z1=1)作为主要诉求之一，而其他8个国家公园社区居民的主要诉求均属于发展诉求，可见社区居民在建设国家公园过程中主要关注点为自身发展，对于保护的关注度整体偏低，其利益诉求以发展诉求为主，这与三江源国家公园的研究结论[17]保持一致。

2.2 国家公园社区发展的相关路径探讨

为了在深入了解社区居民主要利益诉求，全面掌握社区居民诉求与国家公园管理目标关系的基础上，探讨国家公园社区发展的相关路径，从社区居民在国家公园建设过程的主要利益诉求、社区居民支持国家公园建设的主要驱动力、社区居民利益诉求与国家公园管理目标之间关系以及社区居民对生态环境保护认识4个方面作以下分析。

2.2.1 社区居民希望建立国家公园能带来更多发展机会

由于中国国家公园所在区域大部分存在经济社会发展模式单一(如祁连山国家公园主要以放牧为主)、生态资源优势缺乏向经济优势转化的条件(如三江源国家公园具有良好的生态环境，但缺乏相关政策引导和技术支持，当地经济水平依然较为落后)、经济发展水平较为滞后(如大熊猫国家公园所处的广元市和阿坝州的人均GDP仅相当于成都的1/4左右)、社区居民收入普遍偏低(如在受访社区居民中，大多数国家公园社区居民家庭年收入为2万元～4万元)等问题，社区居民一直希望国家出台相关政策帮助其改变生活现状，提高生活水平。

国家公园建设作为一项国家政策，社区居民希望从中获得自身发展的机会。但在国家公园的实际建设过程中，自然资源的利用和土地的用途均有严格的管制要求，这导致部分放牧、种植等传统生产方式无法进行，社区居民收入来源减少。社区居民为了弥补在国家公园建设过程中丧失的发展机会，更多关注与获得更多的经济来源密切相关的发展诉求，对于与获得更多的经济来源相关度低的发展诉求关注度较低。

因此，要想更好的满足社区居民的利益诉求，就应在国家公园建设过程中充分考虑社区居民的发展诉求，尤其是与获得更多的经济来源密切相关的发展诉求。

2.2.2 获得更多经济利益是社区居民支持国家公园的主要驱动力

虽然大多数社区居民支持建立国家公园，但纵观社区居民的主要利益诉求，例如提高收入、增加就业、补偿方式多样化等，大多可归入社区居民的经济利益范畴。说明社区居民对建立国家公园的支持态度更多是从经济利益考虑的，他们希望建立国家公园给自身带来更多的经济利益。换言之，社区居民主要关注点在于国家公园的建立能给自身带来哪些经济利益，获得更多经济利益是其支持国家公园建立的主要驱动力。

因此，要想国家公园的建设始终获得较高的社区居民支持率，就应在国家公园建设过程中充分考虑社区居民的经济利益，在不破坏国家公园生态环境的基础上，通过鼓励社区居民参与管理、提升社区居民就业能力、完善补偿机制等一系列科学合理的措施帮助社区居民获得更多经济利益。

2.2.3 社区居民利益诉求与国家公园管理目标兼有一致性和差异性

绝大多数社区居民对国家公园建立的支持是建立在获得更多经济利益基础上的，这与国家公园管理目标既有一致性，又有差异性。

一致性方面主要表现为无论社区居民基于何种诉求，其对建立国家公园的支持态度，不仅是他们的权利，更是国家公园得以有效管理的必要条件；且社区发展的好坏会直接影响到国家公园建设与管理的效率[13，17，21]。

差异性方面体现在两个地方。第一，体现在社区居民对建立国家公园的支持态度更多的是从自身发展角度考虑，对国家公园内生态保护方面的关注度较低，这与中国建设国家公园的“生态保护”主要目标不一致。第二，体现在尽管管理部门与社区居民在获得经济利益上有一定的一致性，但管理部门对于社区居民获得经济利益的考虑，是以生态保护为前提的，即管理部门仅支持基于生态保护的获得经济利益方式。

因此，国家公园要想提高建设与管理的成效，就需要积极探索基于保护的发展模式，帮助社区居民获得更多的经济利益，促进社区发展。如2019年，三江源国家公园“一户一岗”的生态管护政策，使当地牧民每户平均年收入增加2.16万元[2]，实现了生态保护与牧民增收的双赢。

2.2.4 社区居民对生态环境保护认识不足

社区居民对于建立国家公园利益诉求统计结果表明(表4)，仅武夷山国家公园社区居民将“生态环境能够得到保护(z1=1)”作为主要诉求之一，这与其他8个国家公园社区居民的选择有所差别，其原因可能与种茶是武夷山国家公园社区居民的重要生计来源，生态环境的好坏直接影响茶叶的品质有关[22]。武夷山社区居民对生态环境保护的支持其根本是希望通过“生态环境好→茶叶品质高→收入提高”的良性循环模式获得更多自身发展的机会。可见，社区居民是否关注生态环境保护，主要与保护生态环境能否为其带来经济利益有关，对于生态环境保护的认识更多的是从自身角度出发。但由于国家公园建设还处于起步阶段，尚未通过相关措施手段让社区居民在保护生态环境的过程中实现自身的发展，所以导致社区居民未能充分认识到生态环境保护的重要性。

因此，国家公园要想提高社区居民保护生态环境的积极性，就应让其充分参与生态环境保护的相关工作中，并让其在参与保护的过程中受益。

3 结论与建议

3.1 结论

国家公园社区居民对建立国家公园的态度均以支持为主，但在国家公园建设过程中，社区居民对建立国家公园的支持态度更多是从经济效益考虑的，获得更多经济利益是社区居民支持国家公园建立的主要驱动力。同时，社区居民的利益诉求与国家公园管理目标既有一致性，又有差异性。所以，国家公园要想提高建设与管理的成效，就需要积极探索基于保护的发展模式，帮助社区居民获得更多的经济利益，促进社区发展。

此外，社区居民未能充分认识到生态环境保护的重要性，主要原因可能是国家公园建设处于起步阶段，尚未通过相关措施手段或已实施的措施未能让社区居民在保护生态环境的过程中实现自身发展、让社区居民在参与保护过程中受益等。

3.2 建议

国家公园的社区发展应是基于生态保护的发展。然而，要想在保护中发展，在发展中保护，不仅要尽可能地降低国家公园建立对社区居民经济利益的损害，还应采取科学合理有效的措施帮助社区居民获得更多的经济利益，让其享受到“生态红利”[23-24]，认识到生态保护的重要性，从而确保其能够自觉采取生态友好的方式获得经济利益。具体可从以下方面考虑：

3.2.1 鼓励社区居民参与建设管理

鼓励社区居民通过多种形式参与到国家公园的保护、建设和管理，不但可以使社区居民转变为国家公园的建设者、保护者和管理者，还可以让社区居民充分享受国家公园建设带来的红利[23，25]。具体参与形式主要有：一是扩大生态管护公益岗位的规模，让社区居民有更多的机会参与，使社区居民获得稳定的工资性收入[26]。二是国家公园内各类工程项目在实施过程中，要求建设单位尽可能使用当地劳动力参与工程施工，及时合理支付劳动报酬，实现社区居民增收。三是引导并扶持社区居民从事国家公园生态体验和环境教育的向导、解说等工作，让其在参与国家公园建设与管理的过程中获得较为稳定的经济利益。四是国家公园在工程建设、科研监测、巡查巡护等过程中，将社区作为后勤保障点，并给与其一定的报酬；如三江源国家公园通过让当地牧民充当生态管护员，实现了草原利用者向生态管护者的成功转变。

上述鼓励社区居民参与建设管理的方式，能让社区居民获利的同时增加社区居民的归属感、信任感和荣誉感[24]。

3.2.2 提升社区居民就业能力

提升社区居民就业能力是解决社区居民就业问题、提高社区就业率的关键，其不仅有助于提高社区居民的收入，还能够帮助社区居民顺利实现转产、转业。因此，为促进社区发展，国家公园管理部门应积极帮助社区居民提升就业能力。一方面，国家公园管理部门应通过定期组织就业技能培训，为社区居民提供减免税收、发放小额贷款等方式，使社区居民能够通过投入劳动力(技术)或个体工商户的形式参与到国家公园经营活动中。另一方面，国家公园管理部门应全方位、多渠道掌握相关招聘信息，打造社区就业招聘平台，为社区居民提供更多的岗位。

此外，国家公园管理局还应为社区居民与经营企业的合作搭建平台。如南山国家公园管理局正以“公司+基地+农户”模式推进特许经营。即南山牧业公司租赁南山人工开发草山作为奶牛饲养基地，并将草山承包给农户进行奶牛养殖，牛奶由牧业公司统一收购加工。形成企业靠农户发展，农户靠企业致富的利益共同体。

3.2.3 完善生态补偿机制

国家公园建设作为一项国家生态治理战略，在国家公园范围内，许多生产经营活动都要服从于生态环境建设，社区居民因此付出了机会成本，在这种情况下，理应对社区居民进行补偿。生态补偿作为一种常见的利益平衡方式，其不仅对于缓解国家公园生态保护与社区发展的矛盾具有重要作用，还有利于激发社区居民参与生态保护的积极性[27]。但国家公园仍处于建设初期，完善的生态补偿机制尚未建立，仍存在补偿主体不明确、补偿标准不合理、补偿形式单一等问题，这严重制约了生态补偿作用的发挥。

所以，在完善生态补偿机制方面，建议从以下方面着手：一是继续实施各类生态补偿，并对现有补偿主体、补偿依据、补偿标准、补偿形式等的合理性进行评估[28]。对于不合理的生态补偿政策及时进行修订，并在条件允许范围内适当提高补偿标准[29]。二是制定野生动物肇事补偿政策，减少并弥补群众因大型野生动物肇事造成的人身伤害和财产损失。三是增加各项生态补偿资金来源，健全“省-市-县”三级转移支付制度，广泛吸纳社会资本，确保各项补偿资金按时发放[30]。四是对于在国家公园建设中需要出让生产、生活资料的社区居民，探索现金补偿、实物补偿、就业安置等多样化生态补偿方式，确保社区居民现有生活水平不降低，后续生活来源有保障。五是完善生态补偿激励机制，对于生态保护与建设贡献突出的主体和个人，采取物质奖励与精神奖励相结合的方式进行奖励，以此激发社区居民的参与热情[31]。

3.2.4 推进社区产业绿色发展

推进社区产业绿色发展不仅有利于实现社区的可持续发展，还能够促进绿水青山向金山银山转化。在推进社区产业绿色发展方面，可以从4个方面着手：一是通过构建农村信息网络、搭建农村电子商务平台、打造社区生态产品销售公共服务平台等方式，扩宽国家公园生态产品的销售渠道。二是鼓励社区居民以个人或合作社的名义参与到国家公园加工产业、生态体验和环境教育服务业、文化产业等方面的经营活动中。同等条件下，优先挑选社区居民开展经营活动。三是注册一系列国家公园品牌，推动相关产品的绿色认证，并通过与社区居民签订合作保护协议、对协议保护社区居民进行考核评估等方式，选出符合要求的社区居民，授予其对国家公园相关品牌的使用权，提高有关产品的附加值，进一步促进社区居民增收。四是依托入口社区延伸产业链条，实现一二三产业联动。如国家公园内以农牧业等为主，而其入口社区则以农牧产品加工、运输为主，国家公园通过内外相互补充、有机联动，构建人与自然和谐共生的生态产业。