森林生态保护政策中多元利益共生的实现路径*

林琰，董加云

(福建农林大学 经济管理学院，福州 350002)

强制性措施与“一刀切”的生态补偿是传统林业生态修复工程的主要手段，但忽视了利益主体间差异化的动机及能力[1-2]，导致农户权益受到侵害、生计缺少保障[3-6]，同时政府监管不力也使生态成果难以维护[7-11]。因此，充分考虑农户权益与多主体诉求成为政策可持续的关键[12-17]。随着森林生态保护政策不断地完善，政策工具正由管制性工具向市场工具、公众参与过渡，鼓励将市场激励机制引入生态补偿，并组合利用政策工具以回应农民的多元诉求[18-22]；同时，在森林生态保护政策的实施过程中，政府的主导角色正向以强化市场规则设计、引导公众参与、完善社会保障体系的辅助角色转变[23-25]。然而，鲜有研究关注地方政府治理能动性及其对生态成果维护的成效，且政策工具组合的实践也有待补充，聚焦政策可持续与多主体诉求表达间关系，梳理主要利益相关者诉求、分析政策内容与成效以阐述构建多元利益协同共生关系的实践路径，对建设生态文明具有重要意义。2015年，福建省启动重点生态区位商品林(简称区位林)的收储试点，旨在完善森林生态功能并解决限伐或禁伐的65.16万hm2[26]区位林中70%的近成过熟林变现问题[26]，破除政府生态诉求与农户经济诉求的对立情况。然而，收储资金筹措难、模式单一、管护低效等[27-29]仍威胁着政策延续性。福建省顺昌县作为南方集体林区的重点林业县，区位林总面积位居全省县域排名第4名[26]。2017年，因有限财政同紧迫的收储任务、频繁的诉求反馈间难适配等问题倒逼地方政府确定以顺昌县国有林场(简称县国有林场)为施策主体，以国家战略储备林质量精准提升项目为政策支点，引入政策性金融、优化施策成本-收益结构、创新定价机制及收储模式，实现了农户的资产变现诉求与产权控制诉求，增强了地方政府的治理能效，优化了县国有林场作为施策者的成本-收益结构，激活了政策活力。顺昌县在区位林收储方面的实践破除了其他县在区位林收储中农民权益难保障、生态效益难巩固的共性问题，平衡各方诉求以根除森林生态保护政策下各利益相关者间潜在的矛盾，故治理经验对推进省域生态文明建设具有借鉴意义。因此，于2018年1—3月、2020年1月及同年5月，通过对10位关键人物的半结构式访谈，收集了福建省顺昌县区位林分布情况、收储方案与进度、农户认知与评价等相关材料。基于此，梳理主要利益相关者诉求，然后进一步分析政策内容与成效，从而探讨地方森林生态保护政策在实现多元利益相关者互惠共生、互利共赢的可行路径，为各地推进生态文明建设提供参考。

1 主要利益相关者诉求及关系

区位林收储的直接利益相关者包括县林业局、县国有林场及农户。

1.1 主要利益相关者的诉求

县林业局作为地方公共事务的治理主体与国家意志在地方的代表，生态文明话语体系的构建使县林业局具有最大化治理效能的诉求，即对提高生态价值和保障农民权益的期许。具体表现为县林业局致力于协调多利益相关者诉求以构建兼具公平性与灵活性的生态保护补偿体系，以化解生态保护与经济发展间矛盾，提高森林的生态公共服务供给能力。

县国有林场作为国家培育和保护森林资源的县属国有林业企业，受县林业局的行政引领，是林业政策的具体执行者，其主要诉求体现在生态诉求和经济诉求两方面。在具有公益性质的生态诉求方面，表现为县国有林场的功能性质赋予其对保障空间、提升生态质量与改善生态功能的诉求；在具有营利性质的经济诉求方面，表现为县国有林场作为自主经营、自负盈亏、独立核算的全民所有制企业，其在主张森林生态功能的同时也希望通过收储提升村企合作粘合度，并依托国家战略储备林质量精准提升项目开展林下经济、大径材培育等经营活动，以克服施策的边际成本、实现一定的经济效益。

农户作为区位林的权属人，在区位林收储试点中始终处于被动地位，其主要诉求包括以兑现产权价值的经济诉求和对产权差异化的控制诉求，故收储价格及模式所能实现的诉求回应程度是影响农户对区位林经营决策的关键因素。

1.2 主要利益相关者的关系

县林业局、县国有林场、农户均对重点生态区位的生态质量产生直接影响。然而，不同利益主体对森林资源的价值判断存在分歧，并演化为县林业局与县国有林场、县林业局与农户、农户与县国有林场间复杂的利益关系。

首先，县林业局与县国有林场间存在行政关联，具有对立、统一的诉求。第一，行政配置与权力压制下县国有林场成为政策执行者，落实政策以优化生态结构成为二者的一致诉求。然而，收储任务被纳入年终考评范畴并与绩效奖金挂钩，而有限资源难同任务指标相匹配，致使双方关系趋于紧张。第二，县国有林场在收储山场的管理中扮演重要角色，政策效能最大化需以治理主体的协同性、能动性为前提，而且县林业局需对县国有林场关于增加组织资源、最小化施策成本的诉求作出回应。

其次，县林业局与农户间存在显著的利益冲突，其主要源自于多主体间有限理性结果的不一致。行政区划过分干预农户对林地、林木的权利配置，强烈的相对剥夺感使农户产生最大化生态补偿的诉求，并同预算约束下县林业局的有限治理相冲突。

最后，农户与县国有林场间存在潜在矛盾。县国有林场的经营区内嵌于县域内的各自然村，限制性保护政策下生态补偿机制对农户产权价值的兑现程度直接影响二者的长期博弈均衡，并作用于改革后期的生态成果维护工作。

2 收储政策中多元利益共生的实现路径

2.1 以金融支持与政策组合优化治理主体协同性

2.1.1 利用政策性金融优化政策效能

2016年，顺昌县被确定为区位林收储的省级试点单位，获得由福建省林业厅按1.58万元/hm2标准逐年划拨的专项补助资金。然而，参照同年顺昌县对1～3年树龄的区位林的收储价格，专项补助仅可抵扣65.83%的收储单价，资金缺口需由县林业局自行填补。在财政约束下，区位林收储试点计划的任务目标(即从2016年起至2025年结束，每年筹集2000万元的资金、赎买666.67 hm2的区位林)极难实现。2016年，顺昌县仅完成104.09 hm2区位林的收储工作，年度收储量同县域内1.77万hm2的区位林总面积差距悬殊，收储试点亟需攻克财政困境这一难题。

2017年，福建省南平市政府高度重视收储试点工作，出台了《南平市国家储备林质量精准提升工程项目工作方案》《南平市国家储备林质量精准提升工程项目重点生态区位商品林赎买项目实施办法(试行)》和《南平市国家储备林质量精准提升工程项目国家开发银行贷款项目资金管理办法(试行)》等政策，将区位林收储列为储备林项目的主要任务并规范了收储范围、集资、方式、程序。这些政策激发了顺昌县获取政策性金融、破除集资困境、推动多元化制度创新的积极性。

表1 顺昌县区位林收储资金来源构成/万元

2017年，顺昌县依托储备林项目以4.90‰的月利率从国家开发银行与中国农业发展银行贷得1.07亿元的林业贷款(表1)；与2016年相比，2017年、2018年区位林的收储金额分别增长至1.15亿元和0.46亿元，实现了7.82倍与2.53倍的显著增长；同时，2016—2018年，顺昌县区位林收储项目获得的省厅专项补助资金占收储总金额的比例分别为61.69%、7.08%、6.91%。可见，顺昌县区位林年度收储总金额大幅提升，而且引进政策性银行贷款后，政策性银行贷款占收储总金额的平均比例达到93.00%，收储项目所需资金不再占用林业部门自有资金，显著弱化了收储项目对上级财政补助的依赖度。此外，2017年，顺昌县以4 612.98万元的收储资金超额完成南平市安排的区位林年度收储任务，其中实际赎买面积占计划面积的164.00%，实际租赁面积占计划任务的102.93%。说明储备林项目使顺昌县的财力资源与政治任务得以整合优化，收储政策效能显著提高，缓解了经济与生态诉求间的矛盾。

2.1.2 以政策“组合拳”最小化施策成本

基于县国有林场的规模优势、技术专业性以及政策敏锐度，顺昌县林业局统筹多项扶持政策，削减县国有林场的施策负担，强化县国有林场与县林业局间的治理协同性，具体表现为：第一，县林业局充分利用造林补助、抚育补助、森林质量精准提升示范项目补助及营造林贷款贴息政策以削减施策主体的边际成本；第二，由县国有林场对收储后的区位林按生态林建设标准制定经营管理方案，增强经营可预期性以获取采伐指标的优先审批权，从而削弱森林生态保护政策的变现约束。

对施策成本最小化的把控激活了县国有林场对盘活森林资产的积极性，强化了优化生态结构的政策初衷。顺昌县人民政府《关于印发顺昌县重点生态区位商品林赎买实施方案的通知》要求，对采伐受限的区位林实施择伐、小块状皆伐并补种乡土绿化树种、非木质利用树种，以满足阔叶林覆盖率不低于40%的区位要求。改造提升对林分结构的调整，提升了森林的生态景观功能，成为县国有林场发展林下经济、森林旅游的新契机，并最终回应了县林业局对治理效能最大化的根本诉求。

2.2 构建激励机制以整合多元价值取向

2.2.1 生态补偿动态化以兑现产权价值

表2 顺昌县I、II类地幼龄林赎买价格变动/万元·hm-2

收储价格是对森林产权价值的货币体现，是政策对农户诉求回应的直观表现，是农户参与政策的关键动力。为此，顺昌县林业局采取以市场价格为指导的生态补偿机制，根据林权流转的市场公允值对区位林的赎买最高指导价格予以逐年调整，从而弱化行政干预下生态效益外部性对农户的权益侵害，以弥合农户同县林业局间就森林资源价值取向产生的分歧。具体表现为：在同树龄的赎买价格层面，2016—2018年，顺昌县区位林赎买幼龄林(树龄1～10年)的价格提升0.67～1.19倍(表2)，中龄林(树龄11～20年)、近成过熟林(树龄21年以上)的赎买价格也至少上涨1倍；在平均赎买价格层面，2017年顺昌县区位林赎买平均单价10.54万元/hm2，较2016年的0.08万元/hm2上涨了34.39%，是永安市、武夷山市等地区赎买平均单价的数倍。此外，顺昌县对优质林地、林木资源预留价格上调空间，即以交易指导价格为最高限价、允许赎买价格上浮5%～10%，从而强化了政策对农户关于生态补偿经济诉求的回应。

2.2.2 收储模式多元化以回应差异化诉求

实施多元区位林收储模式，以回应群体对货币补偿、产权控制的差异化诉求，提高施策精准性。顺昌县区位林收储模式包括一次性赎买、租赁、合作造林，能分别满足农户对一次性兑现产权价值式出让、产权完全让渡式短期合作、股份参与式长期合作的不同需求。⑴一次性赎买适用于对产权控制诉求弱、短期变现诉求强的农户。产权明晰、面积集中连片且不低于2 hm2、经营年限不低于5年(经营年限不足者需自行同集体协商以延长承包期)的区位林，经由县国有林场技术人员的价值评估，将按年度公示的赎买标准实行一次性赎买偿付与收储。其本质在于利用财政手段兑现林权价值，以克服森林生态保护政策下农户资产的变现渠道阻滞问题，修正农户与县林业局间就经济发展与生态保护的价值分歧。由于一次性偿付能较好回应农户对资产的短期变现需求，赎买已成为农户参与区位林收储的主要方式。2016—2017年，顺昌县共有53户农户选择了赎买，累计获得赎买补偿款5 081.91万元。⑵租赁适用于对产权控制诉求弱、短期变现诉求弱的农户。区位林的权属人同县国有林场签订为期三年、一次性给付的租赁协议，约定租期内以不改变林木所有权为前提，明晰出让方对山场的管护责任，并向县国有林场完全让渡山场的林地、林木使用权。租赁的本质是以租约形式实现林地、林木经营权的短期让渡，以货币补偿兑现产权价值，同时短期合作也能较好回应农户对产权控制的诉求，弱化农户的相对剥夺感。由于短期租赁中资金回笼速度慢，个体农户决策仍不考虑租赁，而集体决策需权衡成员诉求变化并保留部分对森林资产的控制权，故农户多以小组、联户形式参与租赁。以洋口镇谢坊村和岚下乡夏墩村为例，这两个村均将林改前向大户和企业集中流转的集体林，在林木采伐前预先分给村民，并由小组整合后租赁给林场。截至2017年12月31日，顺昌县共完成区位林租赁30笔，合计租赁林地727.40 hm2，发放租赁补助51.83万元，其中以村集体为租赁出让方的区位林面积占6.53%。⑶合作经营适用于对产权控制诉求强、短期变现诉求弱的农户，包括针对中幼林的林木合作经营与针对采伐迹地的林地合作经营(表3)，具有农户保留股份不高于40%的基本要求。其本质是以持续的林业资产性收益增加农户的生计保障，提高村财收入的稳健性，发挥货币与产权激励对农户行为的引导，从而缓和社会生态需求同经济需求间矛盾。从长远来看，合作经营收益更多。但是，截至 2018年，顺昌县区位林的合作经营还比较少，且未有农户业务。原因在于：合作经营的回报周期长、手续繁杂，对于农户而言不如一次结清或转投其他方便。因此，农户的参与意愿极低，县国有林场基层场是施行合作经营的主要对象。2018年，县国有林场与元坑林场达成首笔面积为9.53 hm2的区位林合作经营协议，与农户的合作经营尚在推进中。

表3 2018年顺昌县林地合作经营的分红方式

3 结论与启示

3.1 结论

森林生态保护收储政策中多元利益共生的实现路径为：第一，引入政策性金融，满足施策者的物质需求，增强组织资源与任务指标的适配性，以实现地方政府对改善治理效能的诉求；第二，利用政策“组合拳”，最小化治理主体的施策负担，激活生态产品的创新活力，强化治理主体的协同性，实现治理主体对生态效益的一致诉求；第三，以市场为导向，创新生态补偿的动态定价机制，以回应农户对足额货币补偿的经济诉求；第四，构建多元的区位林收储模式，利用货币补偿与产权激励，满足农户对产权控制的差异化诉求。

3.2 政策启示

顺昌县区位林收储的实践经验具有较强的可操作性和可复制性。第一，县国有林场作为传统森工企业的现代形式，在地方林业发展中具有重要作用，在森林资源经营管理中也普遍具有技术优势、政策优势及人才优势等。但学界鲜有关注县国有林场在森林生态保护中的优势，南方集体林区的改革试点应加大对此类地方特色资源的开发。第二，顺昌县依托国家储备林质量精准提升工程争取的政策性银行贷款，为政策实施提供稳定、充足的资金来源。国家储备林质量精准提升工程辐射范围为南平市辖区，顺昌县收储的融资方式对同片区改革试点具有较强参考价值。开发性和政策性金融贷款的支持范畴包括储备林建设、森林质量提升及其他各类林业和生态建设项目，地方政府应加强对政策性融资路径的探索。

3.2.1 发挥地方政府在公共事务中的治理能动性

地方政府是位处国家与社会交界面上的直接行政主体[30]，压力型体制下不相匹配的政治资源与政治任务诱生出地方政权的策略主义[31]，模糊了政策失败、低效的原因。新时代背景下，林业保护性政策应突出地方政府在维护和保障农民权益中的重要作用，重新审视官僚体系中“政治人”的特长与观点，侧重对生态保护与民生指标的考核评估，以晋升激励驱动地方政策创新[32]。同时，中央政府应积极营造宽松的改革环境，通过下放政治资源、分散行政权威，激励地方政策创新对中央宏观调控的灵活补充，巩固地方政府在生态保护中权责统一的主体角色[33-34]。

3.2.2 鼓励激励型政策工具的组合应用

由于国内生态保护的强制性政策工具使用已陷入困境，发展以市场为基础的经济型激励和公众参与式社区契约共管势在必行。同时，林业多功能特性使利益主体产生异质性诉求，而生计资本与生计压力的复杂组合也使农户适应性呈显著差异，并对政府的多样性制度供给提出要求。因此，以激励为导向的政策工具组合应用是保障农户权益、回应多元诉求、突破生态保护瓶颈的重要手段。虽然，森林生态保护政策的实施已由以限制、禁止为特征的强制性工具逐渐过渡为以可持续森林认证、碳汇交易、生态税为代表的市场工具和以社区共管契约为代表的公众参与[35]，多元化生态补偿的发展拓展了农户自主选择空间[36]，也促进了外部性的内部化。但是，国内对以市场为基础的激励型工具的探索仍较滞后，政府应扶持与引导生态服务及产品市场的建设，利用激励型政策工具的组合以引导社会参与生态保护[37]。

3.2.3 强调地方特色资源的优势发挥

地方特色资源一般内生于本土，适应于地区生态环境、经济发展、社会文化，对行为人的决策具有正式或非正式的约束作用[38]。例如，彝族的毕摩文化在森林资源管理中起到重要约束作用，政府应积极引导现代森林生态保护政策与传统文化规范间的良性互动，营造多利益主体间、人与自然间的互利共生氛围[39]。此外，普遍存在于南方集体林区的国有林场，扎根于基层、服务于基层林业，同地区居民、村集体建立长期相对稳定的互动关系，在森林资源的经营管护上兼具信息优势、技术优势、政策优势等。因此，各地在推进生态文明建设、林业现代化发展中应充分利用并发挥国有林场的优势作用。