对转变通用航空安全监管方式的思考

□ 民航山东监管局 曾 雯/文

自2016年5月国务院发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，一方面，民航局结合我国通航产业发展的实际特点，形成了“放、管、服”，即“放管结合，以放为主，分类管理”的通航管理新思路。围绕努力“让通用航空器飞起来、让飞行爱好者热起来”的两个阶段性目标，多措并举，有力促进了我国通用航空发展；另一方面，随着监管模式的调整，通用航空运营人不能够很好理解“放、管、服”的管理理念，部分通航企业表现出急躁冒进、好大喜功的情绪，并没有在生产经营中把握好安全底线和法规红线，导致通用航空领域事故频发。

通用航空如何健康安全地发展、民航监管部门如何更有效地实施监管，笔者以山东辖区为例展开分析和探讨。

民航山东辖区通航发展概况

民航山东辖区目前共有30家通用类航空公司，其中按照CCAR91部运行的有28家（暂停2家），按照CCAR135部运行的6家，28家91部通航企业中包含4家具有141部训练资质的航校。通用航空公司数量占华东地区的30%。目前共有36种机型，2044架航空器，2018年至2021年3月山东辖区总飞行时间为229628.43小时，飞行架次675784.00架次，训练时间188953.88小时，567312架次。约占华东总飞行时间54%，约占全国总飞行时间12%，山东辖区的训练时间占飞行时间的84%。

山东辖区拥有4家141航校，其中九天飞院与南山国际飞行公司成立较早，飞行机队、教员与学员数量形成了一定的规模，截至2021年3月31日，九天飞院总飞行时间321019小时，南山总飞行时间180501小时。东方时尚通航与日照锐翔飞培尚属较新的公司，总飞行时间加起来也有一万多小时。山东地区航校数量占了华东地区的67%。

从运行合格审定看通航发展

山东监管局在“一二三三四”工作思路的指导下，认真贯彻落实“放管服”政策，大力支持通航产业发展，按照山东辖区审定24字原则，即统筹安排、集中审定、先易后难、分步实施、时长先行、适度超前，山东监管局近三年合格审定工作量大幅增加，共完成18家新公司的合格审定和200余项补充合格审定工作。

而从最近的合格审定中，笔者看到，除了增加新的运行种类之外，越来越多的通航公司开始积极申请135部运行资质，开始进军短途运输市场，促进已经运行的山东“环鲁飞”的发展。

通用航空短途运输具有“小机型、小航线、小航程”的特点，是解决偏远地区居民高效出行的有效途径，也是对干支航空网络的重要补充。在民航局和地方政府的大力支持下，我国通用航空短途运输在机场使用、客票销售、时刻公布、航线补贴、CCAR-135部运行合格审定手续简化等方面都取得了积极进展，展现了广阔的发展前景。但同时也看到，拥有91部运行资质的通航公司要想申请135部运行资质，首先要满足符合135部资质的运行主管、机长经历和航空器维修能力，再加上航空器高昂的成本，很可能会让本来运行良好的公司遇到十分大的压力。

同时，很多通航公司虽然申请了诸如空中游览等运行种类，但因为一年以上没有运行该种类而被依规暂停运行；无人机因经济实用、成本低廉而开始部分代替直升机实施小范围的农林喷洒作业，部分通航也因经营困难而逐渐退出，通航开始进行新一轮的淘汰。按照“十四五”规划和远景目标，以推动高质量发展为主题，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，传统的通用航空业发展空间必然会受限，新型通用航空产业链将会兴起。而新冠肺炎疫情之下，以货物为主的低空物流市场也在开始悄悄布局。

转变安全监管方式建议

在日常监管中，笔者发现，通用航空除了受到空域审批难、市场竞争大、运行环境受限等外部影响外，内部也存在着专业技术人员缺少、管理人员不足、手册工卡执行不标准、教员教学能力有限、航校作风建设不到位等问题。作为民航监管部门，在目前促进通航发展的大背景下，如何在简政放权过程中，既保障辖区内的飞行安全，又保证各通航企业的健康运行，是目前监管工作的主要内容。笔者认为，在现有经验的同时，应适时改变监管思路和方式：

（一）正确处理通航安全和“放、管、服”之间的关系

作为通用航空的监管主体，尤其是处在一线安全监管部门的监察员要深刻认识通航管理改革的重大意义。“放权”不是无节制的“放任”，而是把“事前审批”转变成“事后监管”。准入的门槛降低了，意味着进入行业的运营人、飞行人员、维修人员的资质和水平参差不齐，更需要在审定之后进行持续不间断的监管。同时要对通航运营人加强安全教育、统一思想，帮助其树立“初始审定的结束不是监管的结束，而是正式监管的开始”的观念和自觉守法依归观念，督促通用航空公司正确处理好安全与发展、安全和效益的关系。

（二）按照运营人情况实施“分类监管”

通用航空业务内容繁多，涉及领域极广，且从业人员资质水平参差不齐，这就造成了运行风险等级不同、发生事故危害不同和监管重点分布不同的特点。为在监管资源有限的前提下，更好地对通航运营人实施监管，笔者建议应先按照通航企业的实际情况进行分类，并根据分类情况进行有重点的监管。具体如下：

1.根据通航运营人是否进行载客运行分类，可分为一般载客载人运行种类、既含载客载人运行，又执行其他运行种类、不含载客载人运行种类的运营人。仅执行载客载人运行种类的运营人，一般实施91部空中游览项目或者训练飞行，涉及到人员运载，一旦发生事故，后果严重、社会影响大。因而在其运营初期，就要进行大力度监管。之后要不定期地实施“回头看”，检查法规落实情况和标准执行情况，如有违法情况，应及时暂停其运营资格，督促其进行整改。对于既含载客载人运行，又执行其他运行种类的运营人，一般以其他运行为主，载客载人运行仅作为附加业务或仅保持运行经历。因而要有重点地不定期检查其载客载人运行记录、运行经历保持情况，对于不规范的，应暂停其运营资格；对于非载客载人运营人，可相对降低监管频次；对于执行“应急救援”的运营人，可建立报备机制，在其实施应急救援确实需要偏离法规时，再进行报备—评估，确认风险可控后，予以支持。

2.根据运营人规模状况，可分为较大规模运营人、中规模发展中运营人和小规模运营人。较大规模运营人一般运行机种单一，运行标准体系相对健全，维修能力相对完善，运行风险较低；中规模发展中运营人有一定基础，但在发展扩张过程中容易出现急躁冒进情绪；小规模运营人容易因成本控制等问题降低安全底线，让安全为效益让步。因而应以大规模运营人为标杆，持续对中、小规模运营人进行规范和监管。

3.根据运营人的从业时间、航空器安全性、人员资质、标准体系、安全运行和诚信情况进行综合评级。对于评级高的，可适度监管，侧重引导。对于评级低的、发生过不安全事件的、列入诚信黑名单的，应进行大力监管。要引导评级较低运营人向评级较高运营人看齐，不断提高标准，形成业内健康发展，有序竞争的良性循环。

（三）抓好通用航空“重点人”监管

通用航空公司的安全负责人、运行主管、外载荷总飞行师、农林喷洒作业负责人等关键岗位的人员，是运营人内部实际运行标准的引领者、执行者，也是监管的“重点人”。在此类人员确定时，要根据其从业经历、资质水平、对法规掌握情况进行考核和评估。在出现问题时，应对此类人员进行约谈和问责。如此一来，可实现责任落实到具体人，督促相关人员自觉作为，按照法规、标准去约束运营人的运营生产活动，事半功倍。

（四）切实做好法规政策宣贯工作

目前我国民航法规体系沿用了西方国家法规体系，并与国际民航组织相关内容保持一致。由于中英文翻译的问题，使得法规在语法上表现出个别地方理解不一致的情况。

针对通用航空快速发展的现状，相关部门也在不断完善法规体系，不定期发布咨询通告，使之与我国通用航空发展现状相符合。如此，可能会产生新旧法规的理解、衔接和贯彻上的问题。

针对以上问题，应适时召开通航运营人法规宣贯会议，并要求通航运营重点人参会，宣传贯彻法规精神，并对疑难问题进行答疑解惑。以便新法规、新政策能第一时间转化为通航从业人员的统一思想和认知，为通航运营人进一步执行法规、建立新标准去除障碍。

（五）进一步加强通航监察员队伍建设

作为民航法规的执法者，工作在第一线的监察员的一举一动，直接关系到法规执行的严格性和正规度、关系到通用航空的良性发展。笔者认为，一名合格的通航监察员应做到“三个懂得”：

1.懂得法规如何解读。所谓执法必须先懂法，应一方面积极组织监察员参加相关部门组织的理论培训班，另一方面，根据工作时间安排组织监察员队伍进行法规再学习、再深化，对法规重点、难点进行研讨，达成思想认识上的统一，确保在执法过程中标准严格一致。

2.懂得手册如何认读。作为民航的两翼之一，通用航空运行具有机型繁多、运行种类不一的特点。要想真正做到严格要求，应熟悉各个机型的手册、检查单怎么看，熟悉各个运行种类的正常程序、应急程序怎么干，才能保证执法过程中的权威性和专业度。

3.懂得风险如何评估。如上文所述，对于通用航空实施监管，要避免“一刀切、一把抓”的工作作风，否则只会造成监管资源跟不上、监管成效不严不细的结果。要做到抓住要害、有的放矢、精确监管。

当然，监察员队伍既要持续负责对运营人的监管工作，又要担负大量的办公室日常工作，精力必然有限。建议在提高现有监察员队伍专业能力水平的同时，从通用航空领域选拔优秀的专业人员，参与到监管工作中，或直接吸收进监察员队伍。这样既能减轻现有监察员的工作压力，又能提升监管深度，做到监管细致入微、不留死角。

总之，民航监管部门只有不断推进改变监管模式，加强监管队伍建设，促进通用航空企业管理规范化、运行标准化、队伍专业化、培训系统化，才能为辖区内民航安全发展提供坚实的监管保障。